III SK 1/10

Wyrok z dnia 14 kwietnia 2010 r.

III SK 1/10

1. Kary pieniężne nakładane przez organy regulacji rynku nie mają cha-

rakteru sankcji karnych, jednakże w zakresie w jakim dochodzi do wymierzenia

przedsiębiorcy takiej kary, zasady sądowej weryfikacji prawidłowości orzecze-

nia organu regulacji, powinny odpowiadać wymaganiom analogicznym do obo-

wiązujących sąd orzekający w sprawie karnej.

2. Sądy orzekające w sprawach z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu

Komunikacji Elektronicznej nakładających kary pieniężne z tytułu niewykona-

nia obowiązków wynikających z mocy ustaw lub decyzji, związane są wskazaną

w zaskarżonej decyzji podstawą prawną kary pieniężnej.

3. Prounijna wykładnia art. 81 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo tele-

komunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), obejmująca pojęciem usługi

powszechnej także usługi wymienione w art. 103 tego Prawa, nie prowadzi do

nałożenia na jednostkę sankcji nieprzewidzianych w prawie krajowym, gdyż

sankcję taką ustanawia wprost art. 209 ust. 1 pkt 7 Prawa telekomunikacyj-

nego.

Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Małgorzata

Gersdorf, Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia

2010 r. sprawy z odwołania Telekomunikacji Polskiej SA w Warszawie od decyzji

Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o nałożenie kary pieniężnej, na skutek

skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z

dnia 28 maja 2009 r. [...]

1. o d d a l i ł skargę kasacyjną,

2. zasądził od strony pozwanej kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt) zł na

rzecz strony powodowej tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

2

U z a s a d n i e n i e

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes Urzędu) decyzją z dnia 14

września 2006 r. nałożył na Telekomunikację Polską SA (powódka) na podstawie art.

209 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr

171, poz. 1800 ze zm., dalej jako ustawa Prawo telekomunikacyjne), karę pieniężną

w wysokości 3.000.000 zł za niewykonanie decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Tele-

komunikacji i Poczty z 14 grudnia 2005 r. (dalej jako decyzja z dnia 14 grudnia 2005

r.), ustalającej, że powódka jest operatorem publicznej stacjonarnej sieci telefonicz-

nej o największym udziale w rynku świadczenia usług powszechnych na obszarze

Rzeczpospolitej Polskiej oraz określającej szczegółowe warunki świadczenia usługi

polegającej na udzielaniu informacji o numerach abonentów, wydanej na podstawie

art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73,

poz. 852, ze zm., dalej jako ustawa Prawo telekomunikacyjne z 2000 r.).

Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wy-

rokiem z dnia 5 sierpnia 2008 r. [...] oddalił odwołanie powódki. Sąd ustalił, że po-

wódka nie zrealizowała obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 14 grudnia 2005 r.

oraz nie zwróciła się do Prezesa Urzędu z wnioskiem, o którym mowa w art. 27

ustawy Prawo telekomunikacyjne, o wyznaczenie terminu zakończenia negocjacji z

innymi operatorami. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 209 ust. 1 pkt 4 ustawy

Prawo telekomunikacyjne stwierdzając, że udzielanie informacji o numerach abo-

nentów stanowi obowiązek informacyjny, związany ze świadczeniem na rzecz użyt-

kowników końcowych innych publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, a nie

odrębną usługę telekomunikacyjną.

Powódka zaskarżyła wyrok Sądu Okręgowego apelacją.

Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2009 r. [...] zmienił za-

skarżony wyrok w ten sposób, że uchylił decyzję Prezesa Urzędu. Według Sądu

Apelacyjnego, Sąd Okręgowy prawidłowo ustalił, że na dzień wydania zaskarżonej

decyzji powódka nie wykonała w całości obowiązku nałożonego decyzją z dnia 14

grudnia 2005 r., polegającego na udzielaniu informacji o numerach abonentów, gdyż

nie wprowadziła w życie usługi w formie telefonicznej informacji głosowej o numerach

abonentów wszystkich publicznych sieci telefonicznych. Zdaniem Sądu Apelacyjnego

udzielanie informacji o numerach abonentów jest świadczeniem usługi telekomunika-

cyjnej, która wchodzi w zakres usługi powszechnej, zatem brak danych o numerach

3

abonentów wszystkich sieci stanowi o nienależytym wykonywaniu tej usługi (tj. usługi

powszechnej). Nie jest to jednak naruszenie obowiązków informacyjnych wobec

abonentów przewidzianych w ustawie Prawo telekomunikacyjne. Obowiązki informa-

cyjne są bowiem czymś innym od obowiązku świadczenia usługi polegającej na

udzielaniu informacji o numerach telefonicznych. W tych okolicznościach zaniechaniu

powódki nie można przypisać znamion czynu zagrożonego karą pieniężną z art. 209

ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne, wskazanego jako podstawa prawna

decyzji Prezesa Urzędu. Zdaniem Sądu Apelacyjnego do obowiązków informacyj-

nych, o których mowa w tym przepisie, należy między innymi informowanie abonenta

o prawie wypowiedzenia umowy, o podwyższeniu cen usług telekomunikacyjnych,

prawie wypowiedzenia umowy z powodu braku akceptacji podwyższenia cen, itp.

Obowiązki informacyjne, o których mowa w art. 209 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo tele-

komunikacyjne, odnoszą się zatem do obowiązku powiadamiania użytkownika koń-

cowego o określonych obowiązkach i uprawnieniach związanych ze świadczeniem

usług telekomunikacyjnych. W kategorii tej nie mieści się niemożność udzielenia in-

formacji o numerze abonenta, gdyż udzielenie informacji jest przedmiotem świad-

czenia głównego usługi realizowanej na żądanie użytkownika. Dlatego Sąd Apelacyj-

ny przyjął, że zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu nie znajduje uzasadnienia w art.

209 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne i podlega uchyleniu.

Sąd Apelacyjny ustosunkował się również do argumentu Prezesa Urzędu,

zgodnie z którym nałożenie na powódkę kary pieniężnej byłoby możliwe na podsta-

wie art. 209 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo telekomunikacyjne, stwierdzając, że w niniej-

szej sprawie kara pieniężna została wymierzona na podstawie art. 209 ust. 1 pkt 4

ustawy Prawo telekomunikacyjne i kwestia wymierzenia takiej kary została poddana

pod osąd sądu.

Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w cało-

ści i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie apelacji powódki w całości. Skarga kasa-

cyjna została oparta na obu podstawach. W zakresie dotyczącym prawa procesowe-

go, Prezes Urzędu zarzucił Sądowi Apelacyjnemu naruszenie 1) art. 328 § 2 k.p.c. w

związku z art. 391 § 1 k.p.c., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy faktycz-

nej wyroku, zaniechanie wskazania faktów, które Sąd uznał za udowodnione, nie-

wskazanie na jakich dowodach się oparł, ani dlaczego nie uznał dowodów przeciw-

nych, a także poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów apelacji oraz 2) art. 386 §

4

1 k.p.c. w związku z art. 47964

§ 2 k.p.c. i art. 391 § 1 k.p.c., poprzez niewłaściwe

zastosowanie i zmianę wyroku Sądu Okręgowego, gdy apelacja wniesiona przez

powódkę była bezzasadna, a Sąd zmienił zaskarżony wyrok nie rozpoznając wszyst-

kich podniesionych w apelacji zarzutów. W podstawie obejmującej naruszenia prawa

materialnego, Prezes Urzędu wskazał art. 209 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo telekomuni-

kacyjne w związku z art. 5 ust. 1 dyrektywy 2002/22 Parlamentu Europejskiego i

Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i praw użytkowników od-

noszących się do sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.Urz. WE z 2002 r., L

108/51, dalej jako dyrektywa 2002/22), poprzez ich niezastosowanie przy ocenie le-

galności i celowości zaskarżonej decyzji oraz - na wypadek nieuwzględnienia tego

zarzutu - art. 209 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne w związku z art. 5

ust. 1 dyrektywy 2002/22, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak

podstaw do rozszerzenia pojęcia obowiązków informacyjnych w rozumieniu przepisu

art. 209 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne na usługę ogólnokrajowego

spisu numerów i ogólnokrajowego spisu abonentów.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu nie ma uzasadnionych podstaw. Odnosząc

się do zarzutu naruszenia art. 328 § 2 k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c. należy

stwierdzić, że został on uzasadniony przez Prezesa Urzędu w sposób niepozwalają-

cy stwierdzić uchybienia wymogom wynikającym z tych przepisów. Zdaniem Sądu

Najwyższego uzasadnienie wyroku Sądu Apelacyjnego zostało sporządzone w spo-

sób, który pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu przy stosowaniu powołanych

w treści uzasadnienia przepisów i umożliwia dokonania kontroli kasacyjnej skarżone-

go wyroku w zakresie pozostałych zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej Pre-

zesa Urzędu. W przeciwieństwie do większości spraw z zakresu regulacji telekomu-

nikacji, w niniejszej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości, zaś oś sporu mię-

dzy powódką a Prezesem Urzędu dotyczy kompetencji regulatora rynku telekomuni-

kacyjnego do nałożenia kary pieniężnej na powódkę z tytułu wskazanego w decyzji z

dnia 14 września 2006 r. naruszenia prawa. Do rozstrzygnięcia tej kwestii nie jest

potrzebne przeprowadzanie złożonych ustaleń faktycznych ani wskazywanie dodat-

kowych dowodów, na których oparł się Sąd drugiej instancji.

5

W okolicznościach niniejszej sprawy nieuzasadniony jest zarzut naruszenia

art. 386 § 1 k.p.c. w związku z art. 47964

§ 2 k.p.c. i art. 391 § 1 k.p.c. W szczególno-

ści, jak wynika to z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego, nie zachodzi naru-

szenie art. 386 § 1 k.p.c., gdy wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną Sąd

Apelacyjny wyda wyrok niekorzystny dla skarżącego, choć jego zdaniem w świetle

ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych oraz zgromadzonych dowodów, przy

zastosowaniu określonych przepisów prawa materialnego, powinien był wydać orze-

czenie po myśli skarżącego. Sąd drugiej instancji może naruszyć przepis art. 386 § 1

k.p.c., gdy przyjmie, że w świetle ustalonego stanu faktycznego, zgromadzonych do-

wodów oraz zastosowanych przepisów prawa materialnego wyrok Sądu pierwszej

instancji jest błędny, lecz apelację oddali albo uzna wyrok Sądu pierwszej instancji za

prawidłowy i go uchyli. Naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów nie

może zatem polegać na podnoszonym przez Prezesa Urzędu w treści zarzutu za-

chowaniu Sądu Apelacyjnego (uwzględnienie apelacji powódki).

Sąd Apelacyjny nie naruszył art. 386 § 1 k.p.c. w związku z art. 47964

§ 2

k.p.c. i art. 391 § 1 k.p.c. nie rozpoznając możliwości utrzymania zaskarżonej decyzji

Prezesa Urzędu w mocy w przypadku zastosowania innej podstawy prawnej, niż

przepis art. 209 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne, powołany w sentencji

decyzji Prezesa Urzędu. Możliwość zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia Preze-

sa Urzędu wynika z charakteru postępowania z odwołania od decyzji Prezesa

Urzędu, jako cywilnego postępowania merytorycznego. W sprawach, w których

przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego -

Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, wniesienie takiego odwołania inicjuje

spór między przedsiębiorcą a Prezesem Urzędu, który rozstrzyga sąd orzekając, czy

w stanie faktycznym sprawy zasadne było wydanie przez Prezesa Urzędu decyzji o

określonej treści. W wyroku Sądu Najwyższego z 18 lutego 2009 r., III SK 28/09, roz-

strzygnięto, że jeżeli podmiot wnoszący odwołanie do Sądu Okręgowego podnosi, że

nie dopuścił się naruszenia reguł konkurencji w zakresie wskazanym w decyzji Pre-

zesa Urzędu, osądowi Sądów pierwszej i drugiej instancji podlegają tylko te fakty,

które stanowią substrat rekonstrukcji poszczególnych przesłanek praktyki ogranicza-

jącej konkurencję, której zdaniem Prezesa Urzędu miał się dopuścić przedsiębiorca.

Sądy mogą natomiast samodzielnie ustalić podstawę prawną swojego rozstrzygnię-

cia, jeżeli znajduje ona uzasadnienie w udowodnionych przez strony okolicznościach

faktycznych (zob. również wyroki Sądu Najwyższego: z 20 lipca 2007 r., I CSK

6

144/07, LEX nr 469991; z 19 stycznia 2000 r., II CKN 686/98, niepublikowany; z 9

listopada 2004 r., IV CK 194/04, LEX nr 520029; z 6 grudnia 2006 r., IV CSK 269/06,

niepublikowany i z 12 stycznia 2007 r., IV CSK 286/06, niepublikowany). Powyższe

zasady znajdują jednak zastosowanie wyłącznie w zakresie dotyczącym kwalifikacji

zachowania przedsiębiorcy jako praktyki ograniczającej konkurencję, bądź nałożenia

obowiązków regulacyjnych.

Jednakże, sądy orzekające w sprawach z odwołania od decyzji Prezesa

Urzędu, innych regulatorów rynku lub organu antymonopolowego nakładających kary

pieniężne z tytułu niewykonania obowiązków wynikających z mocy ustawy lub decy-

zji, związane są wskazaną w zaskarżonej decyzji podstawą prawną kary pieniężnej.

Zróżnicowanie zakresu kognicji sądów rozpoznających sprawy z odwołania od decy-

zji Prezesa Urzędu w zależności od tego, czy przedmiotem sporu jest nałożenie

obowiązków regulacyjnych lub rozstrzygnięcie o dostępie telekomunikacyjnym, czy

też zasadność nałożenia kary pieniężnej, podyktowane jest potrzebą zapewnienia

wyższego poziomu sądowej ochrony praw przedsiębiorców, na których organ regula-

cji rynku nakłada dolegliwą sankcję finansową, do czego Rzeczpospolitą Polską zo-

bowiązuje konieczność zapewnienia w krajowym porządku prawnym skuteczności

postanowieniom Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Obywatela

(Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w

Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm., dalej jako

EKPC). Standard konwencyjny od dawna uwzględniany jest w orzecznictwie Sądu

Najwyższego przy stosowaniu przepisów prawa polskiego (zob. w szczególności

uchwały Sądu Najwyższego: z 10 kwietnia 1992 r., I PZP 9/92, OSNCP 1992 nr 12,

poz. 210; z 9 stycznia 2008 r., III SPZP 1/07, OSNP 2008 nr 13-14, poz. 205), zgod-

nie z założeniem, iż orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Stras-

burgu od chwili wstąpienia Polski do Rady Europy może i powinno służyć również

polskiemu orzecznictwu sądowemu, jako istotne źródło interpretacji przepisów pol-

skiego prawa wewnętrznego, gdyż taki zabieg pozwoli unikać wydawania rozstrzy-

gnięć, które następnie byłyby przedmiotem skargi do tego Trybunału (postanowienie

Sądu Najwyższego z 11 stycznia 1995 r., III ARN 75/94, OSNAPiUS 1995 nr 9, poz.

106). Z utrwalonego już orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (da-

lej jako ETPC) wynika, że dolegliwe kary pieniężne nakładane na przedsiębiorców

przez organy administracji mają charakter sankcji karnych w rozumieniu przepisów

EKPC (wyrok ETPC z 24 września 1997 r. w sprawie 18996/91 Garyfallou ABBE p.

7

Grecji, LEX nr 79585; decyzja ETPC z 23 marca 2000 r. w sprawie 36706/97 Ioannis

Haralambidis, Y. Haralambidis-Liberpa Ltd p. Grecji, LEX nr 520369). Powyższe za-

sady obowiązują zwłaszcza w sprawach, które tak jak niniejsze postępowanie, mają

charakter sprawy unijnej z uwagi na stosowanie przez sądy przepisów prawa krajo-

wego implementujących dyrektywy Unii Europejskiej, z uwagi na zasadę ogólną

prawa unijnego ochrony praw podstawowych oraz treść art. 47 Karty praw podsta-

wowych Unii Europejskiej (zob. wyroki Trybunału Sprawiedliwości z dnia 8 lipca 1999

r. w sprawie C-199/92 Hüls przeciwko Komisji, Rec. 1999, s. I-4287, pkt 149 i 150; z

8 lipca 1999 r. w sprawie C-235/92 Montecatini przeciwko Komisji, Rec. 1999, s. I

4539, pkt 175 i 176; wyroki Sądu Pierwszej Instancji z 8 lipca 2004 r. w sprawach

połączonych T-67/00, T-71/00 i T-78/00 JFE Engineering Corp. i inni przeciwko

Komisji, Zb. Orz. 2004, s. II-2501, pkt 178 oraz z 5 kwietnia 2006 r. w sprawie T-

279/02 Degussa przeciwko Komisji, Zb. Orz. 2006, s. II-897, pkt 115).

Sąd Najwyższy podtrzymuje wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie sta-

nowisko, zgodnie z którym kary pieniężne nakładane przez organy regulacji rynku nie

mają charakteru sankcji karnych. Jednakże mając na względzie przedstawione po-

wyżej zapatrywania Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przyjmuje, że w zakre-

sie w jakim dochodzi do wymierzenia przedsiębiorcy kary pieniężnej, zasady sądowej

weryfikacji prawidłowości orzeczenia organu regulacji w tym zakresie, powinny od-

powiadać wymogom analogicznym do tych, jakie obowiązują sąd orzekający w spra-

wie karnej. Powoduje to, że sprawa z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu nakła-

dającej karę pieniężną na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego powinna zostać roz-

poznana z uwzględnieniem standardów ochrony praw oskarżonego obowiązujących

w postępowaniu karnym. W niniejszej sprawie oznacza to, że ramy prawne sporu

między przedsiębiorcą telekomunikacyjnym a Prezesem Urzędu wyznacza podstawa

prawna wskazana w decyzji organu regulacji telekomunikacji. Jeżeli sąd rozpoznają-

cy sprawę z odwołania od takiej decyzji uzna, że wskazana przez Prezesa Urzędu

podstawa prawna była niewłaściwa, nie może nie uwzględnić odwołania przedsię-

biorcy telekomunikacyjnego z tego powodu, że podstawę prawną do nałożenia kary

pieniężnej stanowi inny przepis ustawy Prawo telekomunikacyjne. Dlatego Sąd Ape-

lacyjny uznając, że brak podstaw do ukarania powódki za niewykonanie obowiązku

świadczenia usługi polegającej na udzielaniu informacji o numerach abonentów

wszystkich publicznych sieci telefonicznych na podstawie art. 209 ust. 1 pkt 4 ustawy

Prawo telekomunikacyjne nie był zobowiązany rozważyć, czy w ustalonych w spra-

8

wie okolicznościach faktycznych podstawę dla nałożenia kary pieniężnej na powódkę

stanowi inny przepis ustawy Prawo telekomunikacyjne, w szczególności art. 209 ust.

1 pkt 7 tej ustawy. Jak trafnie bowiem wskazano w uzasadnieniu wyroku sSdu od-

woławczego „przedmiotowa kara została wymierzona na podstawie art. 209 ust. 1 pkt

4 Prawa telekomunikacyjnego i kwestia wymierzania takiej kary została poddana pod

osąd sądu w danej sprawie”.

Przepis art. 209 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo telekomunikacyjne (kto nie wyko-

nuje obowiązku świadczenia usługi powszechnej podlega karze pieniężnej) stanowi

zaś podstawę prawną dla nałożenia kary pieniężnej za inne zachowanie, niż art. 209

ust. 1 pkt 4 tej ustawy (kto nie wykonuje obowiązków informacyjnych przewidzianych

ustawą). Zgodnie z art. 209 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo telekomunikacyjne karze pie-

niężnej podlega ten, kto „nie wykonuje obowiązku świadczenia usługi powszechnej”.

Pojęcie usługi powszechnej definiuje art. 81 ustawy, który za taką usługę uznaje „ze-

staw usług telekomunikacyjnych” charakteryzujących się określonym stopniem do-

stępności (dostępne dla wszystkich, z zachowaniem parametrów jakościowych i ce-

nowych) dla wskazanej w tym przepisie kategorii użytkowników końcowych (stacjo-

narnych publicznych sieci telefonicznych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej).

Usługę powszechną świadczy tylko taki przedsiębiorca telekomunikacyjny, który zo-

stał wyznaczony do tego przez Prezesa Urzędu. Zgodnie z art. 81 ust. 2 ustawy

Prawo telekomunikacyjne, wyznaczając takiego przedsiębiorcę, Prezes Urzędu okre-

śla zestaw usług telekomunikacyjnych wchodzących w skład usługi powszechnej, do

świadczenia której zobowiązany jest wyznaczony przedsiębiorca, przy czym zawar-

tość tego zestawu określa art. 81 ust. 3 pkt 1-6. Z takiego ukształtowania definicji

usługi powszechnej wynika, że na przedsiębiorcy wyznaczonym do świadczenia

usługi powszechnej spoczywa obowiązek oferowania określonego zestawu usług,

zatem nieoferowanie jednej z usług wchodzących w skład zestawu usług stanowią-

cych usługę powszechną oznacza, że przedsiębiorca nie wykonuje obowiązku

świadczenia usługi powszechnej. Nie można zatem rozumieć przepisu art. 209 ust. 1

pkt 7 ustawy Prawo telekomunikacyjne w ten sposób, że tylko nieświadczenie

wszystkich usług wchodzących w skład usługi publicznej podlega karze pieniężnej.

Świadczenie usługi powszechnej o węższym zakresie przedmiotowym, niż wskazany

przez Prezesa Urzędu podlega karze na podstawie art. 209 ust. 1 pkt 7 ustawy.

Ustawodawca krajowy uznał za usługę powszechną zestaw usług telekomuni-

kacyjnych, jakie powinny być dostępne dla wszystkich użytkowników końcowych sta-

9

cjonarnych publicznych sieci telefonicznych (i tylko użytkowników stacjonarnych sieci

publicznych). Elementy składowe tego zestawu wymieniono w art. 81 ust. 3 ustawy

Prawo telekomunikacyjne. Wykładnia językowa definicji legalnej usługi powszechnej

sugeruje, że nie obejmuje ona usługi udzielania informacji o numerach abonentów

(pod rządami ustawy Prawo telekomunikacyjne z 2000 r.), obecnie zaś usługi ogól-

nokrajowej informacji o numerach telefonicznych (pod rządami ustawy Prawo tele-

komunikacyjne). Usługi tego rodzaju nie zostały wymienione w zawartym w art. 81

ust. 3 pkt 1-6 ustawy Prawo telekomunikacyjne katalogu usług zaliczanych w skład

zestawu usług telekomunikacyjnych określanych mianem usługi powszechnej. Prze-

ciwko uznaniu usługi udzielania informacji o numerach abonentów za usługę po-

wszechną w rozumieniu art. 81 ustawy Prawo telekomunikacyjne przemawia także

odrębny od nakładania obowiązku świadczenia usługi powszechnej tryb wyznaczania

przedsiębiorcy telekomunikacyjnego odpowiedzialnego za zapewnienie takiej usługi.

Do wyznaczania przedsiębiorców świadczących usługę powszechną stosuje się bo-

wiem art. 82 i 83 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Natomiast przedsiębiorcę odpo-

wiedzialnego za świadczenie usług, których dotyczy niniejsze postępowanie, wyzna-

cza się na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy.

Taka wykładnia pojęcia usługi powszechnej (jako nieobejmującej usługi infor-

mowania o numerach abonentów wszystkich sieci) wydaje się niezgodna z dyrek-

tywą 2002/22, z której wywodzi się instytucja usługi powszechnej. Celem dyrektywy

2002/22 jest zapewnienie przez państwo członkowskie możliwości korzystania przez

użytkowników końcowych z co najmniej jednego pełnego spisu abonentów telefo-

nicznych oraz co najmniej jednego pełnozakresowego biura numerów. Przepis art. 5

(„Biura numerów i spisy abonentów telefonicznych”) dyrektywy 2002/22 nakazuje

państwom członkowskim zapewnienie wszystkim użytkownikom końcowym co naj-

mniej jednego pełnego spisu abonentów oraz co najmniej jednego pełnozakresowe-

go biura numerów. Przepis art. 5 zawarty jest w rozdziale II dyrektywy 2002/22

„Obowiązek świadczenia usługi powszechnej obejmujący obowiązki społeczne”.

Wszystkie wymienione w tym rozdziale usługi są zatem usługami powszechnymi (art.

3 ust. 1 - „Państwa Członkowskie zapewniają, że usługi ustanowione w niniejszym

rozdziale będą dostępne w określonej jakości dla wszystkich użytkowników końco-

wych [...])”. Zdaniem S. Piątka „dostęp do powszechnego spisu abonentów i cało-

ściowej informacji o numerach stanowią w świetle - dyrektywy 2002/22 - element

usługi powszechnej. Obydwa systemy powinny obejmować wszystkich użytkowników

10

końcowych sieci telefonicznej, zarówno stacjonarnej jak i ruchomej”. Za uznaniem

wyżej wymienionych usług za usługę powszechną przemawia także treść art. 8 („Wy-

znaczanie przedsiębiorstw”), który upoważnia państwa członkowskie do wyznaczania

jednego lub więcej przedsiębiorstw „do zagwarantowania świadczenia usługi pow-

szechnej określonej w art. 4-7”, a zatem także usługi, o której mowa w art. 5 dyrekty-

wy 2002/22. Cel art. 5 dyrektywy 2002/22 polski ustawodawca zrealizował wprowa-

dzając do polskiego systemu prawnego przepis art. 103 ustawy Prawo telekomunika-

cyjne, wcześniej art. 56 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne z 2000 r.

Świadczenie usługi ogólnokrajowego spisu abonentów i usługi ogólnokrajowej

informacji o numerach telefonicznych wchodzi w skład pojęcia usługi powszechnej w

rozumieniu dyrektywy 2002/22. Usługi tego rodzaju zostały wymienione wprost w art.

5 dyrektywy, umieszczonym w rozdziale zawierającym przepisy odnoszące się także

do innych usług telekomunikacyjnych, uwzględnionych przez ustawodawcę polskiego

w art. 81 ust. 3 ustawy. Gramatyczna wykładnia pojęcia usługi powszechnej z art. 81

ust. 1 ustawy prowadzi do rezultatu sprzecznego z prawem unijnym. Należy zatem

rozważyć, czy dopuszczalna jest taka wykładnia przepisu art. 209 ust. 1 pkt 7

ustawy, która pozwoli przyjąć, że usługa polegająca na udzielaniu informacji o nume-

rach abonentów jest usługą powszechną. Wbrew stanowisku powódki nie ma bo-

wiem przeszkód, by dokonać prounijnej wykładni pojęcia „usługi powszechnej”. Pro-

unijna wykładnia art. 81 ustawy Prawo telekomunikacyjne, obejmująca pojęciem

usługi powszechnej także usługi wymienione w art. 103 ustawy Prawo telekomunika-

cyjne, nie prowadzi do nałożenia na jednostkę sankcji nieprzewidzianych w prawie

krajowym. Sankcję taką ustanawia wprost przepis art. 209 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo

telekomunikacyjne. Prounijna wykładnia prowadzi jedynie do doprecyzowania zakre-

su pojęcia usługi powszechnej. W tym przypadku nie można mówić o wykładni contra

legem, ponieważ przepis art. 81 ustawy Prawo telekomunikacyjne jedynie pozornie

jest jednoznaczny w zakresie pojęcia usługi powszechnej. Mianowicie, w art. 81 ust.

1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, jako usługę powszechną zdefiniowano zestaw

usług telekomunikacyjnych, które powinny być dostępne dla wszystkich użytkowni-

ków końcowych stacjonarnych publicznych sieci telefonicznych na terytorium Rzecz-

pospolitej Polskiej. Z kolei z art. 81 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne wynika,

że usługę powszechną świadczy przedsiębiorca wyznaczony do „świadczenia usługi

powszechnej” albo przedsiębiorca wyznaczony do świadczenia „poszczególnych

usług wchodzących w jej skład”. Przepis art. 81 ust. 2 pozostaje w sprzeczności z art.

11

81 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Z art. 81 ust. 1 ustawy Prawo telekomu-

nikacyjne wynika, że usługa powszechna składa się z zestawu określonych usług

dostępnego na terytorium całego kraju, a zatem każdy przedsiębiorca telekomunika-

cyjny, wyznaczony do świadczenia usługi powszechnej na danym obszarze, ma

obowiązek świadczyć takie same usługi, jak inni przedsiębiorcy telekomunikacyjni

wyznaczeni do świadczenia usługi powszechnej na innych obszarach. Natomiast z

art. 81 ust. 2 wynika, że przedsiębiorca wyznaczony do świadczenia usługi pow-

szechnej może świadczyć usługi telekomunikacyjne określone przez Prezesa Urzędu

w węższym zakresie, niż sugeruje art. 81 ust. 1 w związku z art. 81 ust. 3 ustawy

Prawo telekomunikacyjne. To z kolei oznaczałoby, że wbrew treści art. 81 ust. 1

ustawy Prawo telekomunikacyjne, na różnych obszarach Rzeczypospolitej Polskiej

usługa powszechna świadczona jest przez wyznaczonych przedsiębiorców w różnym

zakresie. Zawarty w art. 81 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne zwrot „przedsię-

biorca telekomunikacyjny wyznaczony do świadczenia poszczególnych usług wcho-

dzących w jej skład” musi być zatem rozumiany w ten sposób, że odnosi się on do

innych usług telekomunikacyjnych wymienionych w rozdziale 2 „Świadczenie usługi

powszechnej” Działu III „Ochrona użytkowników końcowych i usługa powszechna”, w

szczególności do usług wymienionych w art. 103 ustawy Prawo telekomunikacyjne.

Przepis art. 81 ust. 1 w związku z art. 81 ust. 3 ustawy Prawo telekomunikacyjne nie

zawiera zatem wyczerpującej definicji usług telekomunikacyjnych składających się na

usługę powszechną. Z kolei wykładnia systemowa, uwzględniająca umieszczenie art.

103 ustawy Prawo telekomunikacyjne w rozdziale dotyczącym świadczenia usługi

powszechnej, pozwala przyjąć, że usługi wymienione w art. 103 ustawy Prawo tele-

komunikacyjne składają się na pojęcie usługi powszechnej także w rozumieniu art.

209 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Za zaliczeniem usług wymienio-

nych w art. 103 do usługi powszechnej przemawia treść tego przepisu. Do świadcze-

nia usługi ogólnokrajowego spisu abonentów i usługi ogólnokrajowej informacji o

numerach telefonicznych zobowiązany może zostać tylko taki przedsiębiorca teleko-

munikacyjny, który został wyznaczony do świadczenia usługi powszechnej na pod-

stawie art. 82 lub 83 ustawy Prawo telekomunikacyjne, zaś usługi te mają być do-

stępne wszystkim użytkownikom publicznych sieci telefonicznych, analogicznie jak

zestaw usług telekomunikacyjnych, o którym mowa w art. 81 ust. 1 ustawy. O ile jed-

nak możliwe jest dokonanie wykładni ustawy Prawo telekomunikacyjne w sposób

zapewniający zgodność pojęcia usługi powszechnej z art. 81 ust. 1 oraz art. 209 ust.

12

1 pkt 7 ustawy Prawo telekomunikacyjne z prawem unijnym, o tyle zastosowanie ta-

kiej wykładni prowadziłoby do naruszenia wskazanego powyżej standardu konwen-

cyjnego w zakresie wymogów, jakim muszą odpowiadać przepisy prawa krajowego

nakładające na przedsiębiorców obowiązki zagrożone karą pieniężną.

Jak wskazano powyżej, zastosowanie art. 209 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo tele-

komunikacyjne w niniejszej sprawie nie jest możliwe. Należy zatem rozpoznać pod-

niesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 209 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo

telekomunikacyjne. Zarzut ten jest nieuzasadniony, zaś Sąd Najwyższy w pełni po-

dziela wykładnię tego przepisu dokonaną przez Sąd Apelacyjny. Obowiązki informa-

cyjne w rozumieniu art. 209 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne, to wyni-

kające z przepisów ustawy i wiążące przedsiębiorcę telekomunikacyjnego powinno-

ści powiadomienia użytkownika końcowego o określonych okolicznościach, zdarze-

niach lub czynnościach przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, wpływających na pro-

ces podejmowania decyzji o zawarciu umowy z przedsiębiorcą telekomunikacyjnym,

wybór odpowiedniej dla użytkownika końcowego umowy lub należyte wykonywanie

zawartej umowy. Konieczność respektowania obowiązków informacyjnych, wzmoc-

niona sankcją z art. 209 ust. 1 pkt 4 ustawy, służy urzeczywistnieniu prawa konsu-

menta do informacji na etapie przedkontraktowym, samego zawierania umowy, a

także jej wykonywania. Obowiązkami informacyjnymi, o których mowa w art. 209 ust.

1 pkt 4 ustawy, są w szczególności obowiązki przewidziane w art. 56 ust. 6; art. 59;

art. 60a ust. 1 oraz 4-5; art. 61 ust. 4; art. 63 ust. 1; art. 64 ust. 1-2 oraz art. 80

ustawy Prawo telekomunikacyjne. Nie jest natomiast takim obowiązkiem - jak trafnie

przyjął Sąd Apelacyjny - świadczona przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego

usługa, której istota polega na udzielaniu konsumentom określonych informacji, nie-

związanych z zawieraniem lub wykonywaniem umowy o świadczenie usług teleko-

munikacyjnych.

W tych okolicznościach należy przyjąć, że Sąd Apelacyjny nie naruszył art.

209 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo telekomunikacyjne przez jego niezastosowanie. Sąd

Apelacyjny nie naruszył również art. 209 ust. 1 pkt 4 ustawy, ponieważ obowiązek

świadczenia usługi polegającej na udzielaniu informacji o numerach abonentów nie

jest obowiązkiem informacyjnym w rozumieniu art. 209 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo

telekomunikacyjne.

Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji wyroku.

========================================