III AZP 28/95

Uchwała z dnia 18 października 1995 r.

III AZP 28/95

Przewodniczący SSN: Janusz Łętowski, Sędziowie SN: Adam Józefowicz, Jerzy

Kwaśniewski (sprawozdawca), Jadwiga Skibińska-Adamowicz, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Włodzimierza Skoniecznego, w sprawie

ze skargi Andrzeja W. na decyzję Zarządu Samodzielnego Koła Terenowego [...]

Społecznego Towarzystwa Oświatowego w W. z dnia 5 sierpnia 1994 r. w przedmiocie

skreślenia Tomasza W. i Pawła W. z listy uczniów Społecznej Szkoły Podstawowej [...]

w W. z powodu niewywiązywania się z obowiązku uiszczania opłat za naukę, po

rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 18 października 1995 r. zagadnienia praw-

nego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem

z dnia 19 maja 1995 r., [...] do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c. w związku z art.

211 k.p.a.

Czy służy skarga do sądu administracyjnego na skreślenie ucznia z listy uczniów

szkoły niepublicznej z powodu niewywiązywania się z obowiązku opłat za naukę ?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Decyzja o skreśleniu ucznia z listy uczniów szkoły niepublicznej o upraw-

nieniach szkoły publicznej może być zaskarżona do sądu administracyjnego.

U z a s a d n i e n i e

Pismem z dnia 8 sierpnia 1994 r. Andrzej i Katarzyna W. zostali powiadomieni,

że Zarząd Samodzielnego Koła Terenowego [...] Społecznego Towarzystwa Oświato-

wego w W. w dniu 5 sierpnia 1994 r. podjął uchwałę o skreśleniu ich dzieci Tomasza i

Pawła z listy uczniów Społecznej Szkoły Podstawowej [...] w W., oraz że Zarząd nie

widzi możliwości dalszego prolongowania terminu spłaty zaległych opłat. Pismo to,

które zostało podpisane w imieniu Zarządu przez jego Prezesa zawiera ponadto pou-

czenie, że: "na niniejszą decyzję przysługuje możliwość wniesienia skargi do Naczel-

nego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od otrzymania decyzji na zasadach i w

trybie określonych w kodeksie postępowania administracyjnego".

W imieniu małoletnich Tomasza i Pawła W. ich ojciec Andrzej W. wniósł skargę

do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając, że Zarząd Samodzielnego Koła

Terenowego [...] STO nie jest właściwy do podjęcia decyzji o skreśleniu ucznia z listy

uczniów oraz, że ta decyzja jest bezzasadna.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Samodzielnego Koła Terenowego [...] Spo-

łecznego Towarzystwa Oświatowego wniósł o oddalenie skargi gdyż - zdaniem Zarządu

- był on właściwy, na podstawie przepisów statutowych szkoły, do podjęcia zaskarżonej

decyzji, a jej zasadność wynika z faktu niewywiązywania się przez rodziców Tomasza i

Pawła W. z obowiązku wnoszenia opłat za pobieranie nauki przez ich dzieci.

W toku rozpoznawania sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że za-

chodzą poważne wątpliwości, czy na skreślenie ucznia z listy uczniów szkoły niepub-

licznej z powodu niewywiązywania się z obowiązku opłat za naukę służy skarga do

sądu administracyjnego i o rozstrzygnięcie tego zagadnienia prawnego zwrócił się do

Sądu Najwyższego.

W uzasadnieniu przedstawionego pytania prawnego Naczelny Sąd Administra-

cyjny wskazał, że zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 21 lipca 1992 r., III CZP

84/92 (OSNCP 1993 z. 1-2 poz. 15) skreślenie ucznia z listy uczniów następuje w

drodze decyzji administracyjnej dyrektora szkoły publicznej a także niepublicznej o

uprawnieniach szkoły publicznej, co przesądzałoby w konsekwencji także o sądowo-

-administracyjnej drodze zaskarżania takich decyzji. Jednakże, zdaniem Naczelnego

Sądu Administracyjnego, wyrażonemu w powołanej uchwale stanowisku Sądu Najwyż-

szego: "można przeciwstawić pogląd, że uzyskanie uprawnień szkoły publicznej

ogranicza się do wydawania świadectw i dyplomów państwowych, stanowiących

dokumenty urzędowe (...), lecz nie zmienia statusu prawnego szkoły, która pozostaje

szkołą niepubliczną". W takiej zaś szkole zakres zadań jej organów określa statut

nadany przez osobę prowadzącą szkołę, który może decydowanie o skreśleniu ucznia z

listy uczniów zastrzec dla kompetencji prowadzącego szkołę, a nie jej dyrektora. Na tym

tle powstaje szczególna trudność przyjęcia, że w szkole niepublicznej w drodze

administracyjnoprawnej miałyby być rozstrzygane sprawy związane z odpłatnością za

naukę lub ograniczonym dostępem do szkoły, które to sprawy w ogóle nie mogą

zdarzać się w szkołach publicznych, w których nauczanie jest bezpłatne i powszechnie

dostępne.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W powołanej w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administra-

cyjnego uchwale Sądu Najwyższego z dnia 21 lipca 1992 r., III CZP 84/92 stwierdza

się, że: "w sprawie z powództwa ucznia przeciwko niepublicznej (społecznej) szkole o

nakazanie jej dalszego kształcenia tego ucznia droga sądowa jest niedopuszczalna".

Podstawą tej uchwały - jak wynika z jej uzasadnienia - jest ocena charakteru prawnego

stosunku łączącego ucznia ze szkołą podstawową jako zasadniczo stosunku admi-

nistracyjnoprawnego. Między uczniem a szkołą nie ma równorzędności podmiotów, lecz

jest stosunek podporządkowania. W żadnym zaś razie nie stanowi dziedziny prawa

cywilnego wydalenie ucznia ze szkoły, które następuje w drodze jednostronnej, mającej

wobec ucznia, charakter władczy decyzji organu szkoły. Wszystkie te cechy decydujące

o administracyjnoprawnym charakterze rozstrzygania o wydaleniu ucznia ze szkoły są

tak samo właściwe dla szkoły publicznej, jak i szkoły niepublicznej [...] mającej

uprawnienia szkoły publicznej.

W uzasadnieniu powołanej uchwały Sąd Najwyższy przytoczył także argumen-

tację opartą na szczegółowej analizie ustaleń normatywnych, w tym wynikających z

ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95, poz. 425 ze zm.).

Jednakże trzeba podkreślić, że zespół tych, mniej lub bardziej ważkich, argumentów

jest tylko pomocniczym instrumentem uzasadniającym tezę podstawową o adminis-

tracyjnoprawnym charakterze decyzji właściwego organu rozstrzygającego o wydaleniu

ucznia ze szkoły podstawowej.

Przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie niniejszej wątp-

liwości trafiają [...] w niektóre z wątków ubocznych, rozważanych przez Sąd Najwyższy

w sprawie III CZP 84/92. Nie podważają one jednak, zdaniem składu rozpoznającego

niniejsze zagadnienie prawne, podstawowej tezy o administracyjnoprawnym

charakterze decyzji o wydaleniu ("skreśleniu") ucznia ze szkoły podstawowej, w tym

także szkoły niepublicznej, która - zgodnie z art. 8 ustawy o systemie oświaty - nie

może nie mieć uprawnień szkoły publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł przedstawioną wątpliwość przede wszys-

tkim z tego, że szkoły niepubliczne, niejako ze swej istoty, są inne pod względem

struktury organizacyjnej i systemu zarządzania od szkół publicznych. Znalazło to wyraz

normatywny w ustawie o systemie oświaty, która np. szczegółowo reguluje zarządzanie

szkołami i placówkami publicznymi (przepisy rozdziału 3), natomiast dla szkół

niepublicznych przewiduje przede wszystkim regulację statutową (art. 84 ustawy o

systemie oświaty). Spostrzeżenie to, aczkolwiek trafne, nie prowadzi jednakże do

wniosku, iż w szkole podstawowej niepublicznej, inaczej niż w szkole publicznej,

wydalenie ucznia ze szkoły następuje w drodze czynności cywilnoprawnej. Rozstrzy-

ganie bowiem w drodze decyzji administracyjnych - jak to wynika z art. 1 § 2 pkt 2 k.p.a.

- nie jest domeną zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji organów administracji

państwowej lub samorządowej sensu stricto, tj. tych, o których jest mowa w art. 1 § 1

k.p.a. Stosownie do wymienionych wyżej przepisów także inne organy, w tym organy

organizacji społecznych mogą być "powołane z mocy prawa" do rozstrzygania spraw

indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych.

Szkoła niepubliczna nie jest z racji swej "prywatności" pozbawiona możliwości

wyposażenia jej przez ustawę w kompetencję rozstrzygania indywidualnych spraw w

drodze decyzji administracyjnych (por. art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.). Odpowiedź na nasuwają-

ce się w tym zakresie pytanie powinna zatem wynikać z przepisów ustawy o systemie

oświaty.

Ograniczając zakres rozważań do analizy argumentów przedstawionych przez

Naczelny Sąd Administracyjny, ich punktem wyjścia może być kwestia, iż skreślenie

ucznia z listy uczniów szkoły publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Art. 39 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, który jest zamieszczony w rozdziale

poświęconym zarządzaniu szkołami i placówkami publicznymi stanowi, że dyrektor

szkoły może skreślić ucznia z listy uczniów w przypadkach określonych w statucie

szkoły oraz, że skreślenie następuje na podstawie uchwały rady pedagogicznej. Cho-

ciaż w rozdziale 8 ustawy, który poświęcony jest szkołom niepublicznym brak jest od-

powiednika powołanego art. 39 ust. 2, to z faktu tego nie można wyprowadzić wniosku,

iż tylko w szkołach publicznych może dochodzić do skreślania ucznia z listy uczniów

lub, że tylko w takich szkołach następuje to w drodze decyzji administracyjnej organu

szkoły. Wskazana odmienność regulacji wynika z naturalnych różnic jej przedmiotu.

Tylko bowiem w stosunku do szkół publicznych, pozostających w strukturach bądź

organów państwowych bądź samorządowych, zachodzi potrzeba ustawowego

określenia spraw ich zarządu, co zapewnia im sprawną organizację i pożądaną

jednolitość. Natomiast szkoły niepubliczne są właśnie z racji swej odrębności

majątkowej i organizacyjnej autonomiczne co do zasady, a w każdym razie nie pod-

legają zarządzaniu przez organy państwowe i nie muszą być zorganizowane według

wzoru jednolicie unormowanego.

Ponadto w ramach rozważania treści art. 39 ust. 2 ustawy o systemie oświaty

trzeba zauważyć, że w istocie rzeczy nie w tym przepisie jest źródło kompetencji organu

szkoły do skreślenia ucznia z listy uczniów. W przepisie tym mowa jest wprawdzie o

tym, że dyrektor szkoły może skreślić ucznia z listy uczniów, ale - co należy podkreślić -

"w przypadkach określonych w statucie szkoły". A więc norma prawna, określająca

sytuacje uprawniające dyrektora szkoły do skreślenia ucznia - znajduje się w statucie

szkoły publicznej. W tym ostatnim zakresie działanie szkoły niepublicznej jest

uregulowane według podobnej zasady skoro - zgodnie z art. 84 ustawy - szkoła

niepubliczna działa na podstawie statutu.

W statucie szkoły niepublicznej będzie, podobnie jak w statucie szkoły publicz-

nej, miejsce na "określenie przypadków" skreślenia ucznia z listy uczniów. Ustawa za-

wiera katalog spraw, które statut szkoły niepublicznej powinien określać, w tym organy

szkoły oraz zakres ich zadań, organizację szkoły, prawa i obowiązki uczniów szkoły (art.

84 ust. 2).

Trzeba podkreślić, że - stosownie do art. 2 pkt 2 ustawy - wszystkie szkoły pods-

tawowe, a więc także niepubliczn,e objęte są systemem oświaty, przy czym nie-

publiczne szkoły podstawowe włączone są w ten system - jeżeli można tak powiedzieć -

głębiej, bardziej administracyjnie niż np. szkoły niepubliczne ponadpodstawowe. Wiąże

się to z tym, że niepubliczna szkoła podstawowa może działać tylko jako szkoła z

uprawnieniami szkoły publicznej (art. 8). Jest bowiem szkołą do której uczęszczanie

stanowi wypełnienie obowiązku szkolnego (art. 15 i art.a 16 ust. 6). Wobec takiego

statusu podstawowej szkoły niepublicznej ma ona uprawnienia do wydawania,

podobnie jak podstawowa szkoła publiczna, świadectw stanowiących dokumenty

urzędowe (art. 7 ust. 2 i 3 oraz art. 11 ust. 1), ale z drugiej strony objęta jest też

systemem oświaty pod względem organizacyjnym i nadzoru. Z tego ostatniego zakresu

należy wskazać przede wszystkim na obowiązek ewidencji szkoły niepublicznej w

określonej przez ustawę procedurze, zapewniającej między innymi nadzór kuratora

oświaty nad zgodnością statutu szkoły z obowiązującym prawem (art. 82) oraz nadzór

pedagogiczny (art. 89 ust. 1). Wskazać tu trzeba także na wyrażony w art. 82 ust. 2 pkt

6 ustawy obowiązek szkoły podstawowej niepublicznej do stosowania minimum

programowego oraz zasad klasyfikowania i promowania uczniów.

W konkretnych okolicznościach sprawy niniejszej na tle statutu Szkoły Pods-

tawowej [...] w W., który ulegał kilkakrotnym zmianom, powstała kontrowersja między

stronami postępowania sądowoadministracyjnego, co do zgodności z prawem postano-

wień statutu, określających kompetencję Samodzielnego Koła Terenowego [...] Spo-

łecznego Towarzystwa Oświatowego (prowadzącego tę szkołę) do skreślania uczniów.

Problemy nasuwające się na tym tle, co do rozdziału kompetencji pomiędzy organami

szkoły a organami osoby prowadzącej szkołę i sprawującymi nad nią nadzór, będą

przedmiotem oceny rozpoznającego sprawę Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Natomiast dla potrzeb przedstawionego zagadnienia prawnego dotyczącego charakteru

prawnego usunięcia ucznia ze szkoły, istotne jest to, że pomijając wskazaną

kontrowersję, z określonej w statucie procedury usuwania uczniów ze szkoły wynika, że

następuje to w postępowaniu administracyjnym. Uczeń jest usuwany ze szkoły na

podstawie władczego rozstrzygnięcia odpowiedniego organu reprezentującego szkołę i

to także w przypadku niewywiązania się z przyjętego zobowiązania pokrywania kosztów

(opłaty) za naukę w szkole. [...]

Powyższe rozważania prowadzą do odpowiedzi twierdzącej na pytanie Naczel-

nego Sądu Administracyjnego, które dotyczyło dopuszczalności zaskarżania do sądu

administracyjnego decyzji o skreśleniu ucznia z listy uczniów szkoły niepublicznej

podstawowej (o uprawnieniach szkoły publicznej) ze względu na wątpliwość co do

charakteru prawnego takiej decyzji. Poza zakresem przedstawionego zagadnienia

pozostawały warunki proceduralne wnoszenia skargi do sądu administracyjnego.

Mając to na uwadze Sąd Najwyższy podjął uchwałę ograniczającą się do stwier-

dzenia sądowoadministracyjnej drogi zaskarżania decyzji o skreśleniu ucznia z listy

uczniów szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej.

=======================================