III ARN 73/95

Wyrok z dnia 7 marca 1996 r.

III ARN 73/95

Zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art.

5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr

38, poz. 229 ze zm.) obejmuje także pozbawienie lub ograniczenie na sąsiedniej

nieruchomości dopływu dziennego światła do znajdujących się na niej upraw.

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Sędziowie SN:

Teresa Flemming-Kulesza, Andrzej Kijowski, Janusz Łętowski, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po

rozpoznaniu w dniu 7 marca 1996 r. sprawy ze skargi Tadeusza i Haliny K. na decyzję

Wojewody K. z dnia 24 sierpnia 1994 r. [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę

ogrodzenia z muru pełnego, na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości

[...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu

z dnia 16 maja 1995 r. [...].

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Ad-

ministracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania

U z a s a d n i e n i e

Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia 14 czerwca 1994 r. na

podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane

(Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), § 43 i 44 ust. 1 pkt 3 c rozporządzenia Ministra

Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie

nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) oraz § 278 ust. 2

rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z

dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać

budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62) udzielił małżonkom Mariannie i Eugeniuszowi S. oraz

Aurelii i Stanisławowi C. pozwolenia na budowę ogrodzenia z muru pełnego na działce

położonej w S. przy ul. W., przy granicy z działką małżonków Haliny i Tadeusza K.

Od powyższej decyzji odwołali się Halina i Tadeusz K., zarzucając jej niezgod-

ność z art. 5 i 6 Prawa budowlanego oraz § 278 powołanego w decyzji rozporządzenia

z dnia 3 lipca 1980 r., przez naruszenie chronionych tymi przepisami ich interesów.

Twierdzili oni, że projektowane ogrodzenie, wobec jego struktury (z muru pełnego) oraz

wysokości (1, 93 m) spowoduje zacienienie działki odwołujących się i w konsekwencji

zniszczenie istniejącej tam roślinności. Nadto w warunkach w jakich znajduje się ta

działka, projektowane ogrodzenie przemieniłoby ją w rodzaj tunelu. Wreszcie nie

będzie ono harmonizowało z otoczeniem, skoro zewnętrzne (od ulicy) ogrodzenia obu

posesji są niższe (1,70 m).

Wojewoda K. decyzją z dnia 24 sierpnia 1994 r. utrzymał w mocy decyzję organu

I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że wysokość ogrodzenia i materiał, z

którego wolno ogrodzenie wykonać nie są uregulowane prawem. Natomiast określenie

w powołanych przez odwołujących się przepisach, że "ogrodzenia nie mogą ograniczać

dostępu światła słonecznego do sąsiedniej działki" należy - zdaniem Wojewody -

rozumieć w sensie zakazu ograniczenia dostępu światła słonecznego do pomieszczeń

przeznaczonych na pobyt ludzi znajdujących się w budynkach na sąsiedniej działce.

Spory powstałe z zaciemnienia terenu przyległego do ogrodzenia, mogą być

rozstrzygane na drodze sądowej w trybie przepisów o postępowaniu cywilnym.

Projektowane ogrodzenie jest obiektem oddzielnym, prostopadłym do ulicy i usy-

tuowanym poza ciągiem ogrodzeń przy ul. C., co oznacza, że nie jest zasadny zarzut

braku harmonizacji tego ogrodzenia z ciągiem ogrodzeń istniejących.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Halina i Tadeusz K. pod-

trzymali zarzuty przedstawione przez nich w toku postępowania administracyjnego.

Skarżący uważają, że sprawa nie została wyjaśniona wobec nieprzeprowadzenia

dowodu z biegłych dla ustalenia, czy projektowane ogrodzenie ograniczy dopływ światła

dziennego do ich pomieszczeń mieszkalnych oraz działki i czy zapewni ochronę

znajdującej się tam zieleni.

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z

dnia 16 maja 1995 r. skargę oddalił. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że jego

podstawę stanowi pogląd składu orzekającego, iż "przepisy prawa budowlanego od-

noszące się do dostępu światła dziennego dotyczą dostępu tego światła do budynków,

a nie do upraw znajdujących się na działce. Wynikłe na tym tle spory mogą być, co

słusznie podniesiono w zaskarżonej decyzji, rozstrzygane przez sądy powszechne w

ramach roszczeń o utraceniu korzyści". NSA uznał też za nieuzasadniony zarzut, że

budowa projektowanego ogrodzenia nie będzie harmonizowała z otoczeniem. Sąd

uważa, że harmonię tę zapewnia wydanie zaskarżonej decyzja przez uprawniony organ

nadzoru budowlanego.

Minister Sprawiedliwości zarzucił temu wyrokowi rażące naruszenie przepisu art.

207 § 5 k.p.a. w związku z przepisami art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane z

1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i § 278 ust. 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980

r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17,

poz. 62), jak też rażące naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. w związku z przepisami § 36

ust. 1 pkt 9 i § 278 ust. 2 wymienionego rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. i na

podstawie art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Admi-

nistracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368) wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i

przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodek Zamiejscowy w

Poznaniu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej Minister Sprawiedliwości przedstawił

następującą ocenę:

Z przepisu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że przez ochronę

uzasadnionych interesów osób trzecich, a więc również sąsiada terenu inwestycji,

należy rozumieć zapobieganie lub przeciwdziałanie wszelkim ograniczeniom lub

pogorszeniu możliwości korzystania z nieruchomości, znajdujących swe oparcie w

przepisach prawa. Wśród podanych w wymienionym przepisie przykładów uzasadnio-

nych interesów osób trzecich wymieniono także dopływ światła dziennego. Zatem

ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje m.in. zapobieganie lub prze-

ciwdziałanie ograniczeniu dopływu światła dziennego, uzasadnionego potrzebą

prawidłowego wykorzystania danej nieruchomości. Z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa

budowlanego z 1974 r. wynika, że uzasadnione interesy osób trzecich należy oceniać

na podstawie obowiązujących przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych,

do których m.in. należą warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty

budowlane. Dla ogrodzeń warunki techniczne zostały określone przede wszystkim w

przepisach § 278 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Z ust. 2 tego przepisu wynika,

że ogrodzenia nie mogą m.in. ograniczać dostępu światła słonecznego do sąsiedniej

działki. Zakaz powodowania przez ogrodzenie ograniczeń dopływu światła słonecznego

do działki wynika więc z wyraźnie sformułowanego przepisu prawa. Należy przy tym

podkreślić, że w § 278 ust. 2 rozporządzenia jest mowa o dostępie światła słonecznego

do działki, a nie do obiektu budowlanego na działce. Jest rzeczą oczywistą, że na

działce budowlanej, także zabudowanej może znajdować się zieleń, jako składnik jej

zagospodarowania. Zieleń tę z reguły uwzględnia się w dokumentacji projektowej (w

planie realizacyjnym), jest ona także elementem środowiska przyrodniczego, a jego

ochrona jest integralnym zadaniem inwestora, projektanta, wykonawcy robót, jak i także

organu państwowego nadzoru budowlanego rozstrzygającego w sprawach

budowlanych. Zgodnie z przepisami ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.

U. z 1994 r., Nr 498, poz. 196) środowiskiem w rozumieniu tej ustawy jest ogół

elementów przyrodniczych,w tym świat roślinny, zarówno w warunkach naturalnych, jak

też powstający w wyniku działalności człowieka (art. 1 ust. 2). Natomiast przez ochronę

środowiska należy rozumieć m.in. przeciwdziałanie lub zapobieganie szkodliwym

wpływom na środowisko, powodującym jego niszczenie, uszkadzanie itp. (art. 2 ust. 2

pkt 3 powołanej ustawy). W Prawie budowlanym z 1974 r, kategorycznie określony

obowiązek ochrony środowiska wynikał przede wszystkim z przepisów art. 5 ust. 1 pkt 2

i art. 13-16, w których m.in. podkreślono obowiązek ochrony zieleni. Obowiązek ten

został także wprowadzony do zadań organów państwowego nadzoru budowlanego (art.

53 ust. 1 pkt 1 lit. b).

W przedstawionym stanie prawnym - zdaniem Ministra Sprawiedliwości - niczym

nie jest uzasadniona wykładnia przepisów prawa budowlanego dotyczących ogrodzeń,

zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA, skoro w § 278 ust. 2 rozporządzenia niewątpliwie

są chronione interesy sąsiada terenu objętego działalnością budowlaną, związane z

jego prawem do dysponowania nieruchomością stosownie do potrzeb, opartym

zwłaszcza na chronionym prawie własności. Wykładnia przepisów dotyczących

ogrodzeń, zaprezentowana w kwestionowanym wyroku oznaczałaby, że wbrew

obowiązkowi ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, określonym w art. 5 ust.

1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. i wbrew określonemu w § 278 ust. 2 rozpo-

rządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. zakazowi stosowania ograniczeń dostępu światła sło-

necznego do działki sąsiada - jego interesy podporządkowuje się zamierzeniom in-

westora. Wykładnia ta godziłaby w zasadę równości obywateli wobec prawa przez

uznanie uprzywilejowanej pozycji inwestora w stosunku do sąsiadów i ich interesów.

Nie została też w omawianej sprawie wyjaśniona sprawa wymaganego zhar-

monizowania projektowanego ogrodzenia z otoczeniem (§ 278 część końcowa ust. 2 i

§ 36 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia). Ani Sąd, ani wymieniony organ administracji pańs-

twowej nie nawiązują do zarzutu skarżących, którzy wskazują, że projektowane

ogrodzenie między nieruchomościami będzie miało wysokość 1,93 m, a ogrodzenie

wzdłuż ul. C., do którego dochodzi projektowane ogrodzenie, ma wysokość 1,70 m.

Zatem projektowane ogrodzenie będzie wystawało o 23 cm ponad prostopadle usy-

tuowane ogrodzenie wzdłuż ul. C. Zdaniem skarżących nie zapewni to wymaganej

harmonii z otoczeniem. Sprawa nie została wyjaśniona, chociaż ma istotne znaczenie

ze względu na wymagania przepisów § 36 ust. 1 pkt 9 i § 278 ust. 2 rozporządzenia z

dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać

budynki.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W rozpatrywanej sprawie nie nasuwało kontrowersji zaliczenie budowy przed-

miotowego ogrodzenia z muru pełnego do kategorii obiektu budowlanego w rozumieniu

przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i w związku z tym

poddanie tej budowy warunkom określonym w prawie budowlanym oraz warunkom

technicznym określonym w § 278 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra

Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r.

Kontrowersyjne natomiast założenia prawne zaskarżonego rewizją nadzwyczajną

wyroku sprowadzają się do poglądu, iż w ramach prawa budowlanego brak jest

podstaw do ochrony osób trzecich przed pozbawieniem lub ograniczeniem dopływu

światła dziennego do znajdujących się na sąsiedniej działce upraw, gdyż przepisy te

dotyczą wyłącznie dostępu światła dziennego do budynków.

W przedstawionej wyżej obszernej argumentacji uzasadnienia rewizji nadzwy-

czajnej Minister Sprawiedliwości wykazał, że pogląd Naczelnego Sądu Administra-

cyjnego jest rażąco sprzeczny z brzmieniem i funkcjonalnym sensem powołanych

przepisów. Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym rewizję nadzwyczajną podziela te

zarzuty Ministra Sprawiedliwości.

W przepisie art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. ustanowiony został

nakaz projektowania, budowania i utrzymywania obiektów budowlanych w sposób

zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich - zgodnie z przepisami,

w szczególności techniczno-budowlanymi i normami. Zatem już w tym przepisie

ustawodawca zawarł wskazówkę, że określenie zakresu ochrony uzasadnionych

interesów osób trzecich ma wynikać z właściwych w tym przedmiocie przepisów. Jest to

klauzula zapewniająca spójność regulacji warunków inwestycji budowlanych,

określonych w prawie budowlanym z innymi regulacjami prawnymi dotyczącymi m.in.

praw osób trzecich. Z tego punktu widzenia poważne zastrzeżenia nasuwa założenie

przez Naczelny Sąd Administracyjny, że warunki budowania obiektu budowlanego w

granicy nieruchomości inwestora z nieruchomością sąsiednią nie zapewniają tych

zabezpieczeń interesów osób trzecich, które są przewidziane np. w prawie cywilnym i

dlatego "wynikłe na tym tle spory mogą być, co właśnie podniesiono w zaskarżonej

decyzji, rozstrzygane przez sądy powszechne w ramach roszczeń o utraceniu korzyści".

Taka linia analizy przeprowadzona przez NSA pozostaje w sprzeczności z określoną w

art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego klauzulą odsyłającą do innych przepisów. Pogląd

NSA prowadziłby do konsekwencji niemożliwych do przyjęcia, skoro mógłby być

rozumiany, jako uznanie za zgodne z prawem udzielenie przez organ budowlany zgody

na wybudowanie obiektu budowlanego w sposób naruszający prawa osób trzecich, z

równoczesnym odesłaniem pokrzywdzonych na drogę sądową. Byłaby to koncepcja

wyrażająca nie tylko brak spójności, ale wręcz sprzeczność regulacji gałęziowych w

systemie prawa.

Tymczasem wyjaśnienie zakresu ochrony "uzasadnionych interesów osób

trzecich" w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. z uwzględnie-

niem unormowanych w przepisach prawa cywilnego stosunków pomiędzy właścicielami

sąsiednich nieruchomości prowadzi do wniosku przeciwstawnego interpretacji NSA.

Wystarczyło odniesienie ujawnionej w sprawie wątpliwości chociażby do określonego w

art. 144 kodeksu cywilnego nakazu adresowanego do właściciela nieruchomości, który

"powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by

zakłóciły korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą

ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków

miejscowych"... Jest oczywiste, że przedmiotem relacji pomiędzy wykonywaniem prawa

(art. 140 k.c.) przez właścicieli nieruchomości sąsiednich są te sąsiednie

nieruchomości, a nie tylko jakieś ich wybrane fragmenty. Chodzi przecież o ocenę w

świetle "społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejs-

cowych", czy i na ile właściciel nieruchomości, np. budując określone ogrodzenie nie

zakłóciłby korzystania z nieruchomości sąsiedniej, w zakresie prowadzonych na niej

upraw roślinnych. Taki, uwzględniający cywilnoprawną regulację treści i wykonywania

własności, kierunek wykładni art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r, jest w

pełni zgodny z definiującymi "ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich" przy-

kładami ochrony podanymi w art. 5 ust. 2 prawa budowlanego, w tym m.in. "przed

pozbawieniem lub ograniczeniem [...] dopływu światła dziennego". Jeżeli ponadto w

powołanym wyżej § 278 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. stanowi się expressis

verbis, że ogrodzenia nie mogą m.in.. ograniczać dostępu światła słonecznego do

sąsiedniej działki, to z pewnością chodzi tu o "działkę", a nie tylko - jak to bezpods-

tawnie założył NSA - o okna budynku mieszkalnego znajdującego się na działce.

Wychodząc z błędnego założenia co do treści mających w sprawie zastosowanie

przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny bezzasadnie przyjął, że

nie zachodzi potrzeba oceny zarzutów skargi, iż przedmiotowy mur spowoduje

zakłócenie korzystania z działki skarżących w zakresie upraw ogrodniczych. Słusznie

Minister Sprawiedliwości wskazał w rewizji nadzwyczajnej, że ocena stopnia tego

zakłócenia powinna brać pod uwagę regulacje prawa budowlanego z 1974 r. dotyczące

ochrony środowiska i ochrony zieleni (art. 5 ust. 1 pkt 2 , art. art. 13-16 oraz art. 53 ust.

1, pkt 1 lit."b").

Wreszcie należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny z rażącym naru-

szeniem obowiązku wszechstronnego zbadania wszystkich zarzutów skargi (art. 3 § 2

k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a.) uchylił się w istocie rzeczy od zbadania zarzutów, iż

projektowane ogrodzenie nie zapewnia zharmonizowania z otoczeniem, wymaganego

w § 278 ust. 2 powoływanego wyżej rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Z pewnością

bowiem, wbrew poglądowi wyrażonemu w uzasadnieniu wyroku, dla stwierdzenia

zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wystarcza ustalenie, że decyzję tę wydał

właściwy organ, skoro skarżący zarzucił temu organowi naruszenie prawa

materialnego.

W tych okolicznościach Sąd Najwyższy uznał, że rewizja nadzwyczajna Ministra

Sprawiedliwości podlegała uwzględnieniu łącznie z jej wnioskiem o przekazanie sprawy

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania (art. 422 § 2

k.p.c.).

========================================