III ARN 59/95

Wyrok z dnia 25 stycznia 1996 r.

III ARN 59/95

Przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone w

art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce

gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz.

U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) mają również zastoso-

wanie do zwrotu wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego.

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca),

Sędziowie SN: Józef Iwulski, Andrzej Kijowski, Janusz

Łętowski, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara

Grudzieckiego, po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 1996 r.

sprawy ze skargi Marii i Ryszarda M. na decyzję Wojewody O. z

dnia 31 maja 1993 r. [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej

nieruchomości, na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw

Obywatelskich [...] od wyroku Naczelnego Sądu

Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 1994 r.,

[...]

1) u c h y l i ł zaskarżony wyrok Naczelnego Sądu

Administracyjnego,

2) u c h y l i ł zaskarżoną decyzję Wojewody O. z dnia

31 maja 1993 r. [...] i zasądził od Wojewody O. na rzecz

skarżących Marii i Ryszarda M. kwotę 5 (pięć) zł tytułem

zwrotu kosztów postępowania przed Sądem Administracyjnym.

U z a s a d n i e n i e

Decyzją z dnia 6 kwietnia 1993 r. Kierownik Urzędu

Rejonowego w O. orzekł o zwrocie poprzednim użytkownikom

wieczystym ich działki [...] o powierzchni 202 m2

, stanowiącej

część nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa na

podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach

budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale

nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192

ze zm.). Według ustaleń tego organu przedmiotowa działka stała

się "zbędną na cel określony przy wywłaszczeniu".

Od decyzji tej odwołał się Prezydent Miasta O.

zarzucając, że obowiązujące przepisy przewidują zwrot

wywłaszczonej nieruchomości jedynie na rzecz ich byłych

właścicieli oraz, że: "zgodnie z obowiązującym planem za-

gospodarowania przestrzennego Osiedla M. cel wywłaszczenia nie

uległ zmianie".

Wojewoda O., decyzją z dnia 31 maja 1993 r. uchylił

zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w pierwszej

instancji. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że Wojewoda O.

podzielił zarzut odwołania dotyczący wykładni art. 69 ustawy z

dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz.

127 ze zm.). Skoro - wywodzi Wojewoda O. - w powołanym

przepisie stanowi się o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na

wniosek właściciela lub jego następcy prawnego, to trzeba to

rozumieć dosłownie i nie rozszerzać tej regulacji w kierunku

zwracania również użytkowania wieczystego. Przemawia za tym

także treść art. 75 ustawy, który do użytkowania wieczystego

nakazuje stosować odpowiednio przepisy art. 70-74, a więc nie

odsyła do art. 69. Po wywłaszczeniu prawa użytkowania

wieczystego na rzecz Skarbu Państwa prawo to wygasa i nie

mogłoby być przywrócone. W tej sytuacji Wojewoda O. uznał, że

zachodzi podstawa do umorzenia postępowania w sprawie bez

potrzeby wyjaśniania drugiego z zarzutów odwołania.

Rozpatrujący sprawę na skutek skargi byłych użytkowników

wieczystych Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14

listopada 1994 r., [...] oddalił tę skargę. Zdaniem NSA organ

odwoławczy trafnie ustalił zakres zastosowania art. 69 ustawy

o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W

przeciwieństwie do prawa własności, prawo użytkowania

wieczystego wygasa przy wywłaszczeniu, a własność gruntu nadal

przysługuje Państwu. Oznacza to, że chociażby pozostająca

wcześniej w użytkowaniu wieczystym nieruchomość już po jej

wywłaszczeniu stała się zbędną na cel w nim oznaczony (w

konkretnym przypadku - pod budownictwo rodzinne oraz ulicę) -

to dawnym użytkownikom wieczystym nie przysługuje żądanie

zwrotu tej nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy.

Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił we wniesionej

rewizji nadzwyczajnej, że zaskarżony wyrok rażąco narusza art.

69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości a ponadto pozostaje w sprzeczności z art. 1 i 7

Przepisów Konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art.

77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o

wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą

Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym

(Dz. U. Nr 84, poz. 426 ze zm.), co uzasadnia uwzględnienie

rewizji nadzwyczajnej, jako zaskarżającej wyrok naruszający

interes Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W rozpatrywanej sprawie chodzi o ocenę zasadności żądania

zwrotu części nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa

na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o

terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o

podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27,

poz. 192 ze m.). Jednakże w świetle art 69 ust. 4 ustawy z

dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu

nieruchomości nie budziło wątpliwości to, że normatywne ujęcie

przesłanek zwrotu nieruchomości, zostało określone dla

nieruchomości wywłaszczonych (art. 69 ust. 1) oraz że jest ono

takie same dla przypadków przejęcia nieruchomości, o których

mowa w ust. 4. Tak więc ujawnione w sprawie kontrowersyjne za-

gadnienie dotyczy wprawdzie stanu faktycznego, o którym mowa w

art. 69 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości, ale wynika wprost z interpretacji jej art. 69

ust. 1.

Zagadnienie to sprowadza się do pytania o zakres

przedmiotowy prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - czy

dotyczy on - jak przyjęli Wojewoda O. oraz Naczelny Sąd

Administracyjny - wyłącznie wywłaszczenia z prawa własności,

czy - jak przyjmuje Rzecznik Praw Obywatelskich - także

wywłaszczenia z prawa użytkowania wieczystego.

Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą

podzielił stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich.

Na tle argumentów, które były przedstawiane należało w

pierwszym rzędzie zwrócić uwagę na brzmienie przepisu - czy

tekst ten rzeczywiście jednoznacznie przemawia za prawem

żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ograniczonym do

przypadku wywłaszczenia prawa własności. Miałoby na to

wskazywać określenie podmiotu uprawnionego do żądania zwrotu

nieruchomości wywłaszczonej (jej części) jako: "poprzedniego

właściciela lub jego następcy prawnego". Istotnie wyrażenie

"poprzedni właściciel" może wskazywać na osobę, której

poprzednio, tj. przed wywłaszczeniem, przysługiwało prawo

własności do nieruchomości wywłaszczonej. Jeżeli jest

oczywiste, że o właścicielu w takim rozumieniu chodzi w art.

69 ust. 1 ustawy, to jednak mogą nasuwać się wątpliwości, czy

w pojęciu tym nie mieszczą się ponadto inne podmioty, do

których poprzednio należały inne prawa do nieruchomości niż

prawo własności. Wątpliwości te wynikają z analizy kontekstu,

w jakim omawiane tu wyrażenie zostało użyte bezpośrednio w

przepisie art. 69 ust.1 oraz w innych przepisach rozdziału 6

ustawy poświęconego wywłaszczaniu nieruchomości. Przede wszys-

tkim należy zwrócić uwagę na to, że według art. 69 ust.1

ustawy "na rzecz poprzedniego właściciela" podlega zwrotowi

"nieruchomość wywłaszczona lub jej część". Z kolei żeby

właściwie odczytać treść pojęcia "nieruchomość wywłaszczona"

nie powinno się pomijać przepisów, w których zakres tego

pojęcia został zdefiniowany. W pierwszym przepisie rozdziału 6

ustawy, w którym została wyrażona zasada konieczności

wywłaszczenia dla zrealizowania celu publicznego, stanowiąca

ogólną podstawę procedury wywłaszczeniowej (art. 46 ust. 1)

mówi się o wywłaszczeniu jako o sposobie ograniczenia lub

odjęcia prawa własności do nieruchomości. Natomiast w art. 47

ust. 1 ustawy, zakres "wywłaszczenia nieruchomości" został

zdefiniowany szerzej, gdyż zgodnie z tym przepisem - polega

ono nie tylko na odjęciu lub ograniczeniu prawa własności, ale

także innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Jeżeli i w

art. 47 ust. 4 ustawa formułuje zasadę postępowania z

nieruchomością wywłaszczoną, że nie może być ona użyta na inny

cel, niż cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, to z

pewnością chodzi tu o cały możliwy zakres wywłaszczenia, o

którym jest mowa w ust. 1 tego przepisu. Oznacza to, że

"nieruchomość wywłaszczona" jest pojęciem, które może odnosić

się np. do odjęcia, a nawet tylko ograniczenia innego niż

własność prawa rzeczowego na nieruchomości. Nie ma uzasadnio-

nych powodów do przyjmowania, że w art. 69 ust. 1 ustawy,

przedmiot jego unormowania, będący "nieruchomością

wywłaszczoną" ma inną treść, niż ta, którą to wyrażenie

zdefiniowano w art. 47 ustawy. Trzeba podkreślić, że ustawo-

dawca użył tego wyrażenia konsekwentnie. Gdyby bowiem chodziło

o ograniczenie obowiązku zwrotu "na rzecz poprzedniego

właściciela" tylko w zakresie odjętego prawa własności, to

przepis powinien wprost tak stanowić. Należy także pamiętać o

funkcjonalnym powiązaniu norm wyrażonych art. w 47 ust. 4 i

art. 69 ust. 1 ustawy. Pierwszy z tych przepisów ustanawia

zasadę ograniczonego zakresu korzystania z nieruchomości

wywłaszczonej (zdefiniowanej w ust. 1 tego przepisu) i określa

granice tego ograniczenia przez odesłanie do art. 69 ustawy.

Stanowi bowiem, że: "nieruchomość wywłaszczana nie może być

użyta na inne cele niż cele określone w decyzji o

wywłaszczeniu, chyba że nie mogła być zwrócona w trybie

określonym w art. 69 ustawy z braku zgody poprzedniego

właściciela albo jego następcy prawnego". Takie konsekwentne

określenie w jednolity sposób, z jednej strony statusu Skarbu

Państwa (gminy) jako nabywcy w drodze wywłaszczenia

określonego prawa na nieruchomości, a z drugiej statusu osoby,

której to prawo zostało odjęte, odpowiada wymogom niezbędnej

spójności przepisów rozdziału 6 ustawy i ich celom najogólniej

wyrażonym we wspomnianej wyżej zasadzie ograniczenia

wywłaszczenia i jego skutków do niezbędnej konieczności (art.

46 ust. 1 i ust. 2). Brak byłoby tej spójności funkcjonalnej

gdyby przyjmować, że ograniczenie korzystania z nieruchomości

wywłaszczonej nie obejmuje przypadków odjęcia innego niż

własność prawa rzeczowego na nieruchomości, np. prawa

użytkowania wieczystego, lub że nieruchomość wywłaszczona

podlega zwrotowi tylko w zakresie odjętego w drodze

wywłaszczenia prawa własności, a np. odjęte prawo użytkowania

wieczystego, nawet zbędne dla celów wywłaszczenia już nie

będzie mogło być zwrócone.

W wyniku semantycznej i funkcjonalnej analizy wskazanych

przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości należało, nasuwające się wątpliwości co do

zakresu restytucji praw do nieruchomości odjętych w drodze wy-

właszczenia, rozstrzygnąć zgodnie z konstytucyjną zasadą

ochrony własności (art. 7 Przepisów Konstytucyjnych). Zgodzić

się przy tym należy z argumentacją Rzecznika Praw

Obywatelskich, który podkreślił w rewizji nadzwyczajnej

podobieństwo między prawem własności a prawem użytkowania

wieczystego, zwłaszcza w zakresie sposobu korzystania z

przedmiotu tych praw. Z tych powodów można uważać, że jeżeli w

art. 69 ust. 1 ustawy mowa jest o poprzednim właścicielu, to w

ten sposób w ogólnej formule wskazana (bez zwężenia kręgu

uprawnionych podmiotów) osobę, której poprzednio przysługiwało

odjęte w drodze wywłaszczenia prawo i która w specyficznym

stylu tej wypowiedzi była poprzednio właścicielem mienia (w

tym np. użytkowania wieczystego), które jej odjęto.

Sąd Najwyższy nie podzielił ponadto argumentu Naczelnego

Sądu Administracyjnego, iż nie jest możliwe "zwrócenie"

użytkowania wieczystego, które na skutek wywłaszczenia

przeszło na rzecz Skarbu Państwa i w konsekwencji wygasło. W

argumencie tym w sposób nieuzasadniony ogranicza się zwrot

nieruchomości wywłaszczonej, o którym mowa w art. 69 ust. 1 i

ust. 2 ustawy do sytuacji faktycznego zwrotu przedmiotu i

przeniesienia rzeczy lub prawa, które w związku z tym

musiałoby istnieć przed podjęciem decyzji: "o zwrocie

nieruchomości". Tymczasem celem tej regulacji jest restytucja

odjętego w drodze wywłaszczenia prawa (art. 47 ust. 1), gdyż

odjęte w ten sposób prawo przestało być potrzebne na cel

określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 69 ust. 1). Jeżeli

odjęte zostało prawo użytkowania wieczystego, to jego "zwrot"

w rozumieniu "zwrotu nieruchomości", o którym mowa w art. 69

ust. 1 ustawy, będzie polegał na przywróceniu poprzedniemu

użytkownikowi wieczystemu konkretnie przysługującego prawa,

które mu zostało odjęte.

Nie jest także zasadne wywodzenie z art. 75 ustawy

przeszkody dla objęcia zakresem zastosowania art. 69 ust.1

restytucji użytkowania wieczystego. W art. 75 ustawy o

gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości została

określona zasada odpowiedniego zastosowania m.in. do

użytkowania wieczystego specyficznych regulacji z art. 70-74

ustawy dotyczących czasowego zajmowania nieruchomości na

określone cele. Tego rodzaju odesłanie nie było potrzebne ani

w zakresie przepisu art. 47 ani art. 69 ustawy, gdyż przepisy

te - jak to wyżej wyjaśniono - mają bezpośrednie, a nie tylko

odpowiednie zastosowanie do użytkowania wieczystego.

Z powyższych przyczyn Sąd Najwyższy uwzględnił rewizję

nadzwyczajną, podzielając jej zarzuty rażącego naruszenia w

zaskarżonym wyroku art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości oraz interesu Rzeczypospolitej

Polskiej. Na podstawie art. 422 § 1 k.p.c. w związku z art.

207 § 2 pkt 1 oraz art. 211 k.p.c. Sąd Najwyższy uchylił

zaskarżony wyrok i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji

wydanej z naruszeniem powołanego wyżej przepisu ustawy o

gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

=======================================