III AZP 18/95

Uchwała z dnia 5 września 1995 r.

III AZP 18/95

Przewodniczący SSN: Andrzej Wróbel, Sędziowie SN: Teresa Flemming-

-Kulesza, Adam Józefowicz (sprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski,

Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Waldemara Grudzieckiego, w sprawie

ze skargi Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. na decyzję Prezesa Agencji

Własności Rolnej Skarbu Państwa z dnia 18 stycznia 1994 r. [...] w przedmiocie prze-

kazania w zarząd nieruchomości zabudowanej, oznaczonej w obrębie 20 M. numerem

działki [...] po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 5 września 1995 r. zagadnienia

prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

postanowieniem z dnia 28 kwietnia 1995 r. [...] do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.

w związku z art. 211 k.p.a.:

Czy Prezes Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa jest naczelnym organem

administracji państwowej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., od którego decyzji nie

przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 127 § 3 k.p.a.) ?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Od decyzji Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje

odwołanie w administracyjnym toku instancji.

U z a s a d n i e n i e

Przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie do

rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne budzące poważne wąt-

pliwości powstało w następującym stanie faktycznym sprawy administracyjnej:

Prezes Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa decyzją z dnia 18 stycznia

1994 r. oddał w zarząd Komendzie Wojewódzkiej Policji w K. nieruchomość zabudo-

waną częścią budynku mieszkalnego, położoną w M., z przeznaczeniem na zaspokoje-

nie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji. W decyzji tej określił cenę nieru-

chomości i ustalił pierwszą opłatę roczną z tytułu zarządu w wysokości 25% ceny gruntu

oraz zwolnił Wojewódzką Komendę Policji w K. od pierwszej opłaty rocznej z tytułu

zarządu w części liczonej od ceny budynku. Nadto w decyzji tej ustalono kolejne opłaty

roczne z tytułu zarządu, poczynając od 1995 r. w wysokości 1% ceny nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji podano, że nieruchomość została przejęta przez Agen-

cję Własności Rolnej Skarbu Państwa, Oddział Terenowy w W. po zlikwidowanym

Państwowym Ośrodku Hodowli Zarodowej M. Część budynku znajdująca się na tej

nieruchomości została wybudowana w całości ze środków Ministerstwa Spraw Wew-

nętrznych. Dlatego zwolniono Komendę Wojewódzką Policji z pierwszej opłaty rocznej

w części liczonej od ceny budynku w celu dokonania rozliczeń z tytułu nakładów,

poczynionych przez Komendę na gruncie Skarbu Państwa. W decyzji zamieszczono

stwierdzenie, że jest ona ostateczna oraz podano w jakim terminie i trybie może być

zaskarżona do sądu administracyjnego.

W skardze na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego

Komenda Wojewódzka w K. zakwestionowała decyzję w części dotyczącej kolejnych

opłat rocznych podnosząc zarzut, że opłaty te nie powinny być ustalone od wartości

budynku, a tylko od wartości gruntu.

W odpowiedzi na skargę Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa wniosła o

jej oddalenie twierdząc, że przepisy prawa nie regulują sposobu obliczania opłat za

zarząd w sytuacji, gdy znajdujący się budynek na nieruchomości oddanej w zarząd

został wzniesiony ze środków jednostki organizacyjnej, na której rzecz przekazano nie-

ruchomość.

Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny powziął uzasadnioną wąt-

pliwość, czy od decyzji Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa wyda-

wanych w indywidualnych sprawach nie przysługuje środek prawny w postaci odwo-

łania, lecz skarga do sądu administracyjnego. Przepisy ustrojowe dotyczące Agencji

zostały zamieszczone w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu

nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr

107, poz. 464 ze zm.). Stanowią one, że Agencja jest państwową osobą prawną, nad

którą nadzór sprawuje Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Agencja działa

na podstawie wymienionej ustawy i statutu nadanego jej przez Prezesa Rady Ministrów.

Organem Agencji jest prezes, który kieruje nią i reprezentuje na zewnątrz. Prezes

Agencji jest powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek

Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w porozumieniu z Ministrem

Przekształceń Własnościowych. Prezes Agencji składa roczny raport Sejmowi i

kwartalny raport z działalności Agencji Ministrowi Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie

nadania statutu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 24, poz. 104 ze

zm.) w zakresie mającym związek ze sprawą, częściowo powtarza przytoczone usta-

wowe zasady ustrojowe Agencji, a nadto reguluje między innymi, że Prezes Agencji

działa przy pomocy zastępców, dyrektorów zespołów Biura Prezesa Agencji oraz

dyrektorów oddziałów terenowych, którzy są wobec niego odpowiedzialni za całość

spraw objętych zakresem ich działania. Statut tworzy 14 oddziałów terenowych Agencji,

przy czym ich strukturę określa regulamin organizacyjny, ustalony przez dyrektorów od-

działów terenowych i podlegający zatwierdzeniu przez Prezesa Agencji.

Na tle tego stanu prawnego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nasunęło

się pytanie, jakiego rodzaju organem administracji państwowej jest Prezes Agencji

Własności Rolnej Skarbu Państwa, a w szczególności, czy jest kierownikiem urzędu

centralnego bądź kierownikiem innego równorzędnego organu, których przepis art. 5 §

2 pkt 4 k.p.a. traktuje jak naczelne organy administracji państwowej. Zakwalifikowanie

Prezesa Agencji jako jednego z tych organów przemawiałoby za stanowiskiem, iż z

mocy art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Prezesa Agencji

nie przysługuje odwołanie.

Z przytoczonych regulacji ustrojowych zdaje się nie wynikać, że Agencja jest

urzędem centralnym, bowiem w akcie prawnym tworzącym ją nie ma takiego uregulo-

wania. Może to przemawiać za tym, że Agencja mieści się w pojęciu "innych równo-

rzędnych organów" w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Ponadto na tle kompetencji

Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wobec Agencji można wyrazić pogląd, że

w administracyjnym toku instancji Minister ten jest organem wyższego stopnia w

stosunku do Agencji (art. 17 pkt 3 k.p.a.).Za tym stanowiskiem przemawia ogólna

zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), której

sprzeciwiałaby się interpretacja rozszerzająca odstępstwa od tej zasady, przewidzia-

nego w art. 127 § 3 i 4 k.p.a. Powyższe istotne wątpliwości prawne wymagają rozs-

trzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienie prawne bu-

dzące poważne wątpliwości ma istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia

sprawy. Przepisy ustrojowe Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz jej kom-

petencje i zasady działania szczegółowo przytoczone i trafnie zestawione w uzasad-

nieniu zagadnienia prawnego, nasuwają poważne wątpliwości co do charakteru praw-

nego tej jednostki organizacyjnej. Dlatego ta niejasna regulacja wymaga autorytatywnej

wykładni w celu usunięcia wątpliwości i zapobieżenia niejednolitej interpretacji

przepisów prawa w praktyce sądowej.

Podstawowym zagadnieniem, wynikającym z pytania Naczelnego Sądu Admi-

nistracyjnego jest kwestia, czy Prezes wymienionej Agencji jest naczelnym organem

administracji państwowej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., który pozwala traktować w

postępowaniu administracyjnym tak samo jak taki organ również urzędy centralne i inne

równorzędne organy, a także kierowników tych urzędów i organów. W zależności od

treści odpowiedzi na to pytanie, dalszą kwestią jest udzielenie odpowiedzi, czy od

decyzji Prezesa Agencji przysługuje lub nie przysługuje odwołanie w administracyjnym

toku instancji.

Przystępując do rozważań nad normatywną treścią przepisów dotyczących

pierwszego z tych problemów należy stwierdzić, że tworzący Agencję art. 3 ust. 1 i 2

ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi

Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.) sta-

nowi, iż jest ona państwową osobą prawną, nad którą nadzór sprawuje Minister

Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Regulacja ta wskazuje, że Agencja jest odręb-

nym od państwa i Skarbu Państwa podmiotem prawa oraz nie jest częścią aparatu

państwowego ani organem administracji państwowej (rządowej) w ścisłym tego słowa

znaczeniu. Nie jest też centralnym organem administracji państwowej, nie będącym

organem naczelnym (bowiem powyższa ustawa nie nadaje jej takiego statusu

prawnego) ani "innym równorzędnym organem" zaliczanym wprost, do wewnątrzre-

sortowych lub pozaresortowych "urzędów centralnych", choć jest podporządkowana

właściwemu resortowo ministrowi.

Z mocy art. 5 tej ustawy Skarb Państwa powierzył Agencji, jako państwowej

osobie prawnej, wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz

w stosunku do nieruchomości rolnych i innych nieruchomości oraz składników mienia

Skarbu Państwa, przejętych przez Agencję. Można się w tej regulacji dopatrywać

konstrukcji powiernictwa lub w relacji do Skarbu Państwa - przedstawicielstwa

uprawnionego do reprezentowania go w stosunkach zewnętrznych w odniesieniu do

przejętego mienia. Stosownie bowiem do przepisu art. 24 wymienionej ustawy, Agencji

powierzono gospodarowanie zasobem własności rolnej Skarbu Państwa w drodze

sprzedaży mienia, oddawania na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom

prawnym lub fizycznym, wniesienia mienia do spółki, oddawania na czas oznaczony

mienia ustanowionemu administratorowi czyli działanie w zasadzie w drodze czynności

cywilnoprawnych, z wyjątkiem czynności prawnej przekazywania w zarząd mienia

rolnego lub innego państwowym jednostkom organizacyjnym nie posiadającym

osobowości prawnej. Nasuwa się wątpliwość czy ta ostatnia czynność prawna ma

charakter administracyjny, skoro stanowi realizację powierzonego Agencji zadania

wykonywania uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa. Gospodarowanie gruntami, w

tym w drodze oddawania w zarząd, stanowi element wykonywania uprawnień

właścicielskich, a nie władczych czy administracyjnych. W zarząd mogą otrzymać grun-

ty państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej (stationes

fisci), które nie mają odrębnej od Skarbu Państwa podmiotowości prawnej i wydaje się,

że oddanie w zarząd gruntu tym jednostkom nie przenosi i nie zmienia majątkowego

prawa podmiotowego, lecz jest to tylko forma techniczno-prawna przekazania mienia do

bezpośredniego dysponowania i gospodarowania określonym składnikiem mienia.

Jednakże wątpliwości co do charakteru prawnego tej czynności pogłębił przepis

art. 1 pkt 23 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu

nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z

1994 r., Nr 1, poz. 3). Przepis ten nadał nowe brzmienie art. 35 ustawy o gos-

podarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i o zmianie niektórych ustaw,

z którego wynika, że przekazanie w zarząd mienia następuje na czas oznaczony lub nie

oznaczony w drodze decyzji Prezesa Agencji lub na podstawie umowy, zawartej za

zgodą Prezesa Agencji, między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie

posiadającymi osobowości prawnej oraz jednostkom Lasów Państwowych. Ponadto ta

ostatnia ustawa przewidziała w art 1 pkt 24, że Prezes Agencji wydaje decyzję o

wygaśnięciu zarządu przysługującego jednostkom organizacyjnym.

Prezes Agencji jest organem państwowej osoby prawnej, nie jest organem admi-

nistracji państwowej i nie wykonuje zadań, które możnaby zaliczyć do zadań zleconych

z zakresu administracji publicznej (por. M. Bednarek, Przemiany własności w Polsce,

Podstawowe koncepcje i konstrukcje normatywne, Wyd. Naukowe Scholar, Warszawa

1994 r, s. 140). Z tego względu powstaje wątpliwość co do natury jurydycznej

wydawanych przez Prezesa Agencji decyzji, a zwłaszcza, czy są to decyzje

administracyjne.

Jak to już zaznaczono wyżej, oddawanie gruntu w zarząd stanowi element

wykonywania uprawnień właścicielskich, a nie władczych. Z tego względu stosowanie

instrumentów administracyjnych w dziedzinie gospodarowania gruntami trudno uznać

za odpowiednie.

Jednakże wydaje się, że Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej traktuje

decyzje Prezesa Agencji o przekazaniu w zarząd i o wygaśnięciu zarządu, jako decyzje

administracyjne w sformułowaniach zawartych w swym wydanym z upoważnienia

ustawowego rozporządzeniu z dnia 6 kwietnia 1994 r. w sprawie trybu przekazywania

mienia wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w razie

ustanowienia lub wygaśnięcia zarządu oraz trybu ustalania i wnoszenia opłat (Dz. U. Nr

51, poz. 208). Taki wniosek nasuwa się z analizy §§ 1, 2 i 4 powołanego

rozporządzenia. Jeżeli tak, to należy uznać, że ustawodawca obok głównych zadań

Agencji w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa powierzył Prezesowi

Agencji, jako organowi państwowej jednostki organizacyjnej, załatwianie wymienionych

czynności prawnych w postępowaniu administracyjnym (rozstrzyganie indywidualnych

spraw dotyczących oddawania gruntu w zarząd i stwierdzania wygaśnięcia zarządu) w

drodze decyzji administracyjnych (art. 1 § 2 pkt 1 k.p.a.). Nie trudno dopatrzeć się w

tym analogii z rozwiązaniami prawnymi, zawartymi w art. 33, 34 i 35 ustawy z dnia 29

kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst:

Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.). Rozwiązanie takie zmierza do ujednolicenia

formy prawnej uzyskania gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa w drodze

decyzji lub umowy za zgodą właściwego organu oraz do stwierdzenia wygaśnięcia

ustanowionego zarządu również w formie decyzji właściwego organu pierwszej

instancji. Należy uznać, że Prezes Agencji w tym tylko zakresie działa jako organ

administracji państwowej I instancji, co nie zmienia charakteru prawnego

podstawowych funkcji Agencji, jako państwowej jednostki organizacyjnej, choć

usytuowanej centralnie i posiadającej podporządkowane Prezesowi Agencji oddziały

terenowe, utworzone w drodze rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16

marca 1992 r. w sprawie nadania statutu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa

(Dz. U. Nr 24, poz. 104 ze zm.). Stosownie do przepisu § 27 statutu Agencji Własności

Rolnej Skarbu Państwa w sprawach w nim nie uregulowanych do udzielenia

pełnomocnictwa mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego o przedstawicielstwie.

Powołując się na to uprawnienie Prezesa Agencji, dyrektorzy terenowych oddziałów

Agencji wydają - jak to nastąpiło w niniejszej sprawie - decyzje o oddaniu w zarząd

gruntu. Nie wdając się w rozważanie kwestii zasadności i dopuszczalności

przekazywania przez Prezesa Agencji kompetencji do wydania decyzji administracyj-

nych ze względu na inny przedmiot przedstawionego zagadnienia prawnego i traktując

decyzję dyrektora oddziału terenowego Agencji, jako decyzję Prezesa Agencji, należy -

zdaniem Sądu Najwyższego - uznać, że zaskarżona decyzja w niniejszej sprawie jest

decyzją organu pierwszej instancji. Od decyzji organu I instancji zgodnie z zasadą

dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) przysługuje stronom

prawo wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia, którym jest zgodnie z art. 3

ust. 2 wymienionej wyżej ustawy z dnia 19 października 1991 r. i art. 17 pkt 3 k.p.a.

Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd

Administracyjny w nie publikowanym postanowieniu z dnia 22 marca 1995 r., I SA

312/95. Sąd Najwyższy w składzie udzielającym odpowiedzi na przedstawione

zagadnienie prawne podziela ten pogląd, jak również zapatrywanie wyrażone przez

Naczelny Sąd Administracyjny w końcowej części uzasadnienia przedstawionego

zagadnienia prawnego w niniejszej sprawie, że za takim stanowiskiem przemawia

podstawowa zasada ogólna postępowania administracyjnego, jaką jest zasada

dwuinstancyjności tego postępowania. Z tego względu brak jest uzasadnionych

podstaw do rozszerzającej interpretacji zastrzeżenia zawartego w art. 127 § 2 in fine na

tle przepisu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Brak też jest podstaw do zastosowania w niniejszej

sprawie przepisu art. 127 § 3 k.p.a.

Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd Najwyższy doszedł do przekonania,

że na przedstawione zagadnienie prawne należy na zasadzie art. 13 pkt 4 ustawy z

dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym (jednolity tekst: Dz. U. z 1994 r., Nr 13,

poz. 48) i art. 391 § 1 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a. udzielić odpowiedzi, jak w

sentencji uchwały.

========================================