III AZP 35/95

Uchwała z dnia 22 lutego 1996 r.

III AZP 35/95

Przewodniczący SSN: Walery Masewicz, Sędziowie SN: Adam

Józefowicz (sprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski,

Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Włodzimierza

Skoniecznego, w sprawie ze skargi Marii C. na decyzję Ministra

Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 7 marca 1994 r.

[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń adminis-

tracyjnych o ustanowieniu użytkowania nieruchomości, po roz-

poznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 22 lutego 1996 r.

zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd

Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 czerwca

1995 r. [...] do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c. w

związku z art. 211 k.p.a.

Czy z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 lipca 1947 r.

o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz. 270) wyłączona

została możliwość ustanowienia na podstawie dekretu z dnia 26

października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków

zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (tj. Dz. U. z 1947

r. Nr 37, poz. 181) - użytkowania nieruchomości na rzecz

osoby, która dokonała naprawy budynków zniszczonych lub

uszkodzonych więcej niż w 33% lub 66%"?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o

popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz. 270) w sytuacji

określonej w art. 2 ust. 2 i art. 4 ust. 1 tej ustawy została

wyłączona przewidziana w dekrecie z dnia 26 października 1945

r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych

wskutek wojny (jednolity tekst: Dz. U. z 1947 r., Nr 37, poz.

181) możliwość przyznania prawa użytkowania nieruchomości,

której część składową stanowi naprawiony budynek, osobie,

która z mocy decyzji właściwego organu administracyjnego

dokonała naprawy budowli zniszczonej lub uszkodzonej wskutek

wojny.

U z a s a d n i e n i e

Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne

budzące poważne wątpliwości, wymienione w sentencji uchwały,

powstało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją Wojewody G. z dnia 14 kwietnia 1992 r. [...]

stwierdzono nieważność:

1. orzeczenia Naczelnika Wydziału Technicznego Zarządu

Miejskiego w G. z dnia 27 września 1949 r. w przedmiocie

przydzielenia Wojciechowi C. do naprawy budynku przy ul. G. w

G.,

2. orzeczenia Naczelnika Wydziału Technicznego Zarządu

Miejskiego w G. z dnia 25 listopada 1949 r., ustalające, że

wymieniony w pkt 1 budynek został uszkodzony wskutek wojny w

92,41% oraz wymaga naprawy gruntownej,

3. orzeczenia Kierownika Wydziału Budownictwa Prezydium

Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia 16 lipca 1951 r.

potwierdzającego, że budynek przy ul. G. w G. został

doprowadzony do stanu używalności wskutek naprawy gruntownej

oraz przyznającego Wojciechowi C. prawo użytkowania

nieruchomości na lat 20.

W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji stwierdził, że

wymienione wyżej orzeczenia oparte zostały na przepisach

dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie

budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (jednolity

tekst: Dz. U. z 1947 r., Nr 37, poz.181) bez uwzględnienia

obowiązujących w okresie ich wydania przepisów ustawy z dnia 3

lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz.

270). Przepis art. 2 ust. 2 tej ustawy stanowi, iż naprawę

budowli zniszczonych więcej niż w 66% uważa się za nową

budowę. Zawarte w orzeczeniu z dnia 25 listopada 1949 r.

stwierdzenie uszkodzenia budynku wskutek wojny w 92,41% uza-

sadnia uznanie budowy za nową zgodnie z ustawą, a nie za

gruntowną naprawę w rozumieniu na § 1 ust. 2 pkt 3

rozporządzenia Ministrów Odbudowy, Administracji Publicznej i

Ziem Odzyskanych z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w poro-

zumieniu z Ministrem Sprawiedliwości w sprawie naprawy

budynków uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. Nr 5, poz. 39),

który za gruntowną uznaje całkowitą naprawę budynku lub jego

części uszkodzonych co najmniej w 20%. W związku z powyższym

naprawa budynku mogłaby być uznana za gruntowną, gdyby jego

zniszczenie nie przekraczało 66%. Według art. 21 ustawy organ

II instancji miał obowiązek przestrzegać regulacji ustawowej,

stanowiące, że od dnia wejścia w życie ustawy tracą moc

przepisy regulujące w sposób odmienny przedmioty unormowane

ustawą. Dlatego organ I instancji uznał wymienione wyżej

orzeczenia, będące decyzjami, za podjęte z rażącym naruszeniem

prawa.

Decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z

dnia 7 marca 1994 r. [...] stwierdzono z urzędu nieważność

decyzji Wojewody G. z dnia 14 kwietnia 1992 r. W uzasadnieniu

decyzji Minister powołał się na to, że wymienione orzeczenia

organu I instancji, oparte na dekrecie z dnia 26 października

1945 r. nie pozostają w sprzeczności z ustawą z dnia 3 lipca

1947 r. o popieraniu budownictwa, bowiem ustawa ta nie

wprowadziła żadnych zmian w dekrecie z 1945 r. Przedmiot

unormowań obu aktów prawnych jest odrębny. Ustawa określiła

jedynie warunki, formy i zakres udzielonego przez państwo

poparcia dla budownictwa prywatnego, także przy naprawie

budynków, dokonywanej w trybie dekretu z 1945 r. Zdaniem

Ministra art. 21 ustawy - stanowiący o utracie mocy

obowiązującej przepisów regulujących w sposób odmienny, niż

ustawa - dotyczy przepisów, regulujących w sposób odmienny

zakres pomocy udzielonej przez państwo dla popierania nowego

budownictwa prywatnego. Minister powołał się na wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 3 stycznia 1973 r., I CR 93/93, w którym

stwierdzono, że przepisy dekretu z 26 października 1945 r. i

ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. regulowały różne zagadnienia i w

odmienny sposób określały krąg osób uprawnionych do budowy

oraz ustalały tryb postępowania w tych sprawach.

Z tego względu naczelny organ administracji państwowej

uznał, że decyzja Wojewody G. z dnia 14 kwietnia 1992 r.

wydana została z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1

pkt 2 k.p.c., co skutkuje stwierdzenie jej nieważności.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę Marii C.

na powyższą decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i

Budownictwa powziął wątpliwość wyrażającą się w przedstawionym

zagadnieniu prawnym. Zdaniem tego Sądu istota zagadnienia

sprowadza się do oceny wzajemnej relacji przepisów powołanego

dekretu do przepisów ustawy o popieraniu budownictwa. Przepisy

dekretu normowały zasady i tryb uznawania budynków za

zniszczone lub uszkodzone wskutek wojny, a także prawa i obo-

wiązki podmiotów przeprowadzających naprawę uszkodzonych

budynków, w tym uprawnienia do ustanowienia na ich rzecz

użytkowania. Z kolei przepisy ustawy normowały pomoc udzielaną

przez Państwo dla nowego budownictwa, w tym również dla budo-

wli zniszczonych. Ponadto ustanawiały własność czasową

(użytkowanie wieczyste) na rzecz osób dokonujących naprawy.

Obydwa akty prawne "nakładają się" w przedmiocie obejmującym

budowle zniszczone.

Za takim wnioskiem przemawia art. 18 ustawy, który

nawiązuje do przepisów dekretu, a także art. 21 ustawy stano-

wiący, że z dniem wejścia w życie ustawy tracą moc wszelkie

przepisy, regulujące w sposób odmienny materię objętą ustawą.

Takie stanowisko zaprezentowane zostało w opinii prawnej prof.

Eugeniusza Bojanowskiego i w orzecznictwie Naczelnego Sądu

Administracyjnego.

Odmienny pogląd wyrażony został w wyroku Sądu Najwyższego

z dnia 3 stycznia 1973 r., I CR 93/72 (OSN 1973 z. 12 poz.

211), a także pośrednio w uchwale z dnia 25 czerwca 1968 r.,

III CZP 61/68 (OSNCP 1969 z. 5 poz. 89). W powyższym wyroku

wprost stwierdzono, że ustawa nie wprowadziła żadnych zmian

ani nie uchyliła żadnego z postanowień dekretu. W związku z

tym o ustanowieniu prawa użytkowania budynku naprawionego i o

terminie trwania tego prawa orzeka władza budowlana.

Wobec tego, że do 1950 r. obowiązywały równolegle oba

akty prawne, możliwy byłby kolejny pogląd, iż od woli organu i

stron postępowania zależało, czy na rzecz osoby, która

odbudowała zniszczony budynek mieszkalny, ustanowione będzie

użytkowanie wieczyste (dawniej własność czasowa). Nie można

przy tym pominąć, że według przepisów dekretu prawo

użytkowania mogło być ustanowione na nieruchomości nie

stanowiącej własności Skarbu Państwa lub gminy, a według

przepisów ustawy było wyłączone.

Rozpatrując przedstawione zagadnienie prawne Sąd

Najwyższy wziął pod uwagę co następuje:

Istotne znaczenie dla wyjaśnienia przedstawionego

problemu prawnego w niniejszej sprawie ma porównanie przepisów

dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie

budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (jednolity

tekst: Dz. U. z 1947 r., Nr 37, poz. 181) i ustawy z dnia 3

lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz.

270) oraz ustalenie wzajemnej relacji ich przedmiotowych

zakresów zastosowania, z uwzględnieniem skutków prawnych,

jakie wynikają z ogólnej klauzuli derogacyjnej, zawartej w

art. 21 ustawy. Rozpatrzenie stosunku przepisów ustawy i

dekretu jest celowe ze względu na to, że oba akty prawne za-

wierały częściowo pokrywające się przedmioty regulacji i

obowiązywały równocześnie do czasu utraty mocy obowiązującej

dekretu z dniem wejścia w życie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15

lipca 1968 r. o zmianie ustawy o remontach i odbudowie oraz o

wykonaniu budowy i nadbudowie budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr

25, poz. 166). Przepis art. 2 ust. 2 tej ustawy stanowiący, że

"do naprawy, wykończenia lub nadbudowy budynków, rozpoczętej w

wykonaniu ostatecznej w toku instancji decyzji, wydanej na

podstawie dekretu wymienionego w ust. 1 (tj. dekretu z dnia 26

października 1945 r.) stosuje się nadal przepisy tego dekretu"

- zdaniem Sądu Najwyższego - nie dotyczy stanów faktycznych

objętych ustawą z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budow-

nictwa po wejściu jej w życie. Przepis ten ma natomiast

zastosowanie do naprawy budynków zniszczonych i uszkodzonych

wskutek wojny, co do których wydano decyzje ostateczne przed

wejściem w życie ustawy o popieraniu budownictwa.

Najogólniej opisując przedmiot regulacji obu aktów

prawnych (dekretu z dnia 26 października 1945 r i ustawy z

dnia 3 lipca 1947 r.) należy stwierdzić, że dekret normował

zasadę i tryb uznania budynków za zniszczone lub uszkodzone

wskutek wojny oraz określał skutki prawne takiego uznania, w

tym także uprawnienia i obowiązki właścicieli budynków

zniszczonych (art. 2-4), jak również uprawnienia i obowiązki

podmiotów dokonujących naprawy budynków uszkodzonych (art. 5 -

13). Z kolei ustawa określała formy poparcia Państwa dla

nowego prywatnego budownictwa mieszkaniowego (art. 2 ust. 1

...) oraz naprawy budowli zniszczonych (art. 2 ust. 2, art. 4

ust. 1 i art. 18).

W dekrecie zostały zawarte ustawowe definicje budynku

zniszczonego, tj. znajdującego się w takim stanie, że według

orzeczenia władzy budowlanej powinien on ulec rozbiórce (art.

1 ust. 3 dekretu) oraz budynku uszkodzonego, tj. budynku znaj-

dującego się w stanie niezdatnym w całości lub w części do

użytkowania, który jednak według orzeczenia władzy budowlanej

może być doprowadzony do stanu używalności (art. 1 ust. 4

dekretu).

Przepis art. 2 ust. 2 ustawy dotyczy położonych na

Ziemiach Odzyskanych budowli, zniszczonych więcej niż 33%, a

na pozostałym obszarze kraju, więcej niż 66% i uznaje naprawę

tych budowli za naprawę nową.

Z tego wynika, że pojęcie budynku zniszczonego, określone

w dekrecie i pojęcie budowli zniszczonej, używane w ustawie

nie są tożsame, gdyż w rozumieniu dekretu budynek zniszczony

to taki, który powinien ulec rozbiórce, a budowla zniszczona

to według ustawy budowla uszkodzona ponad 33% bądź 66% w

zależności od miejsca położenia, bez określenia górnej granicy

zniszczenia. Oznacza to, że budowla zniszczona w rozumieniu

ustawy obejmuje część budynku nazwanego wspólnym mianem

budynku zniszczonego i budynku uszkodzonego, jeżeli procent

zniszczeń przekracza normy, wskazane w ustawie. W tym zakresie

oba akty prawne regulują ten sam przedmiot, objęty nową

regulacją ustawową i podlegający z dniem wejścia w życie

ustawy konsekwencjom prawnym, wynikającym z bezpośredniego

działania nowej ustawy, gdy do tego samego stanu faktycznego

odnoszą się normy dekretu i ustawy. Art. 21 ustawy przyznaje

normom ustawowym moc wiążącą przed wszelkimi przepisami

regulującymi w sposób odmienny "przedmioty ustawą niniejszą

unormowane", które z dniem wejścia ustawy utraciły moc

obowiązującą. Dotyczy to w szczególności różnych dyspozycji

norm, zawartych w dekrecie i ustawie, odnoszących się do

stanów faktycznych objętych ustawą. Utrata mocy wiążącej

przepisów dekretu normujących przedmiot regulacji ustawowej

uniemożliwia z dniem wejścia życie ustawy ich zastosowanie

łącznie z aktami wykonawczymi do dekretu, to jest z przepisami

wydanego na podstawie art. 6 ust. 4 i art. 14 dekretu rozpo-

rządzenia Ministrów Odbudowy, Administracji Publicznej i Ziem

Odzyskanych z dnia 27 stycznia 1948 r., wydanego w

porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości w sprawie naprawy

budynków uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. Nr 5, poz. 39). Po

wejściu w życie ustawy o popieraniu budownictwa regulującej

naprawę budowli zniszczonych więcej niż 33% lub 66% w

zależności od ich położenia na obszarze kraju, nie mogły być

wydawane decyzje na podstawie przepisów dekretu. Klauzula

zawarta w art. 21 ustawy o utracie mocy wszelkich przepisów

regulujących "w sposób odmienny przedmioty ustawą niniejszą

unormowane" ma - zdaniem Sądu Najwyższego - charakter

derogacyjny i zmierza do uchylenia przepisów regulujących

odmiennie problematykę objętą aktem ustawowym. Oznacza to, że

w stosunku do budynków nowo wzniesionych lub traktowanych

przez ustawę, jako nowo wzniesione, zamieszczono klauzulę

derogacyjną, mającą na celu rozstrzygnięcie mogących powstać

wątpliwości co do przepisów, które w określonej sytuacji winny

mieć zastosowanie oraz nadanie aktowi ustawodawczemu

charakteru wyłącznego, uchylającego wszystkie dotychczasowe

przepisy ogólne i szczególne, regulujące w sposób odmienny

przedmioty, objęte nową ustawą. Zamieszczenie w ustawie

omawianej klauzuli derogacyjnej wskazuje wyraźnie, że zamiarem

ustawodawcy było nadanie regulacji ustawowej unormowania

eliminującego na zasadzie wyłączności wszelkie dotychczasowe

przepisy, zawierające normy dotyczące popierania prywatnego

budownictwa mieszkalnego i budownictwa polegającego na

naprawie budowli zniszczonych, odpowiednio powyżej 33% lub 66%

przez udzielenie, na mocy art. 18 ustawy, pomocy i uprawnień

określonych w art. 6, 8 i 9 ustawy (wyłączenie spod publicznej

gospodarki lokalami nowo wzniesionych budowli, kontroli najmu,

zwolnień od podatku i innych opłat).

Z materiału zebranego w sprawie wynika, że przedmiot

orzeczeń administracyjnych odnosi się do budowli, położonej na

terenach miejskich wydzielonych pod zabudowę, zniszczonej

wskutek wojny w 92,41% według ustaleń władzy budowlanej.

Decyzje dotyczące tej budowli zostały podjęte w czasie

obowiązywania ustawy z zastosowaniem jednak przepisów dekretu,

które w odniesieniu do tej budowli utraciły według art. 21

ustawy moc obowiązującą.Ponadto organy administracyjne

określiły uprawnienia osoby, której przydzielono do naprawy

budynek zniszczony na podstawie przepisów dekretu,

regulujących w sposób odmienny te uprawnienia, niż przepisy

ustawy. Wskazuje na to porównanie odpowiednich przepisów

dekretu i ustawy. Z art. 7 ust. 2, art. 9 ust. 1, art. 9 ust.

5 i art. 10 ust. 1 dekretu wynika, że osoba fizyczna, której

zarządzeniem wojewódzkiej władzy administracji ogólnej

przekazano do naprawy zniszczony wskutek wojny budynek

uzyskiwała z tytułu naprawy po jej ukończeniu prawo

użytkowania nieruchomości. Prawo to dotyczyło nieruchomości,

której część składową stanowił naprawiony budynek na taki

okres amortyzacji budynku, jaka odpowiadała procentowi jego

uszkodzenia. Okres użytkowania budynku nie mógł trwać dłużej,

niż 20 lat. Z chwilą wygaśnięcia użytkowania nieruchomość

winna być zwrócona właścicielowi wolna od obciążeń z tytułu

dokonanej naprawy.

Natomiast art. 4 ust. 1 ustawy nakładał na Skarb Państwa

oraz związki samorządu terytorialnego obowiązek wydzielania z

posiadanego zapasu ziemi (oczywiście stanowiącej ich własność)

terenów na cele budownictwa mieszkaniowego zwartego, jak i

luźnego. Organy te miały obowiązek przenoszenia w ramach

przepisów tytułu III, działu IV prawa rzeczowego własności

czasowej tych terenów na rzecz osób, przystępujących do

wznoszenia takich budowli, które korzystać będą z poparcia

Państwa na podstawie przepisów omawianej ustawy. Z tego

wynika, że w opisanej sytuacji faktycznej i prawnej w

odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Państwa lub

związków samorządu terytorialnego istniał w czasie

obowiązywania ustawy obowiązek organów administracyjnych i

samorządowych przenoszenia własności czasowej takich

nieruchomości na rzecz osób uprawnionych z mocy ustawy. Wymie-

nione organy nie mogły przenieść na inne osoby własności tych

terenów, których nie były właścicielami i które nie zostały

przejęte na własność Państwa jako majątki opuszczone i

poniemieckie. Niejasność regulacji ustawowej - zdaniem Sądu

Najwyższego - nie wyłączała stosowania przepisów dekretu do

właścicieli i innych osób, określonych w art. 3 ust. 1 i 2

ustawy w odniesieniu do przekazania do naprawy budynków

uszkodzonych, a nie naprawionych przez właściciela, innym

organom (w tym osobom fizycznym) na zasadach określonych w

dekrecie (art. 7 i 9 dekretu).

Odpowiednio więc do ustalonego stanu faktycznego i

prawnego konkretnej nieruchomości i budowli zniszczonej

wskutek wojny oraz porównania zakresu uprawnień osób

dokonujących naprawy budowli będzie można określić na

podstawie klauzuli generalnej z art. 21 ustawy, czy mają do

niej zastosowanie przepisy dekretu albo ustawy w okresie

jednoczesnego obowiązywania obu aktów prawnych w przedmiocie

"zachodzących na siebie" regulacji prawnych.

Należy przy tym zwrócić uwagę na to, że prawo użytkowania

przyznane na podstawie dekretu miało charakter niezbywalny,

nie było prawem rynkowym i po zakończeniu okresu użytkowania

budynku, uprawnionemu nie przysługiwały już jakiekolwiek

dalsze roszczenia z tytułu poniesionych nakładów (art. 9 ust.

5 dekretu).

Zupełnie inaczej uregulowano uprawnienia osób, wobec

których odbudowę budynków od określonego poziomu zniszczeń

ustawa traktowała, jako budowę nową.

Ustawa przewidywała ustanowienie na rzecz osób

prowadzących budowę nową tzw. własności czasowej, uregulowanej

w przepisach art. 100 i następnych dekretu z dnia 11

października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319

ze zm.). Własność czasowa miała charakter pełnej własności

nieruchomości, ograniczonej tylko co do czasu jej trwania.

Uprawniony mógł nieruchomością rozporządzać jak właściciel, a

nadto stawał się właścicielem wszelkich wzniesionych przez

siebie budynków i budowli oraz po zakończeniu trwania

własności czasowej miał prawo do zapłaty 1/4 wartości

przekazanych budynków (art. 112 § 1 prawa rzeczowego). Okres

trwania własności czasowej kilkudziesięcioletniej mógł być

przedłużony na kolejne 20 lat. Istniejąca także możliwość

zbywania tego prawa własności czasowej stanowiła prawo o

charakterze rynkowym (art. 107 prawa rzeczowego).

Porównanie powyższych uprawnień z obu aktów prawnych

wyraźnie wskazuje na odmienny przedmiotowo charakter uprawnień

osób dokonujących naprawy zniszczonej budowli wskutek wojny

określony ustawą od uprawnień osób, którym przekazano do

naprawy budynki zniszczone lub uszkodzone w rozumieniu

dekretu. Powyższa odmienność uprawnień podmiotowych stanowi

podstawową przesłankę do ustalenia zakresu przedmiotowego

stosowania w praktyce ogólnej klauzuli derogacyjnej z art. 21

ustawy.

Wobec wykazania, że regulacje dekretu i ustawy w pewnym

zakresie przedmiotowym pokrywają się ze sobą, ale dyspozycje

norm dotyczących tych samych stanów faktycznych są w zakresie

uprawnień odmienne, to rozstrzygnięcie konkurencji przepisów

tych aktów prawnych powinno być dokonane w oparciu o klauzulę

derogacyjną z art. 21 ustawy, [...]. W celu ustalenia, które

przepisy dekretu uchyliła ustawa, należy określić, czy

przedmiot regulacji ustawowej i dekretu jest zbieżny oraz czy

między obu regulacjami prawnymi istnieje sprzeczność

dyspozycji w zakresie uprawnień podmiotowych. Przez

sprzeczność przepisów prawnych należy rozumieć taki stan, w

którym przepisy jednego aktu prawnego uniemożliwiają

osiągnięcie celów sformułowanych w innym akcie prawnym. Jeżeli

celem ustawy było uczynienie osób odbudowujących budynki na

gruntach państwowych właścicielami wzniesionych budowli i

właścicielami czasowymi gruntu, a dekret uprawniał je jedynie

do nieodpłatnego użytkowania nieruchomości na okres nie

przekraczający 20 lat, bez prawa własności budynku i

możliwości zbycia tego prawa,to cel dekretu wyłączał

osiągnięcie zamierzeń ustawy, czyli był z nią sprzeczny.

Kategoryczny przepis art. 21 ustawy uniemożliwiał organom

administracji wybór regulacji prawnej między dekretem i

ustawą, skoro z dniem wejścia w życie ustawy utraciły moc

przepisy dekretu w zakresie określonym w klauzuli

derogacyjnej. W związku z tym nie istniała możliwość

stosowania przepisów dekretu, które w dacie wydania decyzji

administracyjnej nie obowiązywały z mocy późniejszej regulacji

ustawowej. Stwierdzenie to uniemożliwia zaaprobowanie poglądu

wyrażonego w końcowej części uzasadnienia przedstawionego

zagadnienia prawnego, iż od woli organu i stron postępowania

zależało, czy na rzecz podmiotu, który odbudował budynek

mieszkalny zostanie ustanowione użytkowanie lub własność

czasowa (obecnie użytkowanie wieczyste).

W świetle powyższych rozważań, Sąd Najwyższy w składzie

udzielającym odpowiedzi na przedstawione zagadnienie prawne,

nie może podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku

Sądu Najwyższego z dnia 3 stycznia 1973 r., I CR 93/72 (OSNCP

1973 z. 12 poz. 211) iż "ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o

popieraniu budownictwa [...] nie wprowadziła żadnych zmian ani

nie uchyliła żadnego z postanowień cyt. dekretu z 1945 r.".

Pogląd ten wyrażony w konkretnej sprawie cywilnej na tle

innego stanu faktycznego sprawy nie ma charakteru wiążącego w

innej sprawie, ani waloru ogólnego, gdyż nie opiera się na

szczegółowej analizie porównawczej obu aktów prawnych, lecz

wyraża stanowisko ściśle związane z konkretną sytuacją rozs-

trzyganej sprawy cywilnej. Pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w

wyroku z dnia 3 stycznia 1973 r. nie uzyskał także aprobaty w

orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W licznych

wyrokach NSA, których kopie dołączono do akt niniejszej

sprawy, np. w wyrokach z dnia 10 sierpnia 1994 r., I SA

1162/93; z dnia 22 września 1994 r., SA/Gd 878/94/s/; z dnia

25 stycznia 1995 r., SA/Gd 1475/93 i SA/Gd 1466/93; z dnia 8

lutego 1995 r.; SA/Gd 1512/93; z dnia 21 lutego 1995 r., SA/Gd

1769/93 i innych wyrażono odmienne stanowisko od przytoczonego

wyżej poglądu [...] Sądu Najwyższego.

Ponadto zasługuje na uwagę praktyka organów

administracyjnych.

Należy tu wskazać, że w szeregu decyzji (których kopie

dołączono do akt sądowych) odnoszących się do stanów

faktycznych regulowanych ustawą, właściwe organy administracji

podejmują decyzje o oddaniu w wieczyste użytkowanie nierucho-

mości miejskich, stanowiących własność Państwa w związku z

dokonaniem naprawy budynków zniszczonych i uszkodzonych

wskutek wojny. Czynią to - zgodnie z ustawą o popieraniu

budownictwa, pomimo powoływania się na przepisy dekretu o roz-

biórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek

wojny. Przykładowo można tu wskazać decyzje M.R.N w G.: Nr

MZGT.VI - 18/28/87 z dnia 22 maja 1968 r., Nr MZGT-VI-1p/14/65

z dnia 6 października 1965 r., Nr MZGT-VI-64/18/67 z dnia 21

sierpnia 1969 r., Nr MZGT- VI-18/57/67 z dnia 1 marca 1968 r.,

Nr MBGT-VI-64/18/104/698/74 z dnia 5 kwietnia 1974 r.

Można dostrzec, że nieprawidłowości w praktyce

administracyjnej w tego samego rodzaju sprawach usuwało

Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa G.,

wydając decyzje stwierdzające nieważność decyzji organów

administracyjnych w sprawach, w których nastąpiło przekazanie

do naprawy budynków zniszczonych wskutek wojny i do

użytkowania nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z

dnia 26 października 1945 r. po wejściu w życie ustawy z dnia

3 lipca 1947 r., która uprawniała podmioty naprawiające

zniszczone wskutek wojny budowle w zakresie określonym w

ustawie do uzyskania własności czasowej terenów pod tymi

budynkami. Należy tu wskazać decyzje Samorządowych Kolegiów

Odwoławczych w G. o sygn. akt: 334/95 z dnia 24 kwietnia 1995

r., 333/95 z dnia 24 kwietnia 1995 r.; 301/95 z dnia 15 maja

1995 r.; 994/GR/94 z dnia 15 listopada 1995 r.; GR 1587/94 z

dnia 10 stycznia 1996 r. i 1588/GR/94 z dnia 10 stycznia 1996

r.

Odmienne od poglądów organów II instancji stanowisko

Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, wyrażone w

niniejszej sprawie w decyzji z dnia 7 marca 1994 r. [...],

stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody G. z dnia 14

kwietnia 1992 r. [...], która stwierdzała nieważność decyzji

organów administracyjnych, wymienionych na wstępie, pogłębia

rozbieżność w praktyce administracyjnej w odniesieniu do

uprawnień obywateli i niejednolitego kształtowania tych up-

rawnień w takich samych sytuacjach faktycznych i prawnych.

Tego rodzaju nierówne traktowanie obywateli w zbliżonych

sytuacjach faktycznych i prawnych podważa zaufanie obywateli

do Państwa prawa oraz narusza konstytucyjną zasadę równości

obywateli wobec prawa.

Wskazane wyżej rozbieżności w rozumieniu i stosowaniu

prawa w orzecznictwie organów administracyjnych, uzasadniają

potrzebę rozstrzygnięcia przedstawionego przez Naczelny Sąd

Administracyjny zagadnienia prawnego budzącego poważne

wątpliwości.

Sumując powyższe rozważania i wywody, Sąd Najwyższy

doszedł do przekonania, iż z dniem wejścia w życie ustawy z

dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa została

wyłączona z mocy art. 21 tej ustawy, możliwość określenia na

podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o

rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych

wskutek wojny, uprawnień osoby, która z mocy decyzji

właściwego organu administracyjnego dokonała naprawy budowli

zniszczonej lub uszkodzonej wskutek wojny w zakresie

określonym w art. 2 ust. 1 ustawy na nieruchomości stanowiącej

własność Skarbu Państwa. Uprawnienia tych osób określa art. 4

ust. 1 omawianej ustawy, mający charakter bezwzględnie wią-

żący.

Z powyższych względów Sąd Najwyższy udzielił odpowiedzi

na przedstawione zagadnienie prawne, jak w sentencji.

=======================================