III ARN 54/95

Wyrok z dnia 9 listopada 1995 r.

III ARN 54/95

Pozbawienie bezrobotnego należnego mu świadczenia z tytułu udoku-

mentowanej niezdolności do pracy tylko na podstawie, że wskutek wcześniej-

szych, wydanych z naruszeniem prawa decyzji organów zatrudnienia nie pobierał

zasiłku dla bezrobotnych, jest rażąco sprzeczne z elementarnymi zasadami

państwa prawnego.

Przewodniczący SSN: Walery Masewicz, Sędziowie SN: Adam Józefowicz, Jerzy

Kwaśniewski, Janusz Łętowski, Andrzej Wróbel (sprawozdawca),

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Włodzimierza Skoniecznego, po roz-

poznaniu w dniu 9 listopada 1995 r. sprawy ze skargi Rudolfa J. na decyzję Kierownika

Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. z dnia 2 grudnia 1994 r., [...] w przedmiocie

odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek rewizji nadzwyczajnej

Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek

Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 1995 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-

nistracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania

U z a s a d n i e n i e

Decyzją z dnia 20 kwietnia 1994 r. [...] Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w O.

odmówił Rudolfowi J. przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia 2

grudnia 1993 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawca został za-

rejestrowany jako bezrobotny w dniu 1 czerwca 1992 r. z prawem do zasiłku od dnia 2

czerwca 1992 r. Na podstawie przedłożonych przez stronę świadectw pracy przyjęto, że

pozostawał w stosunku pracy przez okres 34 lat i 14 dni, a zatem zgodnie z art. 21 ust.

3 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu nabył prawo do zasiłku dla bezrobotnych przez

okres 18 miesięcy, tj. od dnia 2 czerwca 1992 r. do dnia 1 grudnia 1993 r. Z

przedstawionych przez wnioskodawcę świadectw pracy wynika, że nie spełnia on

przewidzianych w art. 21 ust. 5 tej ustawy przesłanek nabycia prawa do zasiłku do

czasu nabycia prawa do emerytury.

Decyzją z dnia 18 lipca 1994 r. [...] Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w O.

przyznał Rudolfowi J. prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 6 lipca 1994 r. W

uzasadnieniu decyzji podano, że wnioskodawca przedłożył wydane w dniu 30 listopada

1990 r. przez Spółdzielnię Pracy AE.@ w W. świadectwo wykonywania pracy w szcze-

gólnych warunkach w okresie od dnia 26 października 1970 r. do dnia 30 listopada

1990 r., a zatem należało uznać, że spełnia on warunki określone w art. 21 ust. 5 pkt 2

ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu.

Decyzją z dnia 10 października 1994 r. [...] Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy

w O. odmówił przyznania zasiłku dla bezrobotnych za okres niezdolności do pracy od

dnia 7 stycznia 1994 r. do dnia 5 lipca 1994 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że

zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Opolu z dnia 24 sierpnia 1994 r. [...]

brak jest podstaw do przyznania zasiłku dla bezrobotnych za udokumentowany okres

niezdolności do pracy, bowiem wnioskodawca nie spełniał w tym okresie przesłanek

określonych w art. 20 ust. 12 w związku z art. 15 ust. 9 ustawy o zatrudnieniu i

bezrobociu, a ponadto w tym okresie( tj. od dnia 2 grudnia 1993 r. do dnia 5 lipca 1994

r.) nie miał prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Decyzją z dnia 2 grudnia 1994 r. [...] Kierownik Wojewódzkiego Urzędu Pracy w

O. po rozpatrzeniu odwołania Rudolfa J. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z

dnia 24 kwietnia 1995 r. [...] skargę Rudolfa J. na powyższą decyzję oddalił. W uza-

sadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 20 ust. 12 ustawy o zatrudnieniu i

bezrobociu bezrobotnym pobierającym zasiłki przysługują świadczenia za udokumen-

towane okresy niezdolności do pracy, za które przysługiwałyby zasiłki z ubezpieczenia

społecznego w razie choroby. Skoro skarżący nie posiadał prawa do zasiłku dla

bezrobotnego w okresie od dnia 2 grudnia 1993 r. do dnia 5 lipca 1994 r., to za okres

udokumentowanej niezdolności do pracy trwającej od dnia 7 stycznia 1994 r. do dnia 5

lipca 1994 r. nie można przyznać zasiłku.

Złożone przez stronę w dniu 6 lipca 1994 r. zaświadczenie o wykonywaniu pracy

w szczególnych warunkach nie może stanowić podstawy do przyznania zasiłku za okres

dochodzony, bowiem było podstawą zmiany okresu zasiłkowego od dnia złożenia i

spowodowało wydanie decyzji na podstawie art. 21 ust. 5 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i

bezrobociu. Złożone świadectwo w związku z nowymi okolicznościami spowodowało

powstanie nowej sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia 18 lipca 1994 r. Skarżący od tej

nowej decyzji nie odwołał się, a zatem nie domagał się zasiłku od okresu

wcześniejszego. W ocenie Sądu dowodzi to, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie

istniały takie istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i dowody, które

wskazywałyby na przyczynę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 5

k.p.a.

Powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył rewizją nadz-

wyczajną Minister Sprawiedliwości, zarzucając temu wyrokowi rażące naruszenie art.

156 § 1 pkt 3, art. 9, 15, 16 § 1, 145 § 1 pkt 5, 147 - 151 kodeksu postępowania admi-

nistracyjnego oraz art. 156 § 1 tego kodeksu w związku z art. 21 ust. 5 pkt 2 ustawy z

dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 ze

zm.), wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu

Sądowi Administracyjnemu - Ośrodkowi Zamiejscowemu we Wrocławiu do ponownego

rozpoznania.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego,

że skoro świadectwo o wykonywaniu pracy w warunkach szkodliwych skarżący złożył

dnia 6 lipca 1994 r., to od tego dnia można przyznać zasiłek na okres do uzyskania

emerytury, nie jest trafny. Sąd nie uwzględnił bowiem, że zaskarżona decyzja dotyczy

sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy z dnia

20 kwietnia 1994 r., w której odmówiono stronie prawa do zasiłku za okres od dnia 2

grudnia 1993 r. W następstwie przedłożenia w dniu 6 lipca 1994 r. organowi

zatrudnienia świadectwa pracy o zatrudnieniu w szczególnych warunkach w okresie od

dnia 26 października 1970 r. do dnia 30 listopada 1990 r., organ ten decyzją z dnia 18

lipca 1994 przyznał skarżącemu zasiłek dla bezrobotnych od dnia 7 lipca 1994 r., nie

przyznając jednakże zasiłku za okres wcześniejszy, o który to zasiłek skarżący

wielokrotnie występował. W tej sytuacji organ zatrudnienia, mimo istnienia przesłanek

określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie rozpoznał w trybie art. 147 -151 k.p.a.

sprawy, zakończonej decyzją ostateczną z dnia 20 kwietnia 1994 r. W ten sposób

organ administracji, zachowując w obiegu prawnym powyższą decyzję i wydając w tej

samej sprawie nową decyzję z dnia 18 lipca 1994 r., naruszył zakaz wynikający z art.

156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości powyższe zarzuty należy odnieść również do

zaskarżonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie decyzji z dnia

2 grudnia 1994 r. i poprzedzającej ją decyzji organu zatrudnienia pierwszej instancji z

dnia 10 października 1994 r.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości organy zatrudnienia wydając decyzję z dnia

10 października 1994 r. i decyzję z dnia 2 grudnia 1994 r. doprowadziły do tego, że

decyzja z dnia 18 lipca 1994 r. stała się ostateczna. Organy administracji błędnie

zakwalifikowały pismo skarżącego, które wpłynęło w dniu 1 sierpnia 1994 r., jako wnio-

sek o rozstrzygnięcie sprawy zasiłku za okres od dnia 7 stycznia 1994 r. do dnia 5 lipca

1994 r., podczas gdy należało potraktować wymienione pismo jako odwołanie od

decyzji z dnia 18 lipca 1994 r.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zarzut Ministra Sprawiedliwości, że rozpatrując skargę na decyzję z dnia 2 grud-

nia 1994 r., w której odmówiono skarżącemu przyznania zasiłku dla bezrobotnych za

okres od dnia 2 grudnia 1993 r. do dnia 5 lipca 1994 r., Naczelny Sąd Administracyjny

nie uwzględnił, że decyzja ta dotyczy sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją

Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy z dnia 20 kwietnia 1994 r., jest trafny. Decyzją tą

bowiem również odmówiono prawa do zasiłku dla bezrobotnego Rudolfa J. za okres

przypadający od dnia 2 grudnia 1993 r. w związku z wyczerpaniem osiemnasto-

miesięcznego okresu zasiłkowego, o którym mowa w art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 16

października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 ze zm.),

rozpoczętego dnia 2 czerwca 1992 r. przy ustaleniu, iż pozostawał wcześniej w

stosunku pracy przez ponad 30 lat.

W kwestii oceny prawnej złożonego przez skarżącego w dniu 6 lipca 1994 r.

pisma, w którym domagał się wypłacenia zasiłku chorobowego za okres od dnia 7

stycznia do dnia 5 lipca ( bez wskazania daty rocznej), do którego dołączył świadectwo

pracy o zatrudnieniu, od dnia 26 października 1970 r. do dnia 30 listopada 1990 r. w

szczególnych warunkach w rozumieniu art. 21 ust. 5 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i

bezrobociu, należy stwierdzić, że organ zatrudnienia był zobowiązany do wyjaśnienia

jego treści w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, tym bardziej, że żądanie

zawarte w tym piśmie było lakoniczne, a przez to niejasne. Powyższy obowiązek organu

zatrudnienia pierwszej instancji wynika z art. 9 k.p.a., który statuuje zasadę należytego

informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ

na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz

czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.

Obowiązek informowania stron ciąży na organach administracji zwłaszcza w sprawach,

których okoliczności, tak w jak w niniejszej sprawie, dają podstawę do wniosku, że

strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi nie mając

przygotowania pozwalającego na ich rozeznanie. Należy podzielić ponadto stanowisko

wyrażone w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r. III ARN

21/95 (OSNAPiUS 1995 nr 24 poz. 298 ), że z treści art. 9 k.p.a. nie wynika, że organy

administracji udzielają informacji tylko na wniosek zainteresowanej strony. Z konstrukcji

tego przepisu wynika jednoznacznie, że ponieważ jest to ustawowo określony

obowiązek organów administracji, powinny one z urzędu informować strony o

przysługujących im uprawnieniach. Sąd Najwyższy wielokrotnie opowiadał się za

szeroką wykładnią art. 9 k.p.a., w tym zwłaszcza w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lipca

1992 r. III ARN 40/92 (Państwo i Prawo 1993 z. 3 ), gdzie stwierdzono, że A Obowiązek

informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu

okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany tak

szeroko jak tylko możliwe@. W konsekwencji należy przyjąć, że biorąc pod rozwagę

ograniczoną treść żądania strony, organ zatrudnienia powinien poinformować stronę o

okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i

obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Po udzieleniu

stosownych informacji należało sprecyzować treść żądania, które jak wynika z pism

strony kierowanych do organów zatrudnienia dotyczyło przyznania wnioskodawcy

prawa do zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia 2 grudnia 1993 r. względnie

rozważyć możliwość wznowienia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. postępowania

zakończonego decyzją ostateczną z dnia 25 kwietnia 1994 r. Tymczasem w

następstwie przedłożenia przez skarżącego świadectwa pracy, dotyczącego okresu od

dnia 26 października 1970 r. do dnia 30 listopada 1990 r., o zatrudnieniu w

szczególnych warunkach w rozumieniu art. 21 ust. 5 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i

bezrobociu, organ zatrudnienia pierwszej instancji wydał w dniu 18 lipca 1994 r. decyzję

przyznającą mu zasiłek dla bezrobotnych od dnia 7 lipca 1994 r., nie przyznając mu

jednakże zasiłku za okres wcześniejszy, o który to skarżący wielokrotnie występował.

Należy w związku z tym uznać, że przedłożenie przez skarżącego powyższego

świadectwa pracy organowi zatrudnienia spowodowało wyjście na jaw istotnych dla

sprawy nowych okoliczności i nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji z

dnia 20 kwietnia 1994 r., nie znanych organowi, który wydał tę decyzję. Skoro bowiem

na podstawie art. 21 ust. 5 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu skarżący zachował

prawo do zasiłku do czasu nabycia prawa do emerytury, a tylko nie korzystał z prawa

do zasiłku z uwagi na nieprzedłożenie w stosownym czasie świadectwa pracy o

zatrudnieniu w szczególnych warunkach, to decyzja z dnia 18 lipca 1994 r. przyznająca

mu zasiłek od dnia 7 lipca 1994 r., a tym samym odmawiająca przyznania mu tego

prawa za okres od dnia 2 grudnia 1993 r. narusza prawo. Gdyby skarżący przed

upływem osiemnastomiesięcznego okresu zasiłkowego przedłożył powyższe

zaświadczenie, to nie ulegałoby wówczas wątpliwości, że stosownie do treści 21 ust. 5

pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu zachował prawo do zasiłku nawet przez okres

przejściowej niezdolności do pracy z powodu choroby od dnia 7 stycznia do dnia 5 lipca

1994 r. Należy ponadto wskazać, że skarżący w dniu 6 lipca 1994 r. ( dacie złożenia

wniosku wraz ze świadectwem pracy o zatrudnieniu w szczególnych warunkach)

posiadał status bezrobotnego w rozumieniu przepisów ustawy o zatrudnieniu i

bezrobociu, a zatem nie miał w tej sytuacji zastosowania przepis art. 21 ust. 6 tej

ustawy, regulujący kwestię ponownego nabycia prawa do zasiłku przez osobę, która

uzyskała ponownie status bezrobotnego po spełnieniu przesłanek przewidzianych w art.

20 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu. Jeżeli zatem skarżący przedłożył

organowi zatrudnienia świadectwo pracy o zatrudnieniu w szczególnych warunkach, a

organ ten bezspornie ustalił, że spełnia on przesłanki określone w art. 21 ust. 5 pkt 2 tej

ustawy, to należy stwierdzić, że zachował tym samym nabyte wcześniej prawo do

zasiłku dla bezrobotnych od dnia 2 grudnia 1993 r. W tej sytuacji organy zatrudnienia

były zobowiązane rozważyć możliwość uchylenia decyzji z dnia 20 kwietnia 1994 r. w

trybie wznowienia postępowania i wydania nowej decyzji stwierdzającej zachowanie

przez skarżącego prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 2 grudnia 1993 r. Za-

chowując w obiegu prawnym kwestionowaną decyzję z dnia 20 kwietnia 1994 r. i wy-

dając w tej samej sprawie nową decyzję z dnia 18 lipca 1994 r. organ zatrudnienia

naruszył zakaz wynikający z art. 156 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjne-

go.

Trafny jest również zarzut wnoszącego rewizję nadzwyczajną, że organy zat-

rudnienia kwalifikując pismo skarżącego z dnia 2 sierpnia 1994 r., w którym wnosił o

wypłacenie zasiłku chorobowego A od 7 I do 5 VII i za grudzień@, jako kolejny wniosek

o rozstrzygnięcie sprawy zasiłku za okres od dnia 7 stycznia 1994 r. do dnia 5 lipca

1994 r., naruszyły przepisy rozdziału 10 k.p.a., czym pozbawiły stronę możliwości

dochodzenia swoich praw w trybie odwoławczym. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie

poglądem, że o tym, czy pismo wniesione przez stronę jest odwołaniem, decyduje treść

pisma, należało potraktować powyższy wniosek jako odwołanie od decyzji z dnia 18

lipca 1994 r., bowiem nie ulega wątpliwości, że z jego treści wynikało wprost, iż strona

nie jest zadowolona z tej decyzji, co spełnia przesłankę z art. 128 k.p.a.

Pogląd wnoszącego rewizję nadzwyczajną, że również zaskarżona do Naczelne-

go Sądu Administracyjnego decyzja z dnia 2 grudnia 1994 r. i poprzedzająca ją decyzja

organu zatrudnienia z dnia 10 października 1994 r. naruszają wskazane wyżej przepisy

ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, jest

trafny. Należy przyjąć, że orzekając o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku dla

bezrobotnych za okres udokumentowanej niezdolności do pracy od dnia 7 stycznia

1994 r. do dnia 5 lipca 1994 r. organy zatrudnienia naruszyły art. 20 ust. 12 ustawy o

zatrudnieniu i bezrobociu w ten sposób, że uznały, iż skarżący nie spełnia określonej w

tym przepisie w związku z art. 15 ust. 9 tej ustawy przesłanki przyznania zasiłku za

okres udokumentowanej niezdolności do pracy, bowiem w tym czasie nie pobierał

zasiłku dla bezrobotnych. Tymczasem pozbawienie skarżącego prawa do zasiłku dla

bezrobotnych za okres od dnia 2 grudnia 1993 r. było następstwem wcześniejszych

decyzji organów zatrudnienia wydanych, jak wskazano wyżej, z rażącym naruszeniem

prawa. W tej sytuacji należy przyjąć, że pozbawienie skarżącego należnego mu

świadczenia z tytułu udokumentowanej niezdolności do pracy tylko na tej podstawie, że

wskutek wcześniejszych, wydanych z naruszeniem prawa, decyzji organów zatrudnienia

nie pobierał zasiłku dla bezrobotnych jest rażąco sprzeczne z elementarnymi zasadami

państwa prawnego i związanymi z nimi funkcjonalnie zasadami postępowania

administracyjnego.

W tej sytuacji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego uznający za zgodne z

prawem decyzje organów zatrudnienia bezpodstawnie pozbawiające skarżącego prawa

do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 2 grudnia 1993 r., a w ich następstwie prze-

widzianych w ustawie o zatrudnieniu i bezrobociu świadczeń z tytułu udokumentowanej

niezdolności do pracy za okres od dnia 7 stycznia 1994 r. do dnia 5 lipca 1994 r. rażąco

narusza powołane wyżej przepisy prawa.

Biorąc powyższe pod rozwagę na podstawie art. 422 § 2 k.p.c. Sąd Najwyższy

orzekł jak w sentencji.

=======================================