III ARN 42/95

Wyrok z dnia 18 października 1995 r.

III ARN 42/95

Zawieszenie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości

wywłaszczonej do czasu wygaszenia prawa zarządu

przysługującego państwowej jednostce organizacyjnej na tej

nieruchomości jest dopuszczalne.

Przewodniczący SSN: Janusz Łętowski, Sędziowie SN: Adam

Józefowicz, Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Jadwiga

Skibińska-Adamowicz, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Włodzimierza

Skoniecznego, po rozpoznaniu w dniu 18 października 1995 r.

sprawy ze skargi Komendy Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej

w S. na decyzję Wojewody T. z dnia 3 grudnia 1993 r., [....] w

przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na skutek

rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku

Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w

Rzeszowie z dnia 13 stycznia 1995 r., [...]

o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.

U z a s a d n i e n i e

Tadeusz B. w dniu 10 grudnia 1991 r. wystąpił do Urzędu

Rejonowego w S. o zwrot nieruchomości położonej w S. przy

ul.C. o powierzchni 1106 m2

, która w 1984 r. została

wywłaszczona na cele [...] Spółdzielni Mieszkaniowej.

Wnioskodawca twierdził, że wywłaszczona nieruchomość nie

została wykorzystana na cele wywłaszczeniowe, ale przekazano

ją Państwowej Straży Pożarnej, która dewastując grunty

uprawne, przystosowała je do swoich potrzeb. W związku z tym

wnioskodawca żądał ponadto odszkodowania i przywrócenia

gruntów do stanu poprzedniego deklarując ze swej strony zwrot

działki zamiennej, którą otrzymał w związku z wywłaszczeniem.

Decyzją z dnia 19 kwietnia 1993 r. Kierownik Urzędu

Rejonowego w S. orzekł zgodnie z wnioskiem o zwrocie

przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawcy i jego żony

oraz o obowiązku zwrotu przez wnioskodawcę nieruchomości o po-

wierzchni 594 m2

, położonej w S. przy ul. D., którą otrzymał on

w użytkowanie wieczyste, jako działkę zamienną za wywłaszczoną

nieruchomość. Wbrew natomiast wnioskowi - w decyzji tej

postanowiono, że wnioskodawcy nie przysługuje odszkodowanie z

tytułu zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Decyzja ta nie

rozstrzygała także o żądaniu przywrócenia zwróconej

nieruchomości do stanu poprzedniego. Zgodnie z twierdzeniem

wnioskodawcy organ I instancji ustalił, że przedmiotowa nie-

ruchomość stała się zbędna dla celów wywłaszczenia, tj. na

potrzeby [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, oraz, że na

podstawie decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia 30 września 1987

r., została przekazana Komendzie Rejonowej Straży Pożarnej w

S. w zarząd na czas nieokreślony pod budowę placu gospodarczo

- ćwiczebnego, co odpowiadało decyzji Wojewody T. z dnia 15

kwietnia 1987 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Komenda

Rejonowa Straży Pożarnych na zarządzanych przez siebie

działkach, zgodnie z ich przeznaczeniem, wybudowała urządzenia

ćwiczeniowe takie jak, wspinalnia, boisko sportowe i

równoważnia wraz z rozbiegiem. Wartość tych nakładów w świetle

opinii biegłego, przewyższa straty wartości zwracanej działki

oraz zwaloryzowanego odszkodowania. Ponadto, stosownie do

powołanych w decyzji przepisów, nieruchomość wywłaszczona

podlegała zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu

zwrotu.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli wnioskodawca oraz

Komenda Rejonowa Państwowej Straży Pożarnej.

Wnioskodawca podniósł, że wobec wybudowania na jego

działce trwałych urządzeń, mógłby on ją wykorzystywać tylko w

połowie i w związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonej

decyzji oraz rozstrzygnięcie o zwrocie tylko części nie zagos-

podarowanej nieruchomości bez obowiązku zwrotu działki

zamiennej.

Z kolei Komenda Rejonowa Państwowej Straży Pożarnej

zarzuciła, że zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z

zakresem prawidłowo ustalonego zarządu, który wykonuje zgodnie

z odpowiednimi decyzjami. Wnosiła o uchylenie tej decyzji

podnosząc w szczególności, że wobec prawidłowo wykonywanego

zarządu nie powinna być teraz pozbawiona tej nieruchomości, a

zwłaszcza bez zwrotu poniesionych nakładów.

Dyrektor Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki

Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w T., bez rozpoznania odwołań,

zwrócił sprawę Kierownikowi Urzędu rejonowego w S. z sugestią

rozważenia możliwości uwzględnienia tych odwołań w trybie art.

132 k.p.a., a zwłaszcza ażeby doprowadzić do zawarcia ugody.

Decyzją z dnia 9 września 1993 r. Kierownik Urzędu

Rejonowego w S., na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. uchylił swą

decyzję z dnia 19 kwietnia 1993 r. i odmówił zwrotu Tadeuszowi

i Elżbiecie B. przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu ws-

kazano, że w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w

razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (Dz. U. Nr 72, poz.

315) nie jest dopuszczalne uwzględnienie wniosku o zwrot

części wywłaszczonej nieruchomości z pozostawieniem

właścicielowi nieruchomości zamiennej, którą otrzymał on w

związku z wywłaszczeniem.

Od wyżej wymienionych decyzji z dnia 9 września 1993 r.

odwołał się Tadeusz B. wnosząc o rozstrzygnięcie sprawy

poprzez zwrot na jego rzecz części nieruchomości wywłaszczonej

bez rozliczeń ewentualnie "przywrócenie mocy treści decyzji z

19 kwietnia 1993 r.".

Decyzją z dnia 3 grudnia 1993 r. Wojewoda T. uchylił w

całości decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 9

września 1993 r., oraz utrzymał w mocy decyzję tego organu z

dnia 19 kwietnia 1993 r. W decyzji tej Wojewoda powołał się na

rozpoznanie wszystkich odwołań wniesionych od obu wyżej

powołanych decyzji organu I instancji i stwierdził, że tylko

pierwsza z tych decyzji odpowiada prawu, natomiast druga z

nich (z dnia 9 września 1993 r.) została wydana z naruszeniem

art. 132 k.p.a. a także "podstawowych zasad k.p.a.", gdyż

organ pierwszej instancji nie miał podstawy prawnej do

uchylenia wydanej przez siebie decyzji skoro nie uwzględnił w

ten sposób w całości wniesionych odwołań.

W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego

przez Komendę Rejonową Państwowej Straży Pożarnej w S.,

skarżąca zarzuciła, że orzeczenie o zwrocie nieruchomości na

rzecz poprzedniego właściciela narusza prawo do zarządu

przysługujące Straży Pożarnej. Ponadto podniesiono w tej

skardze, że Komenda Rejonowa PSP wykorzystuje przedmiotową

działkę w celu zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańców S., co

oznacza pośrednią realizację celu wywłaszczenia.

Wyrokiem z dnia 13 stycznia 1995 r. Naczelny Sąd

Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie uchylił

zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I

instancji.

W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny

stwierdził, że niezależnie od zarzutów skargi istotne

znaczenie ma to, iż Urząd Rejonowy nie dysponuje faktycznie

przedmiotową nieruchomością, gdyż znajduje się ona we władaniu

Komendy Państwowej Straży Pożarnej na podstawie udzielonego

jej we właściwym trybie zarządu. Taki aktualny stan prawny

nieruchomości stwarza przeszkodę zwrotu tej nieruchomości

poprzedniemu właścicielowi na podstawie art. 69 ustawy z dnia

29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił dwa,

jego zdaniem zasadnicze, aspekty rozpatrywanego stanu

faktycznego. Po pierwsze, że stosownie do art. 33 ust. 3

powołanej ustawy, państwowa jednostka organizacyjna, w ramach

sprawowanego zarządu nieruchomością, może korzystać z tej

nieruchomości, dokonywać w niej zmian oraz wznosić budowle, a

nawet przenieść zarząd na inną jednostkę. Prawo zarządu

podlega ujawnieniu w księgach wieczystych i korzysta z

ochrony. Po drugie, w konsekwencji wskazanych atrybutów

wynikających z prawa zarządu nieruchomością, należy przyjąć,

że dopóki ono trwą nie uzyskuje aktualności możliwość zwrotu

zarządzanej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi.

Naczelny Sąd Administracyjny objął swym wyrokiem

uchylenie zaskarżonej decyzji a także poprzedzającej ją

decyzji organu I instancji "aby uniknąć jakiejkolwiek

niejasności co do zakresu obowiązywania wydanych uprzednio

decyzji przez Urząd Rejonowy".

W rewizji nadzwyczajnej od tego wyroku Minister

Sprawiedliwości zarzucił przede wszystkim rażące naruszenie

art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce

gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst Dz. U.

z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.).

Według Ministra Sprawiedliwości Naczelny Sąd

Administracyjny bezzasadnie wyinterpretował z treści

powołanego przepisu, dodatkowy, w tym przepisie nie przewi-

dziany, warunek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości

poprzedniemu jej właścicielowi. Wprowadzony przepisem ustawy

obowiązek zwrotu nieruchomości (jej części) wywłaszczonej, a

nie użytej na cel wywłaszczenia, jako wynikający z przepisu

powszechnie obowiązującego, określa również powinności organów

państwowych lub samorządu terytorialnego wobec byłych

właścicieli (ich następców prawnych) takich nieruchomości.

Naruszenie tej powinności przez organ reprezentujący Skarb

Państwa lub gminę przez dokonanie obrotu nieruchomością, do

której prawa zostały zastrzeżone przepisem ustawy byłemu

właścicielowi nieruchomości (jego następcy prawnemu), bez jego

zgody, jest działaniem niezgodnym z prawem, naruszającym us-

tawowo chronione interesy obywatela. Skutki prawne działania

opartego na nieprzestrzeganiu powszechnie obowiązującego prawa

nie mogą mieć pierwszeństwa wobec praw wynikających z ustawy.

Kolidowałoby to jednoznacznie z konstytucyjną zasadą państwa

prawa, o której mowa w art. 1 Przepisów Konstytucyjnych.

Powoływanie się przez Sąd Administracyjny na niemożliwość

zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 69 ust. 1 ustawy o

gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ze względu

na przekazanie działki w zarząd - zdaniem Ministra

Sprawiedliwości - jest niedopuszczalną formą ograniczenia praw

byłego właściciela nieruchomości wywłaszczonej, a nie użytej

na cel wywłaszczenia, nie znajdującą uzasadnienia w treści wy-

mienionego przepisu. Stosunki prawne, będące podstawą obrotu

nieruchomością w ramach praw rzeczowych, rzeczowych

ograniczonych lub stosunków zobowiązaniowych, oparte są przede

wszystkim na prawie cywilnym, chociaż częściowo także na

rozstrzygnięciach administracyjnoprawnych. Kształtowanie i

istnienie tych stosunków powinno następować przy pełnym

respektowaniu chronionych praw właścicieli nieruchomości,

określonych np. w art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości i w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia

29 września 1990 r. o zmianie ww. ustawy, w zdaniu

zapewniającym nienaruszalność praw osób trzecich przy

stosowaniu tego przepisu. Ochrona wskazanych restytucyjnych

praw obywateli zagwarantowanych ustawą oznacza zarówno

obowiązek uwzględnienia tych przepisów przy kształtowaniu

stosunków prawnych, dotyczących nieruchomości, jak też dokona-

nie zmian tych stosunków, jeżeli wymienione prawa restytucyjne

nie zostały uwzględnione. Prawa te mogą być ograniczone

jedynie wtedy, gdy wynika to z jednoznacznie sformułowanego

przepisu ustawy. W państwie prawa (art. 1 Przepisów Kons-

tytucyjnych) ograniczenie tych praw nie może być dokonywane w

drodze wykładni prawa. Oddanie omawianej nieruchomości w

zarząd nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej. Jest wiele

przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które

umożliwiają zmianę lub wygaśnięcie takiej decyzji, jeżeli jest

to konieczne dla zrealizowania ww. praw restytucyjnych.

Z przedstawionych powodów rewidujący uznał, że zaskarżony

wyrok narusza w sposób rażący przepis art. 69 ust. 1 ustawy o

gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a biorąc

ten przepis łącznie z art. 1 Przepisów Konstytucyjnych -

narusza on również interes Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto

powołano w rewizji nadzwyczajnej zarzut naruszenia przez

zaskarżony wyrok przepisów, dotyczących odwołań w związku z

uchybieniami decyzji wydanej w trybie art. 132 k.p.a.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Z nie kwestionowanych w rewizji nadzwyczajnej ustaleń

organów administracyjnych I i II instancji oraz Naczelnego

Sądu Administracyjnego wynika, że nieruchomość, o którą w

sprawie chodzi została wywłaszczona w 1984 r. z przeznaczeniem

na potrzeby [...] Spółdzielni Mieszkaniowej związane z

realizacją określonej inwestycji z zakresu spółdzielczego

budownictwa wielorodzinnego. Następnie, gdy okazało się, że

wywłaszczona nieruchomość, na wskazane w decyzji wywłaszcze-

niowej cele stała się zbędna, została ona - decyzją Naczelnika

Miasta S. z dnia 30 września 1987 r. - przekazana Komendzie

Rejonowej Straży Pożarnych w S. w zarząd na czas nieokreślony

z przeznaczeniem pod budowę placu gospodarczo-ćwiczeniowego.

Od tamtej pory Komenda Rejonowa Straży Pożarnych w S., na

zasadzie zarządu, posiada przedmiotową nieruchomość, poczyniła

na niej odpowiednie nakłady i korzysta z niej zgodnie z celem

zarządu.

Po wystąpieniu poprzedniego właściciela wywłaszczonej

nieruchomości o jej zwrot, rozpoznające tę sprawę organy

administracji państwowej przyjęły - przynajmniej co do zasady

- że zachodzą wszystkie wymagane art. 69 ust. 1 ustawy z dnia

29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz.

127 ze zm.), warunki zwrotu, pomijając w tej ocenie fakt

oddania przedmiotowej nieruchomości w zarząd.

Jeżeli natomiast chodzi o stanowisko Naczelnego Sądu

Administracyjnego, to z uzasadnienia zaskarżonego rewizją

nadzwyczajną wyroku wynika, iż Sąd ten nie kwestionuje ustaleń

dotyczących obu wynikających z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29

kwietnia 1985 r. warunków zwrotu wywłaszczonej nieruchomości,

tj. że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o

wywłaszczeniu oraz, że poprzedni właściciel miał w związku z

tym prawo wystąpić z wnioskiem o jej zwrot. Tym natomiast co

różni stanowisko Sądu Administracyjnego od stanowiska

wyrażonego w zaskarżonej decyzji administracyjnej orzekającej

o zwrocie nieruchomości jest ocena obecnego stanu faktycznego

i prawnego tej nieruchomości wiążącego się ze sprawowaniem

zarządu przez uprawnioną do tego jednostkę organizacyjną

Straży Pożarnych. NSA uważa, że: "prawo, które aktualnie służy

skarżącej Komendzie jest przeszkodą do orzekania o zwrocie i

póki ono trwa, nieruchomość nie może podlegać zwrotowi".

Wobec zarzutów rewizji nadzwyczajnej upatrujących w

stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadniczego

pogwałcenia prawa właściciela wywłaszczonej nieruchomości do

jej zwrotu, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w

decyzji o wywłaszczeniu - należy zauważyć, że rewidujący nie

dostrzegł, powołanych powyżej dwóch osobnych aspektów

stanowiska NSA. Jeden z nich - to nie kwestionowane przez ten

Sąd przesłanki prawa do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, a

drugi - to dostrzeżenie przeszkody w realizacji tego prawa,

ale przeszkody jedynie "aktualnej", wynikającej z istniejącego

faktycznie stanu rzeczy, który może ulec zmianie.

Należało w związku z tym rozważyć, czy rzeczywiście, jak

twierdzi i argumentuje rewidujący, wyrok Naczelnego Sądu

Administracyjnego rażąco narusza prawo, a nawet interes

Rzeczypospolitej Polskiej, bo pozbawia ochrony właściciela

wywłaszczonej nieruchomości, który ma prawo do zwrotu tej

nieruchomości, jeżeli stała się zbędna na cele wywłaszczenia.

Sąd Najwyższy nie podzielił tak daleko idących zarzutów

rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości, gdyż wbrew

nim, zaskarżony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie

pozbawia ani nawet nie ogranicza w istotny sposób prawa

wnioskodawców do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Na tle wniosku o zwrot nieruchomości oraz znajdujących

się w aktach sprawy wielu wystąpień wnioskodawcy, w których

precyzował on swe warunki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości,

jest oczywiste, iż zmierza on do tego, ażeby odzyskać nie

tylko prawo własności przedmiotowej nieruchomości, ale także

jej posiadanie, przy czym, wobec konkretnego stanu faktycznego

tej nieruchomości, uzależnia swe zasadnicze żądanie od tego,

czy i w jakim zakresie zostaną usunięte urządzenia pobudowane

przez zarządzającą nieruchomością jednostkę organizacyjną

Straży Pożarnych.

W tej sytuacji nie można uważać za wadliwe, co do zasady,

zwrócenie uwagi przez Naczelny Sąd Administracyjny na istotne

w sprawie, a pominięte w zaskarżonej decyzji administracyjnej

okoliczności faktyczne. Zaskarżony rewizją nadzwyczajną wyrok

NSA ma charakter kasacyjny, nie kończy postępowania o zwrot

wywłaszczonej nieruchomości ani też nie przesądza o takim

kierunku dalszego rozpoznawania tej sprawy przez właściwe

organy administracyjne, który byłby - jak uważa rewidujący -

sprzeczny z interesem właścicieli wywłaszczonej nieruchomości.

Z tego punktu widzenia, tj. patrząc na przewidywalny tok

postępowania administracyjnego w sprawie, który będzie

odpowiedni do oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA (art. 209

k.p.a.) można nawet uważać, że będzie to postępowanie w ramach

którego, w większym stopniu niż w postępowaniu poprzedzającym

zaskarżony wyrok, będą mogły być uwzględnione uzasadnione

wnioski właścicieli wywłaszczonej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny oprócz cytowanych wyżej

wskazań dotyczących tymczasowego charakteru przeszkody do

zwrotu nieruchomości właścicielom ze względu na przysługujące

Straży Pożarnej prawo zarządu, stwierdza ponadto w

uzasadnieniu swego wyroku, że: "o ile prawo w powyższym

rozumieniu przestanie przysługiwać Komendzie, wtedy dopiero

powyższe rozważania utracą swoją aktualność".

Chociaż można mieć zastrzeżenia co do lakoniczności tej

wypowiedzi, a zwłaszcza co do braku rozwinięcia przez NSA

zasad przyszłego postępowania w stosunku do postępowania o

zakończenie (wygaśnięcie) zarządu przedmiotową nieruchomością

- to jednak nie jest wadliwe w konkretnych okolicznościach

sprawy, zasadnicze założenie zaskarżonego wyroku polegające na

tym, ażeby jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy o zwrot

nieruchomości doszło do ułożenia stosunków pomiędzy aktualnym

właścicielem nieruchomości a jej zarządcą dotyczących ustania

tego zarządu i przygotowania w ten sposób jej zwrotu

poprzedniemu właścicielowi na podstawie art. 69 ustawy o

gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jeżeli

rozstrzygnięcie sprawy o zwrot nieruchomości stało się w tych

warunkach zależne od wcześniejszego rozstrzygnięcia o

zakończeniu zarządu tej nieruchomości, to do wykorzystania w

razie potrzeby pozostanie ewentualnie instytucja zawieszenia

postępowania na czas potrzebny do uregulowania sprawy zarządu

w sposób umożliwiający uzasadniony wniosek poprzedniego

właściciela nieruchomości o jej zwrot (art. 97 § 1 pkt 4

k.p.a.).

Jeżeli zaś chodzi o zarzut rewizji nadzwyczajnej o

naruszeniu przez zaskarżony wyrok: "przepisów dotyczących

odwołań w związku z uchybieniami decyzji wydanej w trybie art.

132 k.p.a.", to jest on o tyle niezasadny, że zaskarżony wyrok

rozstrzyga o uchyleniu wskazanej decyzji, wydanej z

naruszeniem art. 132 k.p.a.

Z przedstawionych przyczyn Sąd Najwyższy nie podzielił

zarzutu rewizji nadzwyczajnej co do rażącego naruszenia przez

zaskarżony wyrok art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i

wywłaszczaniu nieruchomości oraz interesu Rzeczypospolitej

Polskiej i orzekł w myśl art. 421 § 1 k.p.c.

=======================================