III ARN 57/95

Wyrok z dnia 11 stycznia 1996 r.

III ARN 57/95

Określone w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe

(Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.) uprawnienie prasy do uzyskania informacji o

działalności organu samorządu terytorialnego, nie wyłącza wglądu do akt organu

zobowiązanego do udzielania informacji o ile nie sprzeciwiają się temu przepisy

prawa, z których wynika niedopuszczalność ich udostępnienia, w szczególności

ze względu na ochronę tajemnicy państwowej i innej tajemnicy chronionej ustawą

oraz dóbr osobistych, zaliczanych do sfery prywatności, nie wiążącej się z

działalnością publiczną.

Przewodniczący SSN: Walery Masewicz, Sędziowie SN: Adam Józefowicz,

Janusz Łętowski, Maria Tyszel, Andrzej Wróbel (sprawozdawca),

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po roz-

poznaniu w dniu 11 stycznia 1996 r. sprawy ze skargi Redaktora Naczelnego "T.P." w

P. na odmowę udzielenia przez Burmistrza Miasta i Gminy P. informacji w przedmiocie

udostępnienia protokołów z posiedzeń Zarządu Gminy, na skutek rewizji nadzwyczajnej

Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek

Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 1993 r., [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Adminis-

tracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e

Redaktor Naczelny i Sekretarz Redakcji AT.P.@ pismem z dnia 25 maja 1993 r.

zwrócili się do Biura Rady Miejskiej w P. o udostępnienie protokołów z posiedzeń

Zarządu Gminy P. Kierownik Biura Rady odmówił Redakcji wglądu do protokołów z

posiedzeń Zarządu, czyniąc o tym adnotację na cytowanym piśmie; odmowę uzasadnił

brakiem upoważnienia.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Redaktor Naczelny AT.P.@

zarzucił, że powyższe działanie Kierownika Biura Rady jest sprzeczne z art. 4 ust. 1

ustawy - Prawo prasowe oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządo-

wych. Nadto wskazał, że dziennikarze AT.P.@ są jednocześnie mieszkańcami gminy P.

i odmówienie im prawa do informacji, śledzenia biegu publicznych spraw samorządo-

wych, dotyczy ich także jako wyborców z terenu gminy.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy P. stwierdził, że odmowa udostęp-

nienia protokołów Zarządu Gminy P. nie narusza art. 4 ust. 1 Prawa prasowego, bo-

wiem z tego przepisu wynika jedynie obowiązek udzielenia prasie informacji. Ponadto

Zarząd gminy podejmuje na posiedzeniach uchwały w sprawach indywidualnych i po-

danie w tym przedmiocie informacji w prasie ze wskazaniem konkretnych osób mogłoby

naruszyć ich dobro osobiste.

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z

dnia 22 grudnia 1993 r. [...] skargę oddalił. W ocenie Sądu skarżąca domagała się

wglądu do protokołów posiedzeń Zarządu Gminy P., opierając to żądanie na prawie

mieszkańca gminy i wyborcy do śledzenia publicznych spraw samorządowych (art. 15

ust. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych) oraz na postanowieniach art. 4

ust. 1 ustawy - Prawo prasowe. Odnośnie pierwszej płaszczyzny zarzutów skargi Sąd

stwierdził, że polski ustawodawca nie skonstruował dotychczas publicznego prawa

podmiotowego obywateli wglądu do akt i dokumentacji urzędowej powstającej w

rezultacie działania organów państwowych i samorządowych. Obowiązek udostępnienia

dokumentów, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach

samorządowych nie dotyczy dokumentacji powstałej w związku z załatwianiem

indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, objętych przepisami k.p.a.

Zatem podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego nie może

skutecznie domagać się wglądu do akt. W ocenie Sądu udostępnienie dokumentacji nie

odpowiada pojęciu Ainformacji@ w rozumieniu Prawa prasowego i nie jest objęte

obowiązkiem określonym w art. 4 ust. 1 tego Prawa. W rezultacie odmowa udostęp-

nienia dokumentacji urzędowej, w tym również protokołów posiedzeń organów samo-

rządu terytorialnego, nie może być przedmiotem skargi wnoszonej na podstawie art. 4

ust. 4 Prawa prasowego.

Powyższy wyrok zaskarżył Minister Sprawiedliwości rewizją nadzwyczajną, w

której zarzucił temu wyrokowi rażące naruszenie art. 207 § 5 k.p.a., art. 15 ust. 2 pkt 3

ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 21 poz. 124

ze zm.), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5

poz. 24 ze zm.), a także naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej i wniósł o

uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi

Administracyjnemu - Ośrodkowi Zamiejscowemu we Wrocławiu do ponownego roz-

poznania.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości w niniejszej sprawie nie istniała żadna z

wymienionych w powołanych wyżej przepisach przesłanek uzasadniających odmowę

udzielenia informacji. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że odmowę tę

uzasadniał wzgląd na ochronę dóbr osobistych oraz konieczność zapewnienia naj-

szerszych gwarancji w sferze prywatności jednostki. Jeżeli bowiem istotnie w protoko-

łach z posiedzeń zarządu gminy znajdowała się dokumentacja związana z załatwianiem

indywidualnych spraw obywateli, której ujawnienie mogło stanowić naruszenie dobra

osobistego w rozumieniu art. 23 i art. 24 kodeksu cywilnego i uzasadniało odmowę

udostępnienia tej części dokumentacji, odmowa mogła dotyczyć tylko tej części

dokumentów.

Odnośnie zaś kwestii ujawniania przez pracodawcę bez zgody pracownika wyso-

kości jego wynagrodzenia za pracę wnoszący rewizję nadzwyczajną powołał się między

innymi na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 lipca 1993 r.,

PZP 28/93 ( Praca i Zabezpieczenie Społeczne 1994 nr 2 ), W uzasadnieniu tej

uchwały stwierdzono, że zakaz ujawniania wynagrodzenia przez pracodawcę, ze

względu na zakaz naruszania dóbr osobistych pracownika, będzie tylko wówczas

zasadny, gdy taką informację będzie można zaliczyć do sfery prywatności pracownika.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości zaskarżony wyrok narusza także interes Rze-

czypospolitej Polskiej przez zamieszczenie w nim oceny prawnej, mogącej prowadzić w

orzecznictwie organów administracji do pozbawienia organów prasy realizacji ich

uprawnień wynikających z ustaw, co nie da się pogodzić z obowiązującymi w państwie

prawnym zasadami praworządności.

Sąd Najwyższy zważył co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego niniejszą rewizją

nadzwyczajną wyroku trafnie wskazał na dwoistość podstaw prawnych żądania udos-

tępnienia skarżącym wglądu do protokołów posiedzeń Zarządu Gminy w P. i wynikają-

cych z niej płaszczyzn rozważania zarzutów skargi. Skarżący za podstawę prawną

swojego żądania wskazali bowiem art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o

pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 21 poz. 124 ze zm.) zobowiązujący pra-

cownika samorządowego m.in. do udostępniania dokumentów znajdujących się w

posiadaniu urzędu, jeżeli prawo tego nie zabrania oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26

stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5 poz. 24 ze zm.) ustanawiający obo-

wiązek wymienionych w tym przepisie organów, instytucji i jednostek do udzielania

prasie informacji o swojej działalności oraz określającego przesłanki odmowy udzielenia

takiej informacji. Podzielając co do zasady wskazane zapatrywanie Naczelnego Sądu

Administracyjnego należy jednakże stwierdzić, że rozważania Sądu dotyczące zakresu

obowiązku udzielania informacji, określonego wymienionymi wyżej przepisami, nie

uwzględniają w dostatecznym stopniu szczególnej pozycji zarządu gminy w systemie

organów samorządu terytorialnego, a zwłaszcza zróżnicowanego wewnętrznie zakresu

właściwości zarządu i prawnych form wykonywania przez zarząd jego ustawowych

kompetencji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zasady i tryb udzielania informacji o

działalności zarządu gminy w sferze wydawania decyzji administracyjnych są odmienne

od udzielania informacji dotyczących działania zarządu jako organu wykonawczego

rady gminy. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że w pierwszej z

wymienionych sfer działania zarządu kwestie związane z udostępnieniem akt sprawy

rozstrzyganej decyzją administracyjną reguluje kodeks postępowania

administracyjnego. Przepisy k.p.a. dotyczące udostępniania akt sprawy adminis-

tracyjnej konkretyzują i rozwijają zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym

zwłaszcza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, zasadę zaufania obywateli

do organów państwa i zasadę prawdy obiektywnej. W doktrynie utrwalił się pogląd, że

przepisy art. 73-74 k.p.a. zawierają uprawnienia stron wynikające z zasady względnej

jawności postępowania administracyjnego, tzn. jawności postępowania dla stron oraz

uczestników na prawach strony. Stosownie do treści art. 73 k.p.a. powyższe

uprawnienia obejmują prawo strony postępowania do żądania od organu administracji

publicznej wglądu do akt sprawy i sporządzania z nich odpisów i notatek, a także

uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt

sprawy uwierzytelnionych odpisów, przy czym to ostatnie żądanie powinno być

uzasadnione ważnym interesem strony. Przewidziane w art. 74 § 1 k.p.a. ograniczenia

prawa żądania wglądu do akt sprawy są zakreślone wąsko, bowiem dotyczą wyłącznie

akt sprawy objętych ochroną tajemnicy państwowej a także innych akt, które organ

administracji państwowej wyłączył ze względu na ważny interes państwowy. Należy

zatem przyjąć, że ze względu na charakter powyższego przepisu oraz fundamentalne

znaczenie prawa wglądu do akt dla urzeczywistnienia wskazanych wyżej zasad

postępowania administracyjnego, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca tego

przepisu. W konsekwencji należy stwierdzić, że prawo wglądu do akt jest ograniczone

jedynie przesłankami wymienionymi w art. 74 § 1 k.p.a., które powinny być

interpretowane ścieśniająco. Skoro jednak w świetle art. 73 § 1 k.p.a. powyższe prawo

wglądu do akt służy wyłącznie stronie i uczestnikom postępowania na prawach strony,

to brak jest wystarczających podstaw do uznania, że każdy obywatel może żądać od

organu gminy udostępnienia będących w jego posiadaniu akt sprawy rozstrzyganej w

formie decyzji administracyjnej. Pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że

obowiązek udostępnienia dokumentów, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o

pracownikach samorządowych nie dotyczy dokumentacji powstającej w związku z

załatwianiem spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej jest trafny,

bowiem w tej kwestii mają zastosowanie wskazane wyżej przepisy szczególne zawarte

w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Pozostaje do rozważenia kwestia, czy każdy obywatel będący mieszkańcem

gminy może żądać wglądu do dokumentacji zarządu gminy powstałej w związku z

pełnieniem przez zarząd funkcji organu wykonawczego gminy. Pogląd Naczelnego

Sadu Administracyjnego, że ustawodawca nie ustanowił dotychczas publicznego prawa

podmiotowego powszechnego dostępu do akt powstałych w rezultacie działania

organów administracji publicznej jest trafny. W szczególności za podstawę roszczenia

obywatela o udostępnienie akt nie może być uznany art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o

pracownikach samorządowych, bowiem jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administra-

cyjny, powyższy przepis określa jedynie obowiązek pracownika samorządowego,

natomiast nie ustanawia kompetencji organu w sprawie udostępniania akt i prawa

obywatela dostępu do akt będących w posiadaniu organu. Należy zatem przyjąć, że

obywatel nie może dochodzić realizacji powyższego obowiązku w trybie postępowania

administracyjnego łącznie ze skargą do sądu administracyjnego. Nie oznacza to jednak,

że wniosek mieszkańca gminy o udostępnienie dokumentacji zarządu gminy nie może

być uwzględniony przez pracownika organu administracji publicznej nawet wówczas,

gdy wnioskodawca nie wykaże, że ma w tym interes prawny lub że jest jedynie

zainteresowany wglądem do akt zarządu powstałych w następstwie działania zarządu

jako organu wykonawczego gminy. Zgodnie bowiem z treścią art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy

o pracownikach samorządowych wniosek taki nie może być uwzględniony tylko

wówczas, gdy sprzeciwiają się temu przepisy prawa. W polskim ustawodawstwie brak

jest wprawdzie przepisów gwarantujących obywatelom prawo podmiotowe

powszechnego dostępu do akt organów administracji publicznej, lecz nie można

równocześnie przyjąć, że istnieje ustawowy zakaz udostępniania obywatelom takich

akt. W konsekwencji należy stwierdzić, ze wniosek mieszkańca gminy o udostępnienie

akt urzędowych powstałych w związku z pełnieniem przez zarząd funkcji organu

wykonawczego (rady) gminy powinien być uwzględniony przez pracownika urzędu, o ile

nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa. Za takim stanowiskiem przemawia zarówno

szczególny status mieszkańców gminy, którzy z mocy prawa tworzą wspólnotę

samorządową, a zatem są zainteresowani posiadaniem informacji o wykonywaniu przez

zarząd jego ustawowych kompetencji dotyczących pośrednio lub bezpośrednio,

rzeczywiście lub potencjalnie ich interesów prawnych lub faktycznych, a nadto

rozwiązania przyjęte w prawie europejskim, które gwarantują obywatelom prawo dos-

tępu do informacji (akt) będących w posiadaniu organów administracji publicznej. W

szczególności należy wskazać na postanowienia zalecenia nr 19 (81) Komitetu Minis-

trów z dnia 25 listopada 1981 r. w sprawie dostępu do informacji będących w posia-

daniu organów administracji publicznej czy dyrektywę Rady Wspólnot Europejskich z

dnia 7 czerwca 1990 r. o swobodnym dostępie do informacji dotyczących ochrony

środowiska. Powyższe akty prawne powinny być uwzględniane przy interpretacji prawa

polskiego dotyczącego dostępu do akt niezależnie od tego, czy mogą być uznane za

jego część składową czy też jedynie za postulaty skierowane do ustawodawcy, bowiem

ustalają one minimum standardu w zakresie urzeczywistniania określonego w art. 10

Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie

w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., Nr 61 poz. 284) prawa swobodnego

wyrażania opinii, a ponadto wyznaczają kierunek uregulowań prawnych w tym zakresie,

które powinny być podjęte przez polskiego prawodawcę .

W kwestii wyznaczonych art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorzą-

dowych granic wykonywania przez pracownika samorządowego obowiązku udostęp-

niania akt zarządu gminy związanych z pełnieniem przez zarząd funkcji organu wyko-

nawczego gminy Sąd Najwyższy jest zdania, że zawarte w tym przepisie sformułowanie

Ajeżeli prawo tego nie zabrania@ nie podlega wykładni rozszerzającej. Należy zatem

przyjąć, że pracownik samorządowy może odmówić mieszkańcowi gminy dostępu do

takich akt tylko w przypadku, gdy z przepisów prawa wynika, że udostępnianie

niektórych kategorii akt będących w posiadaniu zarządu gminy jest niedopuszczalne.

Odnośnie do określonego w art. 4 ust. 1 Prawa prasowego obowiązku udzielania

prasie informacji przez wymienione w tym przepisie organy, jednostki i instytucje

publiczne o swojej działalności Sąd Najwyższy jest zdania, że powyższy przepis Prawa

prasowego powinien być interpretowany w świetle uregulowań konstytucyjnych i

prawnomiędzynarodowych gwarantujących wolność prasy i prawo obywateli do ich

rzetelnego informowania, a także fundamentalnej, z punktu widzenia normatywnej

koncepcji demokratycznego państwa prawnego, zasady jawności życia publicznego. Z

uregulowań tych wynika, że wolność prasy może podlegać tylko takim ograniczeniom,

które są określone ustawowo i niezbędnie konieczne w demokratycznym państwie

prawnym z uwagi na ochronę uznanych w takim państwie dóbr i wartości (art. 10 ust. 2

Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności). Uwzględniając

szczególną pozycję prasy w państwie prawnym nie tyle z punktu widzenia reguł ustroju

demokratycznego, ile z uwagi na urzeczywistnianie prawa obywateli do rzetelnej

informacji Sąd Najwyższy stwierdza, że art. 4 ust. 1 Prawa prasowego kształtuje prawo

do uzyskiwania przez prasę informacji o działalności organów i instytucji publicznych w

szerszym zakresie, niż wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Naczelnego

Sadu Administracyjnego. Należy bowiem przyjąć, że efektywne, zgodne z regułami

demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistnianie wolności prasy wymaga

zagwarantowania prasie nie tylko prawa pozyskiwania informacji od instytucji

publicznych w tym znaczeniu, że instytucje te przekazują prasie na ich żądanie, jak

stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, komunikaty zawierające określone dane o

działalności zobowiązanego podmiotu. Wymóg rzetelnego i niezbędnego w państwie

prawnym informowania obywateli o istotnych dla nichi działaniach administracji

publicznej nakazuje przyjąć, że określone w art. 4 ust. 1 Prawa prasowego uprawnienie

prasy obejmuje również prawo żądania dostępu do akt organu zobowiązanego do

udzielenia informacji, jednakże tylko w zakresie przedmiotu informacji. W ten sposób

prasa może bowiem krytycznie, efektywnie i odpowiedzialnie weryfikować uzyskane za

pośrednictwem zobowiązanego organu informacje dotyczące jego działalności z

będącymi w dyspozycji tego organu aktami urzędowymi. Podobnie jak odmowa

udzielenia informacji, także odmowa udostępnienia prasie akt urzędowych może

nastąpić jedynie ze względu na ochronę tajemnicy państwowej i służbowej oraz innej

tajemnicy chronionej ustawą. Trafny jest pogląd rewidującego, że w rozpatrywanej

sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż odmowę udostępnienia protokołów posiedzeń

zarządu gminy uzasadniał wzgląd na ochronę dóbr osobistych oraz konieczność

zapewnienia najszerszych gwarancji sferze prywatności jednostki. Należy bowiem

wskazać, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu uchwały składu

siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 lipca 1993 r. I PZP 28/93 (Praca i

Zabezpieczenie Społeczne 1994 nr 2) zakaz ujawniania wynagrodzenia przez

pracodawcę, ze względu na zakaz naruszania dóbr osobistych pracownika, będzie tylko

wówczas usprawiedliwiony, gdy taką informację będzie można zaliczyć do sfery prywat-

ności pracownika. Ponadto zgodnie z art. 14 ust. 6 Prawa prasowego dopuszczalne jest

publikowanie informacji oraz danych dotyczących prywatnej sfery życia bez zgody danej

osoby, jeżeli wiążą się bezpośrednio z jej działalnością publiczną. W tej sytuacji należy

przyjąć, że gdyby istotnie w protokołach z posiedzeń zarządu gminy znajdowały się

informacje związane z załatwianiem indywidualnych spraw obywateli, których

ujawnienie mogłoby stanowić naruszenie dobra osobistego i uzasadniało odmowę

udostępnienia tej części dokumentacji, to odmowa mogła dotyczyć tej części

dokumentów.

Podniesiony przez wnoszącego rewizję nadzwyczajną zarzut naruszenia interesu

Rzeczypospolitej Polskiej przez zamieszczenie w uzasadnieniu kwestionowanego

wyroku oceny prawnej ograniczającej prawo prasy do uzyskiwania informacji należy

uznać za zasadny. W interesie Rzeczypospolitej Polskiej leży bowiem gwarantowanie

prasie jak najszerszego dostępu do informacji, będących w posiadaniu organów i

instytucji publicznych, rozumianego jako prawo do uzyskania informacji nie tylko w

formie przekazu ustnego, pisemnego czy w innej postaci od zobowiązanego organu,

lecz także poprzez wgląd do akt powstałych w rezultacie jego działalności. Natomiast

wszelkie ustawowe ograniczenia wolności prasy, w tym prawa do informacji, nie mogą

być interpretowane rozszerzająco, bowiem narusza to także prawo obywateli do

rzetelnej informacji i zasadę jawności życia publicznego.

Mając powyższe na uwadze Sąd Najwyższy na podstawie art. 422 § 2 k.p.c.

orzekł jak w sentencji.

=======================================