III ARN 65/95

Wyrok z dnia 8 lutego 1996 r.

III ARN 65/95

Wywłaszczona nieruchomość, która w dniu 5 grudnia 1990 r.

pozostawała w zarządzie państwowej osoby prawnej nie staje się dla

niej ex lege przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, jeżeli

przed tą datą zaktualizowały się przesłanki zwrotu takiej

nieruchomości byłemu właścicielowi (art. 69 ust. 1 ustawy z dnia

29 kwietnia 1985 r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości Dz. U. Nr 30, poz. 127 ze zm. w zw. z art. 2 ust.

1 ustawy z dnia 29 września 1990 r o zmianie ustawy o gospodarce

gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze

zm.).

Przewodniczący SSN: Adam Józefowicz, Sędziowie SN: Andrzej

Kijowski (sprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski,

Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara

Grudzieckiego, po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 1996 r. sprawy ze

skargi [...] Zakładów Przemysłu Gumowego "S." SA w S. na decyzję

Wojewody K. z dnia 24 sierpnia 1993 r. [...] w przedmiocie zwrotu

wywłaszczonej nieruchomości, na skutek rewizji nadzwyczajnej Mi-

nistra Sprawiedliwości od wyroku Naczelnego Sądu

Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 24 marca

1995 r., [...]

o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.

U z a s a d n i e n i e

Aktem notarialnym z dnia 2 września 1976 r. [...],

sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w S., Maria T. zbyła

Skarbowi Państwa - przedsiębiorstwu państwowemu [...] Zakłady

Przemysłu Gumowego "S." w S. działki oznaczone numerami [...] o

łącznej powierzchni 1618 m2

za kwotę 20.386,80 zł. Zbycie nastąpiło

w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie

wywłaszczania nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1974 r.,

Nr 10, poz. 64 ze zm.) z przeznaczeniem na planowaną budowę szkoły

zawodowej oraz internat wspomnianego Przedsiębiorstwa zgodnie z

decyzją Naczelnika Miasta S. z dnia 10 grudnia 1975 r. [...],

zatwierdzającą plan realizacyjny.

Zamierzona inwestycja nie została zrealizowana. Wywłaszczona

nieruchomość stała się zatem zbędna na cel określony w decyzji o

wywłaszczeniu i decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S., wydaną

w dniu 5 lipca 1993 r. [...] na podstawie art. 69 w zw. z art. 48

ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i

wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r.,

Nr 30, poz.127 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu

wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U. Nr 72, poz. 315 ze zm.)

została zwrócona Marii T. za zwrotem Skarbowi Państwa zwa-

loryzowanego odszkodowania w kwocie 12.564.200 zł,

Wojewoda K., decyzją z dnia 24 sierpnia 1993 r., [...],

utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu

Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie, [...] Zakłady

Przemysłu Gumowego "S." SA w S. wniosły o uchylenie zaskarżonej

decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji,

jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. art. 232,

233, 235 i 240 k.c. oraz art. art. 26 i 69 ustawy z dnia 29 kwietnia

1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a

także z naruszeniem prawa procesowego, w szczególności art. 7 i

97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skarżący twierdził, że na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z

dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) nabył

ex lege z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo wieczystego użytkowania

przedmiotowych działek, gdyż w tymże dniu znajdowały się one w jego

zarządzie. Wprawdzie Wojewoda K. faktu tego stosowną decyzją nie

potwierdził, ale decyzja taka ma jedynie deklaratoryjny charakter,

więc jej brak nie ma dla sprawy żadnego znaczenia.

Poza tym Wojewoda K. decyzją z dnia 24 września 1993 r.

stwierdził nabycie przez skarżącego z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa

użytkowania wieczystego szeregu działek stanowiących własność

Skarbu Państwa i wpisanych do tej samej księgi wieczystej [...],

co działki będące przedmiotem decyzji o zwrocie na rzecz Marii T.

Wprawdzie decyzja Wojewody działek tych nie obejmowała, ale

skarżący nie składał w tej sprawie odpowiedniego wniosku tylko

dlatego, że wcześniej zapadła już decyzja o zwrocie spornych

działek. Decyzja wydana zgodnie z wnioskiem skarżącego stanowi

wszakże potwierdzenie faktu, że w jego zarządzie pozostawały

również sporne działki, a więc stały się one z mocy prawa

przedmiotem wieczystego użytkowania.

Przepis art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. przewiduje

co prawda możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ale pod

warunkiem, że Skarb Państwa dysponuje nią i rozporządza. Decyzja

orzekająca o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej

wprawdzie własność Skarbu Państwa, ale obciążonej równocześnie na

rzecz osoby trzeciej prawem wieczystego użytkowania jest bez

rozwiązania tego prawa rażącym naruszeniem art. 26 ust. 1

wspomnianej ustawy oraz art. 233 i 240 k.c. Organ administracyjny

powinien zatem - zdaniem skarżącego - zawiesić postępowanie na

podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia kwestii

użytkowania wieczystego. Skarżący zaznaczył też, że w toku

postępowania administracyjnego wspominał o odpowiednich

rozliczeniach w razie pozbawienia go prawa wieczystego

użytkowania, ale tego wniosku nie wzięto pod uwagę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. wniósł o jej oddalenie,

podtrzymując swoje stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W postępowaniu sądowym udział w sprawie zgłosił Prokurator

Apelacyjny w R. i w piśmie procesowym z dnia 21 marca 1995 r. wniósł

o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy

decyzji organu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w

Rzeszowie, wyrokiem z dnia 24 marca 1995 r., [...] oddalił skargę.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że literalna

wykładnia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmia-

nie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości,

dokonana na tle art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

przemawia za stanowiskiem, iż zwrot "nie narusza to praw osób

trzecich" obejmuje roszczenia byłych właścicieli wywłaszczonych

nieruchomości, gdyż jest to roszczenie o podmiotowym charakterze.

Jeżeli zatem wywłaszczona nieruchomość nie została przeznaczona

na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i tylko formalnie

pozostawała w zarządzie państwowej osoby prawnej lub jednoosobowej

spółki Skarbu Państwa, to zgłoszone przez byłych właścicieli

nieruchomości żądanie zwrotu nieruchomości uniemożliwia

przekształcenie się zarządu w wieczyste użytkowanie.

W niniejszej sprawie sytuacja jest - zdaniem Naczelnego Sądu

Administracyjnego - prosta dlatego, że przedmiotowe nieruchomości

są skarżącej w ogóle niepotrzebne, a jedynym jej celem pozostaje

uzyskanie korzyści związanych z ewentualną sprzedażą wieczystego

użytkowania.

Sąd uznał ponadto, że przekształcenie zarządu w wieczyste

użytkowanie na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej z dnia

29 września 1990 r. następuje dopiero po uprawomocnieniu się

decyzji wojewody o stwierdzeniu uwłaszczenia państwowej osoby

prawnej. Jakkolwiek przekształcenie następuje ex lege - jeżeli nie

narusza praw osób trzecich - to decyzja wojewody jest konieczna

dla legitymowania się prawem wieczystego użytkowania. Tymczasem

skarżąca nie dysponuje taką decyzją, a nawet nie składała wniosku

o uwłaszczenie, więc nie może twierdzić, iż jest wieczystym

użytkownikiem przedmiotowych nieruchomości.

Skoro sporne nieruchomości są niezagospodarowane i dla

skarżącej nie mają znaczenia, zaś jej prawo zarządu nie mogło

konkurować z podmiotowym prawem wnioskodawczyni i nie

przekształciło się w wieczyste użytkowanie, to można uznać, że

nieruchomościami tymi Skarb Państwa de facto władał i nie było

przeszkód do ich zwrotu.

Na powyższe orzeczenie rewizję nadzwyczajną w dniu 22

września 1995 r. złożył Minister Sprawiedliwości, domagając się

uchylenia tegoż orzeczenia i przekazania sprawy Naczelnemu Sądowi

Administracyjnemu-Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie do ponownego

rozpoznania. Skarżący zarzucił, że w przedmiotowym wyroku doszło

do rażącego naruszenia prawa, w szczególności art. 207 § 5 k.p.a.

oraz art. 69 ust. 1 w zw. z art. 26 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985

r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a ponadto

art. art. 232, 233, 239 i 240 k.c.

W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej Minister

Sprawiedliwości wyraził pogląd, że kwestionowany wyrok został

oparty na dwóch ewidentnie błędnych założeniach, iż zgłoszenie

przez byłego właściciela żądania zwrotu wywłaszczonych nieru-

chomości uniemożliwia przekształcenie się zarządu w wieczyste

użytkowanie, a ponadto, iż przekształcenie się zarządu w wieczyste

użytkowanie w trybie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę o

gospodarce gruntami następuje dopiero po uprawomocnieniu się

decyzji wojewody stwierdzającej uwłaszczenie państwowej osoby

prawnej, wobec czego skarżący bezpodstawnie przypisuje sobie

nabycie wieczystego użytkowania przedmiotowych nieruchomości.

Tymczasem z treści art. 2 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1990

r. wyraźnie wynika, że grunty będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w

zarządzie państwowych osób prawnych stają się z tym dniem z mocy

prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a więc w każdym takim

przypadku i bezwarunkowo. W kolejnym zdaniu art. 2 ust. 1 stwierdza

się, że "nie narusza to praw osób trzecich", przez co prawodawca

podkreślił, iż bezwarunkowe nabycie z mocy ustawy prawa

wieczystego użytkowania w żadnym razie nie narusza (tzn. nie

pozbawia) jakichkolwiek praw osób trzecich, w tym prawa do zwrotu

wywłaszczonej nieruchomości. Gdyby nabycie z mocy powołanej ustawy

prawa wieczystego użytkowania było - poza warunkiem zarządu

nieruchomością - uzależnione od spełnienia dodatkowych

przesłanek, to cytowany przepis musiałby stanowić, że grunty

będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób

prawnych stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania

wieczystego pod warunkiem, iż nie narusza to praw osób trzecich.

Gdyby nawet przyjąć, że założenie Naczelnego Sądu

Administracyjnego, iż zgłoszenie przez byłych właścicieli żądania

zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uniemożliwia przekształcenie

się zarządu w użytkowanie wieczyste jest trafne, to żądanie byłych

właścicieli nie mogło być taką przeszkodą w niniejszej sprawie,

gdyż zostało zgłoszone po dniu 5 grudnia 1990 r., a więc już po

nabyciu przez skarżącego prawa wieczystego użytkowania.

Wspomniane nabycie następuje z mocy prawa, a decyzja wojewody ma

w takiej sprawie wyłącznie deklaratoryjny charakter, więc brak

takowej decyzji pozostaje bez wpływu na ustawowy skutek prawny.

Co prawda przepis art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

umożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ale obok warunków

przewidzianych w tym przepisie expressis verbis musi występować

warunek władania nieruchomością przez Skarb Państwa. Istnienie na

takiej nieruchomości prawa wieczystego użytkowania osoby trzeciej

sprawia, że przez czas trwania takiego prawa zostaje z jego istoty

i natury wyłączona możliwość pełnego dysponowania i rozporządzania

nieruchomością przez Skarb Państwa.

Wydanie przez rejonowy organ rządowej administracji ogólnej

decyzji o zwrocie poprzedniemu właścicielowi wywłaszczonej

nieruchomości, która stanowi wprawdzie własność Skarbu Państwa,

ale jest równocześnie obciążona na rzecz osoby trzeciej prawem

wieczystego użytkowania, pozostaje - przed wcześniejszym rozs-

trzygnięciem w przedmiocie tego prawa - w rażącej sprzeczności z

przepisami kodeksu cywilnego regulującymi użytkowanie wieczyste,

jak też z przepisem art. 26 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Dlatego

przeprowadzenie postępowania administracyjnego w zgodzie z art.

77 k.p.a. wymagało przede wszystkim zawieszenia postępowania w

sprawie zwrotu nieruchomości (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) i

wcześniejszego rozstrzygnięcia kwestii wieczystego użytkowania

przy wykorzystaniu istniejących możliwości prawnych, a dopiero w

następnej kolejności wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej

nieruchomości.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna jest bezzasadna i podlega oddaleniu. Za-

prezentowana w niej wykładnia przepisu art. 69 ust. 1 ustawy z dnia

29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127

ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o g.g.i w.n.", w związku

z art. 2 nowelizującej ją ustawy z dnia 29 września 1990 r. (Dz.

U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa

nowelizacyjna", prowadzi bowiem do wyinterpretowania z nich normy,

której ustanowienie trudno przypisać zamiarom racjonalnego prawo-

dawcy.

Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że wywłaszczona

nieruchomość lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego

właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli

stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Natomiast według drugiego z powołanych przepisów, grunty sta-

nowiące własność Skarbu Państwa,będące w dniu 5 grudnia 1990 r.

w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa

"stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania

wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich" (art. 2 ust.1 zd.

2), przy czym nabycie tego prawa (jak też prawa własności budynków

i innych urządzeń oraz lokali znajdujących się na gruntach objętych

użytkowaniem wieczystym) stwierdza się decyzją wojewody, w której

określa się m.in. warunki użytkowania wieczystego z zachowaniem

zasad z art. 236 k.c. (art. 2 ust. 3 ustawy nowelizacyjnej).

Nabycie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 2 ust.

1 ustawy nowelizacyjnej następuje zdaniem Ministra

Sprawiedliwości nie tylko ex lege, ale ponadto bezwarunkowo w takim

sensie, że nie wyłącza gruntów podlegających skądinąd zwrotowi w

trybie art. 69 ust. 1 ustawy o g.g. i w.n. Sformułowanie art. 2

ust. 1 ustawy nowelizacyjnej, że nabycie prawa użytkowania

wieczystego "nie narusza praw osób trzecich" ma zatem - w

odniesieniu do osoby mogącej żądać zwrotu wywłaszczonej

nieruchomości - takie tylko znaczenie, że prawa tego "nie zostaje

pozbawiona". Na jego zrealizowanie będzie jednak musiała

czekać - czego rewizja nadzwyczajna już nie dopowiada - aż do

legalnego wygaszenia wieczystego użytkowania, która to zwłoka

stanowi formę "naruszenia praw osoby trzeciej", choć nabycie

wieczystego użytkowania miało taką ewentualność wyłączać.

Racjonalny prawodawca nie mógł tym samym ustanowić normy

przewidującej nabycie ex lege wieczystego użytkowania gruntu,

wobec którego zaktualizował się obowiązek zwrotu na podstawie art.

69 ust. 1 ustawy o g.g.i w.n.

Sąd Najwyższy podziela zatem pogląd, który w uzasadnieniu

zaskarżonego wyroku wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, że jeśli

wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana na cel

określony w decyzji o wywłaszczeniu i tylko formalnie pozostawała

w zarządzie państwowej osoby prawnej, to zgłoszenie przez byłych

właścicieli wniosku o zwrot własności takiej nieruchomości

wyklucza przekształcenie się zarządu ex lege w użytkowanie

wieczyste.

Taką wykładnię przedmiotowych przepisów dopuszcza zresztą

również uzasadnienie rewizji nadzwyczajnej, choć równocześnie

uznaje, że podobna norma nie ma zastosowania w niniejszej sprawie,

gdyż żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostało zgłoszone

po dniu 5 grudnia 1990 r., a więc już po nabyciu przez skarżącego

prawa wieczystego użytkowania. Wynika stąd pośrednio, że wnoszący

rewizję nadzwyczajną sam uznałby ją za bezpodstawną, gdyby

przesłanki zwrotu spornych nieruchomości w trybie art. 69 ust. 1

ustawy o g.g. i w.n. były zaktualizowane przed dniem 5 grudnia 1990

r. Tymczasem akta postępowania administracyjnego w pierwszej

instancji dowodzą, że takie właśnie są okoliczności faktyczne ni-

niejszej sprawy. Wniosek Marii T. o zwrot wywłaszczonych gruntów

został bowiem w Urzędzie Rejonowym w S. złożony w dniu 4 grudnia

1990 r. W związku z tym Kierownik Oddziału Geodezji i Gospodarki

Gruntami Urzędu Rejonowego w S. zwrócił się w dniu 24 stycznia 1991

r. do [...] Zakładów Przemysłu Gumowego "S." w S. o pisemne

przedstawienie sposobu wykorzystania wywłaszczonej

nieruchomości, po czym w dniu 19 marca 1991 r. wysłał w tej sprawie

pismo monitujące. Odpowiadając na oba wspomniane pisma Zakłady

oświadczyły w dniu 28 marca 1991 ., że przedmiotowe działki są im

"zbędne" i zaznaczyły równocześnie, że już w dniu 16 września 1988

r. zgłosiły Urzędowi Miejskiemu w S. zbędność całego kompleksu

gruntów przy ul. L. o powierzchni 3,2613 ha.

W okolicznościach niniejszej sprawy zbędne stały się zatem

dalej idące rozważania na temat, czy dopuszczalne byłoby orzekanie

o nabyciu prawa wieczystego użytkowania nieruchomości

pozostającej wprawdzie w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie

państwowej osoby prawnej, ale uprzednio wywłaszczonej, jeżeli

przed wydaniem po dniu 5 grudnia 1990 r. decyzji stwierdzającej

nabycie wieczystego użytkowania zaktualizowały się przesłanki

zwrotu takiej nieruchomości w trybie art. 69 ust. 1 ustawy o g.g.

i w.n.

Z wyżej wskazanych względów Sąd Najwyższy na podstawie art.

421 § 1 k.p.c. orzekł jak w sentencji.

========================================