I PZP 35/95

Uchwała z dnia 18 stycznia 1996 r.

I PZP 35/95

Przewodniczący SSN: Walerian Sanetra, Sędziowie SN: Adam

Józefowicz, Andrzej Kijowski (sprawozdawca),

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Stefana Trautsolta,

w sprawie z powództwa Romana W. przeciwko Urzędowi Miasta W. i

Zarządowi Gospodarki Komunalnej W.-F. o wynagrodzenie, po

rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 18 stycznia 1996 r.

zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Wojewódzki-Sąd

Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu postanowieniem z

dnia 11 października 1995 r. [...] do rozstrzygnięcia w trybie

art. 391 k.p.c.

Czy przepisy zarządzenia Ministra Pracy i Polityki

Socjalnej z dnia 1 lipca 1992 r. w sprawie zasad wynagradzania

pracowników jednostek sfery budżetowej działających w zakresie

budownictwa i gospodarki przestrzennej przy urzędach organów

administracji państwowej i samorządowej (MP nr 24/92, poz.

176) mogą stanowić podstawę uchylenia dotychczas

obowiązującego systemu wynagradzania pracowników Zarządu

Gospodarki Komunalnej obowiązującego strony od 2 września 1991

r. ?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Uprawnienie pracowników Zarządu Gospodarki Komunalnej

W.-F. do jednorazowej odprawy emerytalnej, przysługującej na

podstawie porozumienia płacowego zawartego przed dniem 1

czerwca 1992 r. przez Zarząd Miasta W. ze związkami zawodowymi

nie uległo zmianie z chwilą wejścia w życie zarządzenia

Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 1 lipca 1992 r. w

sprawie zasad wynagradzania pracowników jednostek sfery

budżetowej działających w zakresie budownictwa i gospodarki

przestrzennej przy urzędach organów administracji państwowej i

samorządowej (M.P. Nr 24, poz. 176 ze zm.). Zmiana tego upraw-

nienia wymagała porozumienia stron stosunku pracy albo

wypowiedzenia warunków pracy lub płacy.

U z a s a d n i e n i e

Zagadnienie prawne będące przedmiotem niniejszej uchwały

wyłoniło się na tle następującego stanu faktycznego.

Powód Roman W. był od dnia 15 lipca 1984 r. pracownikiem

Dzielnicowego Zarządu Budynków Mieszkalnych "F." w W., przy

czym od dnia 1 stycznia 1987 r. zajmował stanowisko zastępcy

dyrektora do spraw ekonomicznych - głównego księgowego.

Uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia 24 lipca 1991 r.

dotychczasowy DZBM został z dniem 1 sierpnia 1991 r.

przekształcony w Zarząd Gospodarki Komunalnej W.-F., w którym

powoda powołano na stanowisko głównego księgowego.

Na podstawie porozumienia zawartego w dniu 2 września

1991 r. pomiędzy Zarządem Miasta W. i związkami zawodowymi

wprowadzono z tymże dniem system wynagradzania pracowników

Zarządów Gospodarki Komunalnej w W.

W porozumieniu tym, zawartym na czas nie określony, ustalono

"zasady wynagradzania i przyznawania innych świadczeń

pracownikom", postanawiając m.in., że "zmiany do porozumienia

mogą być wprowadzone w drodze protokołów odpowiednio na

zasadach określonych w ustawie o zakładowych systemach

wynagrodzeń: a) za zgodą stron, b) na skutek wypowiedzenia

dokonanego przez jedną ze stron w formie pisemnej - co

najmniej z trzymiesięcznym wypowiedzeniem" (§ 3 ust. 2).

Według załącznika nr 15 do tego porozumienia pracownikom

przechodzącym na emeryturę lub rentę inwalidzką przysługiwała

po 20 latach pracy odprawa pieniężna w wysokości

sześciomiesięcznego wynagrodzenia. Powód przeszedł na emery-

turę z dniem 27 grudnia 1991 r, ale tytułem odprawy otrzymał

trzymiesięczne wynagrodzenie, gdyż za podstawę wypłaty

pracodawca przyjął § 14 ust. 1 pkt 3 zarządzenia Ministra

Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 1 lipca 1992 r. w sprawie

zasad wynagradzania pracowników jednostek sfery budżetowej

działających w zakresie budownictwa i gospodarki przestrzennej

przy urzędach organów administracji państwowej i samorządowej

(M.P. Nr 24, poz. 176).

Powód domagał się więc zasądzenia mu różnicy pomiędzy

tymi odprawami, ale Sąd Rejonowy dla Wrocławia Śródmieścia-Sąd

Pracy, wyrokiem z dnia 10 stycznia 1995 r, [...], oddalił

powództwo bez obciążenia powoda kosztami procesu. W uza-

sadnieniu takiego rozstrzygnięcia Sąd Rejonowy powołał się na

dwie reguły kolizyjne, że norma hierarchicznie wyższa uchyla

normy hierarchiczne niższe oraz że norma późniejsza deroguje

normę wcześniejszą. Na tej podstawie Sąd Rejonowy uznał, że

przepis § 14 ust. 1 pkt 3 wymienionego wyżej zarządzenia

Ministra Pracy i Polityki Socjalnej ma pierwszeństwo

stosowania przed sprzecznymi z nim postanowieniami

porozumienia płacowego.

Rozpoznając rewizję powoda od powyższego wyroku Sąd

Wojewódzki-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu

uznał, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od odpowiedzi na

pytanie prawne, które postanowieniem z dnia 11 października

1995 r., [...], przedstawił Sądowi Najwyższemu do

rozstrzygnięcia w trybie art. 391 § 1 k.p.c. W motywach tego

postanowienia Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że zarządzenie z

dnia 1 lipca 1992 r. wydano w oparciu o upoważnienie z art. 79

k.p., wobec czego dotyczy ono pracowników wszystkich jednostek

organizacyjnych wymienionych w § 1 zarządzenia. Przepis § 19

zarządzenia stanowi przy tym, że "w zakresie uregulowanym

zarządzeniem tracą moc dotychczasowe przepisy", lecz przepisów

tych bliżej nie określa, wobec czego rodzi się wątpliwość, czy

chodzi tu o przepisy płacowe regulujące sytuację prawną

pracowników konkretnego zakładu pracy, czy tylko o przepisy

stanowiące wykonanie upoważnienia z art. 79 k.p.?

Biorąc pod uwagę znaczenie zakładowych porozumień

płacowych, ich specjalny tryb zawierania i zmiany, należałoby

zdaniem Sądu Wojewódzkiego twierdzić, że § 19 zarządzenia

dotyczy jedynie przepisów wydanych na podstawie art. 79 k.p. Z

drugiej jednak strony zarządzenie obejmuje jednolitą regulacją

wszystkich pracowników wskazanych w jego § 12, choć

automatyczne odebranie wiążącej mocy postanowieniem

porozumienia powoduje niepewność pracowników co do

przysługujących im uprawnień. Trzeba by zatem przyjąć, że

porozumienie płacowe powinno być wypowiedziane zgodnie z jego

§ 3 i dopiero potem strona pozwana mogła dostosowywać

porozumienie do zasad wynikających z zarządzenia.

Sąd Wojewódzki byłby zatem skłonny uznać, że strony

procesu były związane treścią porozumienia z dnia 2 września

1991 r. Dodatkowo przemawia za tym fakt, że po zmianie

zarządzenia z dnia 1 lipca 1992 r, dokonanej zarządzeniem

Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 grudnia 1992 r.

(M.P. z 1993 r, Nr 2, poz. 7), strona pozwana zmodyfikowała z

dniem 1 kwietnia 1993 r. system wynagradzania pracowników ZGK,

przywracając w nim sześciomiesięczną odprawę emerytalną po 20

latach pracy.

W konkluzji swoich wywodów Sąd Wojewódzki napisał jednak,

że jeśli wziąć pod uwagę "fakt istnienia dwóch różnych norm

prawnych, to można podzielić pogląd Sądu I instancji co do

sposobu usuwania kolizji systemu prawnego".

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rozstrzygnięcie wątpliwości przedstawionych przez Sąd

Wojewódzki wymaga w pierwszym rzędzie oceny charakteru

prawnego porozumienia o "wprowadzeniu do stosowania systemu

wynagradzania pracowników Zarządów Gospodarki Komunalnej w

W.", zawartego w dniu 2 września 1991 r. przez związki

zawodowe i Zarząd Miasta W. Otóż, nie jest to w żadnym razie

porozumienie o wprowadzeniu zakładowego systemu wynagradzania

w rozumieniu ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. o zasadach

tworzenia zakładowych systemów wynagradzania (jednolity tekst:

Dz. U. z 1990 r., Nr 69, poz. 407). Zakresem zastosowania tej

ustawy zostały bowiem ostatecznie, tzn. po nowelizacji ustawy,

objęte tylko zakłady pracy, do których nie odnosiły się

przepisy o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze

budżetowej (art. 1 ust. 1). Wspomniane przepisy zawierała

ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. o kształtowaniu środków na

wynagrodzenia w sferze budżetowej (Dz. U. Nr 4, poz. 24 ze

zm.). Wprawdzie ustawa ta nie zdefiniowała pojęcia "sfery

budżetowej", ale stanowiła, że środki na wynagrodzenia

pracowników tej sfery ustala się z uwzględnieniem "normatyw-

nego wskaźnika wynagrodzeń", czyli "proporcji pomiędzy

przeciętnym wynagrodzeniem w sferze budżetowej a przeciętnym

wynagrodzeniem w jednostkach na rozrachunku gospodarczym w

sferze produkcji materialnej, zwanych dalej "sferą produkcji

materialnej" (art. 2).

W kategoriach ustawowego podziału na "sferę produkcji

materialnej" i "sferę budżetową" zarządy gospodarki komunalnej

należało przypisać do sfery budżetowych zakładów pracy. Rada

Miasta W. i organizacje związkowe reprezentujące pracowników

takich zarządów nie miały więc kompetencji do ustanowienia dla

nich zakładowego systemu wynagradzania w rozumieniu ustawy z

dnia 26 stycznia 1984 r. Nie jest zatem kwestią przypadku, że

w porozumieniu płacowym z dnia 2 września 1991 r. nie podano

podstawy prawnej jego zawarcia. Jakkolwiek w § 3 ust. 2 tego

porozumienia napisano, że jego zmiany "mogą być wprowadzone w

drodze protokołów odpowiednio na zasadach określonych w

ustawie o zakładowych systemach wynagrodzeń", to jednak do

"odpowiedniego" stosowania tych przepisów strony musiałyby

mieć ustawowe upoważnienie, więc w jego braku nie mogły

cytowaną klauzulą przyznać swemu porozumieniu kwalifikację

płacowego aktu normatywnego.

Z powyższych wywodów nie wynika bynajmniej, że

porozumienie płacowe z dnia 2 września 1991 r. było pozbawione

jakiejkolwiek doniosłości prawnej. Należy wprost przeciwnie

stwierdzić, że porozumienie Rady Miasta W. zawarte ze związ-

kami zawodowymi stanowiło dla pracowników zarządów gospodarki

komunalnej generalną ofertę odpowiedniego ukształtowania

płacowej treści ich indywidualnych stosunków pracy, przyjętą

przez zainteresowanych co najmniej w dorozumiany sposób niez-

włocznie po rozkolportowaniu oferty.

Do takiego właśnie ukształtowania płacowych elementów

treści stosunków pracy pracowników zarządów gospodarki

komunalnej w W., a więc również w ZGK W.-F., doszło zatem

przed dniem 1 czerwca 1992 r, czyli przed datą, od której obo-

wiązywało, ogłoszone w dniu 30 lipca 1992 r. zarządzenie

Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 1 lipca 1992 r. w

sprawie zasad wynagradzania pracowników jednostek sfery

budżetowej działających w zakresie budownictwa i gospodarki

przestrzennej przy urzędach administracji państwowej i

samorządowej (M.P. Nr 24, poz. 176).

Jako swoją podstawę prawną zarządzenie to wskazało art.

79 k.p., upoważniający Ministra Pracy i Polityki Socjalnej po

porozumieniu z ogólnokrajową organizacją międzyzwiązkową, do

określenia "zasad wynagradzania za pracę oraz przyznawania

innych świadczeń związanych z pracą".Obok zastrzeżeń co do

konstytucyjności podobnie blankietowego upoważnienia, a także

przekroczenia jego ram przez ustalenie w zarządzeniu stawek

wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego (co nie

mieści się w pojęciu "zasad" wynagradzania), wysoce wątpliwy

jest ponadto podmiotowy zakres zastosowania art. 79 k.p. Po

wejściu w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie

terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 96 ze zm.) można by bowiem

twierdzić, że w przedmiotowym zakresie wspomnianego upoważ-

nienia pozostały wyłącznie jednostki organizacyjne państwowej

sfery budżetowej. Twierdzenia tego nie podważa więc

nowelizacja zarządzenia z dnia 1 lipca 1992 r., dokonana z

mocą od dnia 1 listopada 1992 r. przez - ogłoszone w dniu 18

stycznia 1993 r. - zarządzenie Ministra Pracy i Polityki

Socjalnej z dnia 28 grudnia 1992 r. (M.P. z 1993 r., Nr 2,

poz. 7), nawet jeśli dodane wówczas przepisy § 16a i § 16b

zezwalają, aby w ramach posiadanych środków na wynagrodzenia i

za zgodą rady gminy lub zgromadzenia związku można było w

szerokim zakresie powracać do wynagradzenia pracowników

jednostek i zakładów budżetowych oraz gospodarstw pomocniczych

prowadzonych jako zadania własne gminy, na zasadach

stosowanych przed dniem 1 czerwca 1992 r.

Tezę głoszącą, że pod rządem ustawy samorządowej Minister

Pracy i Polityki Socjalnej stracił kompetencję do regulowania

na podstawie art. 79 k.p. wynagrodzeń pracowników jednostek

organizacyjnych tzw. samorządowej sfery budżetowej zdaje się

potwierdzać nowelizacja kodeksu pracy, dokonana ustawą z dnia

2 lutego 1996 r. (Dz. U. Nr 24, poz. 110). W ustawie tej

skreślono bowiem art. 79, a będący jego odpowiednikiem przepis

art. 773

, przewiduje ustalanie przez Ministra Pracy i Polityki

Socjalnej zasad wynagradzania i przyznawania innych świadczeń

związanych z pracą jedynie dla pracowników zatrudnionych w

państwowych jednostkach sfery budżetowej, i to wówczas, gdy

nie są objęci ponadzakładowym układem zbiorowym pracy.

Z przedstawionego rozumowania wynika, że "porozumienie" z

dnia 2 września 1991 r. nie było aktem normatywnym i nie mogło

utracić mocy na podstawie § 19 zarządzenia Ministra Pracy i

Polityki Socjalnej z dnia 1 lipca 1992 r., uchylającego "do-

tychczasowe przepisy". Wejście tego zarządzenia w życie z mocą

obowiązującą od dnia 1 czerwca 1992 r., nie mogło też

automatycznie zmienić na niekorzyść pracowników warunków

wynagradzania wprowadzonych do stosunku pracy wcześniejszą

ofertą pracodawcy i organizacji związkowych, przyobleczoną w

formę "porozumienia" płacowego. Taka zmiana wymagałaby

porozumienia stron stosunku pracy albo wypowiedzenia warunków

pracy i płacy również wówczas, gdyby zarządzeniu z dnia 1

lipca 1991 r. przypisać powszechnie obowiązującą moc, co

zwłaszcza w odniesieniu do zakładów pracy realizujących

zadania własne gmin budzi podniesione wyżej wątpliwości.

Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę o treści

wskazanej w sentencji.

=======================================