III AZP 11/95

Uchwała z dnia 20 czerwca 1995 r.

III AZP 11/95

Przewodniczący SSN: Janusz Łętowski, Sędziowie SN: Kazimierz Jaśkowski,

Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Teresa Flemming-Kulesza, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Waldemara Grudzieckiego, w sprawie

ze skargi Haliny K. na decyzję Kierownika Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. z dnia 8

września 1994 r. [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnego, po rozpoznaniu na

posiedzeniu jawnym dnia 20 czerwca 1995 r. zagadnienia prawnego przekazanego

przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 marca

1995 r., [...] - do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a.

Czy warunek określony w przepisie art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 paź-

dziernika 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 z późn. zm.)

stosuje się do bezrobotnego, który po okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnego

pobierał zasiłek wychowawczy na podstawie przepisu § 15 ust. 2 rozporządzenia Rady

Ministrów z dnia 17 lipca 1981 r. w sprawie urlopów wychowawczych (Dz. U. z 1990 r.,

Nr 76, poz. 454 z późn. zm.)"?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Bezrobotna zarejestrowana w rejonowym urzędzie pracy w terminie 6 mie-

sięcy od dnia ustania prawa do zasiłku wychowawczego przyznanego w okresie

przerwy w zatrudnieniu, o której mowa w § 15 ust. 2 rozporządzenia Rady

Ministrów z dnia 17 lipca 1981 r. w sprawie urlopów wychowawczych (jednolity

tekst: Dz. U. z 1990 r., Nr 76, poz. 454 ze zm.) nabywała ponownie prawo do

zasiłku dla bezrobotnych mimo, iż nie spełniała warunku określonego w art. 20

ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz.

U. Nr 106, poz. 457 ze zm.).

U z a s a d n i e n i e

Zagadnienie prawne, przytoczone na wstępie uchwały, sformułowane zostało

przez Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania przez ten Sąd, wniesionej

w trybie art. 196 k.p.a., skargi na decyzję właściwego kierownika wojewódzkiego urzędu

pracy, odmawiającą przyznania zasiłku dla bezrobotnych osobie, która poprzednio już z

zasiłku korzystała.

Bezspornie ustalone okoliczności faktyczne przedstawiają się jak następuje:

Skarżąca utraciła pracę w trybie ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczegól-

nych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczą-

cych zakładu pracy oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r., Nr 4, poz. 19 ze

zm.), na skutek likwidacji jej zakładu pracy. Po rozwiązaniu stosunku pracy skarżąca od

stycznia 1992 r. pozostaje bez pracy. Jako bezrobotna pobierała zasiłek do dnia 24

kwietnia 1993 r. w okresie przedłużonym w związku z urodzeniem dziecka w czasie

zwykłego okresu zasiłkowego (10 maja 1992 r.). Następnie, do dnia 29 sierpnia 1994 r.,

otrzymywała zasiłek wychowawczy z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a gdy utraciła

już uprawnienie do zasiłku wychowawczego zwróciła się do właściwego urzędu pracy o

ponowne ustalenie, że jest bezrobotną i przyznanie jej zasiłku dla bezrobotnych. W

ostatecznie zakończonym postępowaniu skarżąca uzyskała ustalenie swego statusu

bezrobotnej, natomiast odmówiono jej zasiłku dla bezrobotnych ze względu na to, że

nie spełniała określonego w art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o

zatrudnieniu i bezrobociu warunku pozostawania w stosunku pracy (stosunku

służbowym) lub podlegania ubezpieczeniu społecznemu z tytułu pozarolniczej

działalności przez co najmniej 180 dni, w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień

zarejestrowania.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego bezrobotna zarzuciła naru-

szenie art. 20 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, który to przepis

- zdaniem skarżącej - wyłącza warunek z art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy nie tylko wobec

bezrobotnego po urlopie wychowawczym, ale także wobec bezrobotnej, która nie będąc

na urlopie wychowawczym otrzymywała zasiłek wychowawczy.

W uzasadnieniu postanowienia o przedstawieniu Sądowi Najwyższemu do rozs-

trzygnięcia kontrowersyjnego zagadnienia prawnego Naczelny Sąd Administracyjny

wskazał, że w sprawie niniejszej bez znaczenia jest to, że skarżąca ubiega się

ponownie o zasiłek. Wprawdzie art. 21 ust. 6 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu stwier-

dza, że bezrobotny nabywa ponownie prawo do zasiłku, jeżeli spełnił warunki określone

w art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2, to jednak jest oczywiste, że także przy ponownym ubieganiu

się o zasiłek zastosowanie ma art. 20 ust. 2 ustawy, określający wypadki, w których

warunku określonego w ust. 1 pkt 2 nie stosuje się. Poglądu tego nie podważał nikt z

uczestników postępowania i nie budzi on także wątpliwości Sądu Najwyższego, co

pozwala na ograniczenie rozważań do stosunku pomiędzy wymienionymi już

przepisami art. 20 ust. 1 pkt 2 i art. 20 ust. 2 pkt 4 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ścisła wykładnia tego ostatniego

przepisu pozwalałaby przyjąć, że odnosi się on wyłącznie do osób, które korzystały z

urlopu wychowawczego. Nie miałby zatem ten przepis zastosowania do osoby, która

nie korzystała z urlopu wychowawczego, chociażby został jej przyznany zasiłek

wychowawczy. Za taką wykładnią przemawia zasada niestosowania wykładni rozsze-

rzającej przepisów określających wyjątki. Takie rozumienie przepisu budzi jednakże

wątpliwości w świetle § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1981 r. w

sprawie urlopów wychowawczych (jednolity tekst: Dz. U. z 1990 r., Nr 76, poz. 454 ze

zm.), według którego okres pobierania zasiłku wychowawczego w przypadkach w tym

przepisie określonych, zrównany został z okresem zasiłku wychowawczego w zakresie

uprawnień określonych w rozporządzeniu. Można stąd wyprowadzić wniosek, że

bezrobotny, który nabył prawo do zasiłku wychowawczego w zakresie niektórych

uprawnień jest zrównany z pracownikiem korzystającym z urlopu wychowawczego.

Pojawia się jednakże wątpliwość, ze względu na § 18 tegoż rozporządzenia, co do

zakresu takiego zrównania, czy okres pobierania zasiłku wychowawczego powinien być

traktowany jako okres urlopu wychowawczego także w zakresie uprawnień określonych

w odrębnych przepisach, a dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że w obecnie obowiązującej

ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z

1995 r., Nr 1, poz. 1) sposób ujęcia przedmiotowego zagadnienia w jej art. 23 ust. 2 pkt

2 jest podobny do przepisu art. 20 ust. 2 pkt 4 ustawy z 1991 r., co dodatkowo

przemawia za celowością wyjaśnienia przedstawionego zagadnienia prawnego przez

Sąd Najwyższy.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr

106, poz. 457 ze zm.), która ma zastosowanie do rozpatrywanego w sprawie stanu

faktycznego, określiła w art. 20 ust. 1 warunki prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Mia-

nowicie zasiłek przysługiwał bezrobotnemu, dla którego nie ma odpowiedniej pracy

(propozycji przyuczenia do zawodu lub przekwalifikowania, skierowania do prac

interwencyjnych, robót publicznych lub na utworzone dodatkowo miejsce pracy) oraz

jeżeli w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania pozostawał w

stosunku pracy albo w stosunku służbowym co najmniej 180 dni lub podlegał ubezpie-

czeniu społecznemu z tytułu innej pozarolniczej działalności przez okres co najmniej

180 dni. Z dalszych uregulowań ustawy, tj. jej art. 20 ust. 2 wynika jednak, że wymie-

nione wyżej, określone w art. 20 ust. 1 pkt 2, wymagania co do zatrudnienia (ubez-

pieczenia) są zasadniczą, ale nie wyłączną postacią normatywnego określenia

przesłanek prawa do zasiłku. Prawo do zasiłku nie może przecież być uwarunkowane

poprzednim zatrudnieniem wobec bezrobotnych, którzy jak np. absolwenci nie mieli

jeszcze sposobności zatrudnienia lub którzy, jak np. korzystający z urlopu wychowaw-

czego nie pracowali z ważnych i za takie uznanych w systemie prawa, przyczyn. Nie

można zatem zrozumieć zakresu zwolnień bezrobotnych od warunku pozostawania w

stosunku pracy, przewidzianych w siedmiu punktach art. 20 ust. 2 ustawy o

zatrudnieniu i bezrobociu w oderwaniu od tej podstawowej racji tego przepisu, którą jest

unormowanie, odmienne od zasadniczego modelu, warunków prawa do świadczeń z

tytułu pomocy pieniężnej dla bezrobotnych, którzy nie pracowali poprzednio ze

szczególnych, w systemie prawa przewidzianych powodów. W poddanym interpretacji

przepisie art. 20 ust. 2 pkt 4 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu stanowi się o

wyłączeniu warunku z art. 20 ust. 1 pkt 2 w stosunku do bezrobotnych po urlopach

wychowawczych, zarejestrowanych w okresie 6 miesięcy od dnia zakończenia urlopu.

Nie ulega wątpliwości, że chodzi tu o instytucję urlopów wychowawczych, funkcjonującą

w systemie ochrony pracy kobiet zapewniającym prawo do urlopu bezpłatnego w celu

sprawowania opieki nad małym dzieckiem (art. 186 § 1 kodeksu pracy). Zasady tej

ochrony zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1981 r. w

sprawie urlopów wychowawczych (jednolity tekst: Dz. U. z 1990 r., Nr 76, poz. 454 ze

zm.) a dla wyjaśnienia rozważanego zagadnienia prawnego istotna jest szczególnie

regulacja z § 18 ust. 1 tego rozporządzenia, według której okres urlopu

wychowawczego - z zastrzeżeniami, które dla stanu faktycznego sprawy niniejszej nie

mają znaczenia - traktuje się jak okres zatrudnienia w zakładzie pracy, w którym

pracownica korzystała z tego urlopu.

W świetle prawnego zrównania okresu urlopu wychowawczego z okresem

zatrudnienia, stają się oczywiste racje, które legły u podstaw wyjaśnianej regulacji z

ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu. Jeżeli bowiem okres korzystania z urlopu wycho-

wawczego jest równoważny z okresem zatrudnienia, to stanowi on zastępczą i to na

równych prawach, formę spełnienia warunku z art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1991 r. o

zatrudnieniu i bezrobociu.

Ta sama metoda regulacji prawnej ochrony praw kobiet, poprzez kreację fikcji

prawnej, że okres przerwy w zatrudnieniu poświęconej opiece nad małym dzieckiem

jest traktowany jak okres zatrudnienia, została rozszerzona na określone sytuacje, w

których wobec rozwiązania stosunku pracy ze szczególnych przyczyn kobieta nie może

skorzystać z urlopu wychowawczego, ale te same racje przemawiają za objęciem jej

ochroną analogiczną do zasad urlopu wychowawczego. Ma to miejsce wówczas, gdy

pracownica nie może skorzystać z zapewnionego przez ustawodawstwo pracy urlopu

wychowawczego dla sprawowania opieki nad małym dzieckiem w razie rozwiązania jej

stosunku pracy z przyczyn określonych w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1989

r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn

dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r., Nr 4, poz.

19 ze zm.). W takiej sytuacji, w przepisach powołanego rozporządzenia Rady Ministrów

w sprawie urlopów wychowawczych, zostało przewidziane przyznanie prawa do zasiłku

wychowawczego w okresie odpowiadającym okresowi urlopu wychowawczego, do

którego pracownica byłaby uprawniona, gdyby stosunek pracy nie został rozwiązany z

przyczyn określonych w powołanej ustawie z dnia 28 grudnia 1989 r. (§ 15 ust. 1) oraz

ustalenie, że okres ten traktuje się jak okres urlopu wychowawczego w wymiarze do 6

lat (§ 15 ust. 2 zdanie ostatnie).

Jeżeli przepis o urlopach wychowawczych traktuje przedmiotową sytuację (okres

przerwy w zatrudnieniu odpowiadający okresowi urlopu wychowawczego, do którego

pracownica byłaby uprawniona, gdyby stosunek pracy nie został rozwiązany z przyczyn

określonych w ustawie z dnia 28 grudnia 1989 r.), jak okres urlopu wychowawczego

także okres zatrudnienia, to brak jest podstaw do innego określenia pojęcia urlopu

wychowawczego w obszarze przepisów o zatrudnieniu i bezrobociu. Byłaby to bowiem

niedopuszczalna interpretacja zwężająca na niekorzyść bezrobotnych, sprzeczna z

celami ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu i systemowym ukształtowaniu ochrony pracy

kobiet.

Z przedstawionych przyczyn Sąd Najwyższy rozstrzygnął przedstawione zagad-

nienie jak w sentencji uchwały.

========================================