III ARN 55/95

Wyrok z dnia 11 stycznia 1996 r.

III ARN 55/95

Zgoda na odstępstwo od wymagań technicznych co do sposobu

realizacji inwestycji budowlanej może być przedmiotem

postępowania i rozstrzygnięcia w drodze decyzji

administracyjnej.

Przewodniczący SSN: Walery Masewicz (autor uzasadnienia),

Sędziowie SN: Adam Józefowicz (sprawozdawca), Janusz Łętowski,

Maria Tyszel, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara

Grudzieckiego, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 1996 r.

sprawy ze skargi Jadwigi M.-U. na decyzję Wojewody G. z dnia

29 lipca 1994 r., [...] w przedmiocie zgody na odstępstwo od

przepisów techniczno-budowlanych, na skutek rewizji

nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku

Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w

Gdańsku z dnia 15 lutego 1995 r., [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w

Gdańsku do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e

Decyzją z dnia 13 czerwca 1994 r. [...] Prezydent Miasta

G. wyraził Annie B. i Januszowi B. zgodę na odstępstwo przy

rozbudowie domu jednorodzinnego przy ul. Z. w G od przepisów §

12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej

i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków

technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17,

poz. 61).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 sierpnia 1993

r., [...] uchylając decyzje organów I i II instancji w sprawie

wydania pozwolenia na rozbudowę domu jednorodzinnego przy ul.

Z. wyjaśnił, iż zgoda na odstępstwo od przepisów

techniczno-budowlanych lub norm, o których mowa w art. 10 ust.

1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.

U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), powinna być wyrażona w formie

decyzji administracyjnej przez organ lub jednostkę określoną

przez właściwego ministra. Prezydent Miasta G. uzyskał

upoważnienie do wyrażania takiej zgody po wydaniu decyzji

przez organ I instancji.

W związku z powyższym organ administracyjny zawiadomił

strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie

wydania decyzji wyrażającej zgodę na odstępstwo od

obowiązujących przepisów. Właścicielka sąsiedniej

nieruchomości, oznaczonej nr 89 wniosła zastrzeżenie do budowy

i żądała wydania nakazu rozbiórki części obiektów wzniesionych

przy granicy jej działki. W związku z tym zobowiązano Annę B.

i Janusza B. do dostarczenia wykonanej przez rzeczoznawcę w

specjalności architektonicznej (z listy Wojewody), analizy

dotyczącej możliwości rozbudowy domu, zgodnej z przepisami

oraz przeanalizowania skutków wykonanej rozbudowy dla są-

siedniej nieruchomości. Z analizy wykonanej przez dra nauk

technicznych inż. arch. Jerzego K. wynika, że zabudowa

jednorodzinna typu bliźniaczego, została w latach 50 tego

stulecia, wykonana na niewielkiej szerokości działek, wyno-

szących około 10 m. Linię zabudowy przeprowadzono uskokowo w

celu uzyskania 8 metrowej odległości między domami. Większość

domów przy ul. Z. została rozbudowana, ponieważ nie spełniały

warunków funkcjonalnych i użytkowych w obecnych czasach.

Właściciele posesji nr 87 wystąpili w październiku 1992

r. do Urzędu Miejskiego w G. z wnioskiem (załączając projekt)

o wydanie decyzji o udzielającej pozwolenia na rozbudowę

swojego domu jednorodzinnego. Według planu szczegółowego

zagospodarowania przestrzennego dzielnicy G.-W. teren, którego

postępowanie dotyczy, przeznaczony jest pod zabudowę

mieszkaniową o niskiej intensywności. Występuje więc zgodność

z art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo bu-

dowlane.

Projekt rozbudowy domu jednorodzinnego przy ul. Z. został

opracowany przez mgr inż. arch. Annę B.-B., posiadającą

uprawnienia budowlane. Autorka projektu wybrała optymalną

możliwość rozbudowy domu w konkretnej sytuacji. Z uwagi na to,

że budynek jednorodzinny na posesji nr 89 został rozbudowany,

jedyną możliwością rozbudowy domu jednorodzinnego na posesji

nr 87 jest wykonanie jej w kierunku północnym do granicy z

posesją nr 89. Pozwala to na zachowanie odległości 8 m między

budynkami na działkach sąsiednich (§ 12 ust. 2 cyt.

rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i

Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r., jak również z § 6 i § 15

ust. 3 warunków technicznych). Zdaniem organu I instancji zap-

rojektowana rozbudowa domu nie narusza żadnego z uzasadnionych

interesów osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 i

ust. 2 prawa budowlanego i nie ma przeszkód do udzielenia

pozwolenia na budowę. Rozbudowa domu nie utrudni również

prawidłowej zabudowy na działce sąsiedniej.

Powyższe względy zadecydowały o tym, że organ I instancji

udzielił Annie i Januszowi B. decyzją z 27 stycznia 1993 r.

zezwolenia na rozbudowę domu jednorodzinnego. Decyzję tę organ

II-ej instancji utrzymał w mocy decyzją z 30 marca 1993 r. Na

skutek zaskarżenia tych decyzji, NSA wstrzymał ich wykonanie.

Jednakże do daty wstrzymania decyzji został wykonany stan

surowy rozbudowy domu oraz z dobudowa garażu z pomieszczeniem

gospodarczym, a po tej dacie właściciele posesji nr 87

wykonali prace wykończeniowe o wysokim standardzie i wprowa-

dzili się do swojego domu, który opuścili na czas trwania prac

budowlanych.

Powołując się na art. 10 ust. 1 i 2 prawa budowlanego

organ I instancji uznał, że jest dopuszczalne odstępstwo od

przepisów techniczno-budowlanych lub norm wobec wprowadzenia

lepszych efektów społeczno-gospodarczych rozbudowy, która nie

pogarsza bezpieczeństwa ludzi i mienia, ochrony środowiska

oraz warunków higieniczno-sanitarnych i użytkowych. Minister

Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa pismem z 4 marca 1993

r. upoważnił Prezydenta Miasta G. do wyrażenia zgody na

odstępstwo od przepisów § 12 cyt. rozporządzenia z dnia 3

lipca 1989 r. Wobec braku możliwości rozbudowy domu zgodnie z

przepisami, nie powodującej pogorszenia warunków na działce

sąsiedniej i wpływu na rozbudowę domu na działce nr 89 organ I

instancji uznał, że zostały spełnione przesłanki do wyrażenia

zgody na odstępstwo od przepisów § 12 cyt. rozporządzenia z

dnia 3 lipca 1980 r. w zakresie odległości od granicy

nieruchomości i budynku gospodarczego na działce nr 89.

Po rozpatrzeniu odwołania Jadwigi M.-U. od powyższej

decyzji z dnia 13 czerwca 1994 r., Wojewoda G. decyzją z dnia

29 lipca 1994 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję,

podzielając stanowisko organu I instancji. Organ II instancji

stwierdził, że część garażowo-gospodarcza rozbudowy przylega

do budynku gospodarczego o tej samej funkcji na działce

sąsiedniej Nr 89, oraz że wysokość rozbudowanego budynku

wyliczona została zgodnie z § 6 ust. 1-3 cyt. rozporządzenia.

Poza tym spełnione są warunki do wyrażenia zgody wymienionej w

art. 10 prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w

Gdańsku wyrokiem z dnia 15 lutego 1995 r., [...] oddalił

skargę na decyzję Wojewody G. z dnia 29 lipca 1994 r. W

uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że realizując wytyczne

Sądu organ I instancji wszczął i przeprowadził postępowanie

administracyjne, którego wynik uzasadniał wyrażenie zgody na

odstępstwo od § 12 cyt. rozporządzenia. Rozstrzygnięcia

organów obu instancji oparte są na opinii rzeczoznawcy, którą

uznały za rzetelny i przekonywujący dowód w sprawie. Skarga

nie zawiera merytorycznych zarzutów odnoszących się do opinii

i nie wykazała, że zaskarżona decyzja oparta została na błęd-

nych podstawach. Wobec niestwierdzenia naruszenia prawa, NSA

skargę oddalił na zasadzie art. 207 § 5 k.p.a.

Od powyższego wyroku Minister Sprawiedliwości wniósł

rewizję nadzwyczajną, zarzucając temu wyrokowi rażące

naruszenie prawa, w szczególności art. 207 § 2 pkt 1 k.p.a. w

związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r.

- Prawo budowlane. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego

wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi

Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Gdańsku do

ponownego rozpoznania.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w rewizji

nadzwyczajnej, Sąd Najwyższy wziął pod rozwagę, że wydaje się

nieuzasadniony zarzut, iż kwestia ewentualnych odstępstw od

wymagań co do sposobu realizacji inwestycji budowlanej

zawartych w § 12 rozporządzenia Ministra Administracji,

Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980

r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać

budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) - nie może być

samoistnym przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji

administracyjnej. Nie daje zwłaszcza podstaw do takiego

twierdzenia treść art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 24 października

1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), który

zastrzega jedynie, że zgodę na odstępstwo wyraża organ lub

jednostka właściwa miejscowo i rzeczowo. Wprawdzie zgoda taka

jest jednym z elementów złożonej procedury poprzedzającej

wydanie pozwolenia na budowę, to jednak samoistność lub

subsydiarnaość postępowania wszczętego przed właściwymi

organami dla uzyskania takiej zgody zależy od wielu

okoliczności, a zwłaszcza od stopnia związania decyzji

ostatecznej o pozwoleniu na budowę z uprzednim

rozstrzygnięciem o odstępstwach od przepisów techniczno-bu-

dowlanych, zakresu spraw, które powinny być ustalone i zbadane

przed wyrażeniem zgody, kręgu uczestników postępowania

zainteresowanych wynikami tego rozstrzygnięcia incydentalnego

itp. Prawo budowlane z roku 1974 wymagało jedynie określonej

kolejności rozstrzygnięć administracyjnych podejmowanych w

toku postępowania wszczętego dla uzyskania pozwolenia na

budowę, w tym m.in. znaczeniu, że wszelkie odstępstwa od

standardowych wymagań co do przepisów techniczno-budowlanych

powinny być w zasadzie udzielone jeszcze przed wydaniem

pozwolenia na budowę lub rozbudowę obiektu budowlanego. Nawet

przyjmując pogląd, że zgoda na odstępstwa od ogólnych wymagań

techniczno-budowlanych jest z natury swej jedynie fragmentem

postępowania administracyjnego wszczętego dla uzyskania pozwo-

lenia na budowę lub rozbudowę obiektu budowlanego, należy mieć

na uwadze, że każda decyzja administracyjna może rozstrzygnąć

sprawę co do jej istoty jedynie w określonej, autonomicznej

części (art. 104 § 2 k.p.a.), pełniąc w ten sposób m.in. fun-

kcję określonego prejudykatu. Rozpatrując zatem zawarty w

rewizji nadzwyczajnej zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 Prawa

budowlanego w tym szczególnym kontekście, Sąd Najwyższy nie

mógł podzielić jego trafności.

Rozpatrując jednak sprawę w kontekście podstaw

rewizyjnych wynikających z art. 381 k.p.c. Sąd Najwyższy

uznał, że w sprawie tej nie zostały dostatecznie wyjaśnione

wszystkie okoliczności faktyczne, istotne dla rozstrzygnięcia

sprawy. Wyniki rozprawy przed Sądem Najwyższym, a zwłaszcza

przedłożone przez uczestnika postępowania Jadwigę M.-U. nowe

dokumenty pozwalają powątpiewać, czy organy administracji I i

II instancji wyczerpały wszystkie dostępne środki dowodowe i

czy odwołanie się jedynie do opinii rzeczoznawcy jest w tej

sprawie wystarczające. Zwłaszcza dodatkowego zbadania np. w

drodze wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu, w którym warunki

atmosferyczne pozwalają na pełne rozeznanie co do następstw od

odchylenia od warunków techniczno-budowlanych spornej inwes-

tycji dla interesów posiadaczy i właścicieli działek

sąsiednich, wymaga uporczywie podnoszony przez skarżącą

Jadwigę M.-U. zarzut, że stojący na będącej jej własnością

działce budynek gospodarczy przylegający do rozbudowanej

części garażowo-gospodarczej domku jednorodzinnego małżonków

B. jest bardzo niski, a ponadto położony jest po północnej

stronie działki i co się z tym wiąże powoduje znaczne zacie-

nienie.

Skarżąca szczególny nacisk położyła na wynikające z

rozbudowy domku jednorodzinnego na sąsiedniej nieruchomości

niekorzystne skutki, jakie niesie ona dla obecnego oraz

przyszłego korzystania z nieruchomości będącej jej własnością.

Wskazała, że dokonana rozbudowa ograniczyła dopływ

światła słonecznego, zmieniła stosunki wodne na gruncie, a

także uniemożliwiła dokonanie rozbudowy posiadanego przez nią

domu.

Kierując się tymi przesłankami Sąd Najwyższy uchylił

zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.

=======================================