III AZP 16/95

Uchwała z dnia 5 września 1995 r.

III AZP 16/95

Przewodniczący SSN: Andrzej Wróbel, Sędziowie SN: Teresa Flemming-

-Kulesza, Adam Józefowicz, Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski (sprawozdawca),

Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Waldemara Grudzieckiego, w sprawie

ze skargi Prokuratora Wojewódzkiego w T. na decyzję Kolegium Odwoławczego przy

Sejmiku Samorządowym Województwa T. z dnia 5 stycznia 1994 r. [...] w przedmiocie

uchylenia decyzji wymierzającej karę pieniężną za wycięcie drzewa bez zezwolenia

oraz umorzenia postępowania w I instancji, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym

dnia 5 września 1995 r. zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd

Administracyjny w Warszawie-Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie postanowieniem z

dnia 7 lutego 1995 r. [...] do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c. w związku z art. 211

k.p.a.:

1. Czy ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody jest lex

specialis wobec ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środo-

wiska?

2. Czy odpowiedzialność karno-prawna przewidziana w art. 54 ustawy z dnia 16

października 1991 r. o ochronie przyrody wyłącza odpowiedzialność administracyjno-

-prawną przewidzianą w art. 110 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i

kształtowaniu środowiska?

3. Czy drzewo, które zostało uznane za pomnik przyrody podlega ochronie

wyłącznie w trybie art. 54 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody,

czy także w trybie art. 110 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu

środowiska?

4. Czy wycięcie drzewa uznanego za pomnik przyrody podlega wyłącznie od-

powiedzialności karno-prawnej na podstawie art. 54 ustawy z dnia 16 października

1991 r. o ochronie przyrody czy również odpowiedzialności administracyjno-prawnej na

podstawie art. 110 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu śro-

dowiska?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

1. Przepis art. 110 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształto-

waniu środowiska (Dz. U. z 1994 r., Nr 49 poz. 196) może mieć zastosowanie

również w wypadku wycięcia drzewa uznanego za pomnik przyrody.

2. Odmówił odpowiedzi w pozostałym zakresie.

U z a s a d n i e n i e

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie-Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie

przedstawił do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne sformułowane w postaci czterech

kolejnych pytań. Sąd Najwyższy doszedł do przekonania, że w istocie rzeczy odnoszą

się one do jednego i tego samego problemu, potraktowanego jedynie z czterech

punktów widzenia. Zdecydował przeto o udzieleniu odpowiedzi w zwięzłej formie,

jednakowoż rozstrzygającej o kierunku rozwiązania całokształtu przedstawionych przez

NSA problemów.

Co się tyczy stanu faktycznego sprawy, która stała się przyczyną przedstawienia

powyższych pytań, to przedstawiał się on następująco:

W dniu 11 września 1992 r. Wojewódzki Konserwator Przyrody w T. podczas

wizji lokalnej stwierdził fakt wycięcia drzewa - topola czarna na terenie Parafii Kościoła

[...] w B., objętego ochroną jako pomnik przyrody. Z uwagi na to, że drzewo uznane za

pomnik przyrody podlega ochronie w trybie ustawy z dnia 16 października 1991 r. o

ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492), Prokuratura Rejonowa w S. podjęła

postępowanie karne, które jednak umorzyła z powodu działania w błędzie co do

okoliczności stanowiącej znamię czynu zabronionego. Decyzją z dnia 25 lutego 1993 r.

Wójt Gminy Ł. [...] wymierzył karę pieniężną Proboszczowi Parafii Rzymsko-Katolickiej

w B. - ks. Marianowi W. w wysokości 175.140.000 zł. Jako podstawę materialno-prawną

organ podał art. 110 ust. 1b pkt 2, ust. 3a i art. 110b ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o

ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3, poz. 6 ze zm.) i § 5 rozporządzenia

Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu

nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska

(jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 89, poz. 404). W uzasadnieniu powyższej decyzji

stwierdzono, że karę pieniężną wymierzono za wycięcie drzewa uznanego za pomnik

przyrody i dodatkowo jeszcze znajdującego się na terenie nieruchomości wpisanej do

rejestru zabytków.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Proboszcz Parafii Rzymsko-Katolickiej w

B. zarzucając m.in., że skoro umorzono toczące się w tej sprawie postępowanie karne,

to brak jest również podstaw do nakładania kary pieniężnej w trybie art. 110 ustawy o

ochronie i kształtowaniu środowiska. Odwołujący się stwierdził, że odpowiedzialność z

tytułu kar pieniężnych przewidziana w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska

jest oparta na winie, a skoro w postępowaniu karnym wykazano, iż brak jest elementu

winy, to logiczną tego konsekwencją jest brak podstaw do wymierzenia kary pieniężnej

w trybie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.

Działając w trybie art. 132 § 1 k.p.a. Wójt Gminy Ł. uchylił w całości swą decyzję

z dnia 25 lutego 1993 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wycięcie drzewa

uznanego za pomnik przyrody i ustalił opłatę za usunięcie drzewa na podstawie art. 86

ust. 1 i 2 pkt 3, ust. 4d, art. 86a cytowanej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska

oraz § 8 i § 9 ust. 1 pkt 1 i § 12 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia

1991 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w

nim zmian (Dz. U. Nr 125, poz. 558).

Powyższą decyzję zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prokurator

Wojewódzki w T. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia 30

kwietnia 1993 r. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa, w tym

w szczególności art. 132 § 1 i 107 k.p.a.

Decyzją z dnia 22 listopada 1993 r. Wójt Gminy Ł. w trybie art. 200 § 2 k.p.a. w

związku z art. 207 § 2 pkt 1 k.p.a. uchylił swą decyzję z dnia 30 kwietnia 1993 r. [...] i

wymierzył Proboszczowi Parafii Rzymsko-Katolickiej w B. - ks. Marianowi W. ponownie

karę pieniężną w wysokości 175.140.000 zł. podając podstawę prawną i uzasadnienie

jak w decyzji z dnia 25 lutego 1993 r.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł ks. Marian W. zarzucając powyższej

decyzji naruszenie art. 110 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Zda-

niem odwołującego się decyzja adresowana jest do osoby fizycznej, podczas gdy z art.

110 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz z przepisów cytowanego

rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. w sprawie zasad i trybu

nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska wynika,

że karę pieniężną można wymierzyć wyłącznie jednostce organizacyjnej.

Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa T. po

rozpatrzeniu odwołania ks. Mariana W. - Proboszcza Parafii Rzymsko-Katolickiej

decyzją z dnia 5 stycznia 1994 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie I

instancji. Jako podstawę prawną przyjęto art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaś

stwierdzono, że wycięte drzewo uznane zostało - na podstawie zarządzenia Wojewody

T. z dnia 30 grudnia 1988 r. w sprawie uznania tworów przyrody za pomnik przyrody,

opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa T. z 1989 r., nr 1, poz. 2 - za

pomnik przyrody nr ewidencyjny 186, co oznacza, że bez zgody organów ochrony

przyrody nie mogą być podejmowane żadne działania wobec chronionego obiektu, a

zniszczenie, uszkodzenie lub zmniejszenie wartości chronionego obiektu rodzi

odpowiedzialność karną przewidzianą w art. 54 ustawy o ochronie przyrody. W tym

stanie rzeczy organ uznał, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw prawnych do

wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa uznanego za pomnik przyrody na

podstawie art. 110 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.

Powyższą decyzję zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prokurator

Wojewódzki w T. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego

naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi wyrażono pogląd, według którego "zakres

przedmiotowy cyt. ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska jest szerszy niż cyt.

ustawy o ochronie przyrody".

W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym

Województwa T. wniosło o jej oddalenie stwierdzając, że stanowisko, które

zaprezentowało w decyzji znajduje uzasadnienie w art. 35 ustawy o ochronie i kształ-

towaniu środowiska, który stanowi, że twory przyrody, a za taki uznana została topola

czarna poprzez wpis do rejestru jako pomnik przyrody, podlegają ochronie wyłącznie w

trybie ustawy o ochronie przyrody.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż w niniejszej sprawie zarysowały się

dwa stanowiska. Pierwsze, które zaprezentował organ II instancji, sprowadza się do

tezy, iż zastosowanie wobec drzewa uznanego za pomnik przyrody środków ochrony

przewidzianych w ustawie o ochronie przyrody czyli środków karno-prawnych, wyklucza

możliwość zastosowania innych środków ochrony wynikających z ustawy o ochronie i

kształtowaniu środowiska. Odmienne stanowisko zaprezentował skarżący, według

którego "zakres przedmiotowy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska jest

szerszy w stosunku do przedmiotu ochrony objętego ustawą o ochronie przyrody", co

można by zinterpretować w ten sposób, że szczególna ochrona karno-prawna, jaką

przewiduje dla drzew uznanych za pomnik przyrody ustawa o ochronie przyrody, nie

wyłącza ochrony owych pomników przyrody także na gruncie ustawy o ochronie środo-

wiska.

Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnił swą decyzję o przedstawieniu Sądowi

Najwyższemu zagadnienia prawnego w następujący sposób:

Sędziwe i okazałych rozmiarów drzewa mogą być poddane indywidualnej

ochronie prawnej na gruncie ustawy o ochronie przyrody. Zniszczenie, poważne

uszkodzenie lub zmniejszenie wartości przyrodniczej obiektu chronionego, a takim bez

wątpienia jest drzewo uznane za pomnik przyrody, zagrożone jest odpowiedzialnością

karną przewidzianą w art. 54 ustawy o ochronie przyrody. Jest to zgodne z zasadami

przyjętymi w polskim prawie karnym: odpowiedzialność oparta na winie i swobodnym

wymiarze kary.

Ochronie prawnej o charakterze gatunkowym poddane są drzewa na podstawie

ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Ustawa ta wprowadza jako zasadę zakaz

usuwania drzew i jako wyjątek od tej zasady dopuszcza możliwość usunięcia drzewa na

podstawie zezwolenia wydanego przez właściwy organ. Usunięcie drzewa bez owego

zezwolenia zagrożone jest odpowiedzialnością w trybie art. 110 ustawy o ochronie i

kształtowaniu środowiska, tj. odpowiedzialnością w formie kar pieniężnych.

Celem ustawy o ochronie przyrody jest - zdaniem NSA - wzmocnienie ochrony

pewnych tworów przyrody. Drzewa generalnie poddane są ochronie na podstawie

ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, a niektóre z nich, tj. uznane za pomnik

przyrody, w oparciu o ustawę o ochronie przyrody. Zastosowanie wykładni celowościo-

wej pozwala przyjąć, że drzewa uznane za pomnik przyrody chronione są jak każde

drzewo na podstawie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska i dodatkowo

jeszcze na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Z drugiej jednak strony ustawa o

ochronie i kształtowaniu środowiska ma charakter ogólny i reguluje w sposób

kompleksowy ochronę różnych aspektów środowiska naturalnego człowieka w tym m.in.

ochronę wody, ochronę powietrza atmosferycznego czy też ochronę zieleni, co

pozwalałoby również przyjąć, iż ustawa o ochronie przyrody, która reguluje w sposób

szczególny jeden z aspektów środowiska naturalnego człowieka, stanowi w stosunku

do ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska regulację szczególną.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Punktem wyjścia do rozstrzygnięcia problemu prawnego przedstawionego przez

NSA powinien stać się przepis art. 111 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu

środowiska. Stanowi on, iż w razie zbiegu przepisów ustawy oraz innych przepisów w

ochronie środowiska, stosuje się przepisy ustawy. Powyższego przepisu nie stosuje się

tylko do odpowiedzialności za wykroczenia i odpowiedzialności karnej przewidzianej w

art. 106-109. Z powyższego wyraźnie wynika, że w przypadku stanów faktycznych

przewidzianych przepisem art. 110 ustawy (obejmujących również - zgodnie z

przepisem art. 110 ust. 1b pkt 2 - usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego

zezwolenia) organ gminy powinien wymierzyć odpowiednią karę pieniężną, w wysokości

przewidzianej przez cytowane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 grudnia

1987 . Przepisy powyższe - jak to wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 czerwca

1994 r. III ARN 37/94 (OSNIAPiUS 1994 nr 10 poz. 154) - mają charakter rygorystyczny

i obowiązek ich stosowania nie zależy od uznania właściwych organów administracji.

Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska odnosi się również (w art. 86 d ust. 4) do

stanów faktycznych przewidzianych w ustawie o ochronie przyrody, a wniosek z

powyższego przepisu wskazuje właśnie na konieczność wzmocnienia ochrony drzew

będących pomnikami przyrody, bowiem stwierdza on, iż nie pobiera się opłat za

usunięcie drzew wówczas, jeśli ma to związek z ochroną i zabiegami pielęgnacyjnymi

drzew, będących pomnikami przyrody. Płynie stąd oczywisty wniosek, że w świetle

ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska drzewa będące pomnikami przyrody

stanowią wyjątkową wartość i z tego tytułu podlegać muszą szczególnie silnej i

rygorystycznej ochronie. Stanowisko takie uzasadnia się w istocie rzeczy również

wykładnią systemową płynącą z całokształtu przepisów ustawy o ochronie przyrody.

Dlatego też Sąd Najwyższy podziela pogląd, iż w odniesieniu do wzajemnego stosunku

przepisów art. 54 ustawy o ochronie przyrody i art. 110 ustawy o ochronie i

kształtowaniu środowiska należy przyjąć zasadę, iż zakres przedmiotowy ochrony

ustanowionej ustawą o ochronie i kształtowaniu środowiska jest szerszy niż zakres

ochrony płynącej z ustawy o ochronie przyrody. Gdyby miało być inaczej, prowadziłoby

to do wniosku, iż konsekwencje wycięcia drzewa będącego pomnikiem przyrody (a więc

podlegającego szczególnej ochronie) byłyby w istocie rzeczy mniejsze, niż wycięcia

drzewa nie będącego takim pomnikiem, co jest z oczywistych względów nie do

przyjęcia.

Takie stanowisko zajął też występujący na rozprawie przed Sądem Najwyższym

przedstawiciel Prokuratora Generalnego.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę Sąd Najwyższy przyjął uchwałę o

treści, jak w sentencji.

========================================