III ARN 14/96

Wyrok z dnia 20 czerwca 1996 r.

III ARN 14/96

Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, pismo strony postępowania

administracyjnego wniesione do organu odwoławczego w ustawowym terminie

do złożenia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej,

podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji.

Przewodniczący SSN: Janusz Łętowski, Sędziowie SN: Adam Józefowicz

(sprawozdawca), Andrzej Kijowski, Jerzy Kwaśniewski, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po roz-

poznaniu w dniu 20 czerwca 1996 r. sprawy ze skargi Zofii i Małgorzaty F. na decyzję

Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa R. z dnia 17

marca 1994 r., [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego, na skutek rewizji

nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego [...] od wyroku Naczelnego

Sądy Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z dnia 12 maja 1995 r.

[...]

o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.

U z a s a d n i e n i e

Zofia F. zwróciła się pismami z dnia 4 stycznia 1994 r. do Miejskiego Ośrodka

Pomocy Społecznej w L. z prośbami o przyznanie jej comiesięcznej pomocy finansowej

dla dwuletniego dziecka Pameli F. oraz zasiłku na zapłacenie zaległego czynszu za

mieszkanie.

Kierownik powyższego Miejskiego Ośrodka decyzją z dnia 4 lutego 1994 r. [...] z

urzędu przyznał Zofii F. zasiłek celowy w kwocie 1.200.000 zł. z przeznaczeniem na

zakup żywności dla jej wnuczki Pameli F. W uzasadnieniu decyzji Kierownik stwierdził

trudną sytuację materialno-bytową Zofii F. W związku z tym w celu zaspokojenia

niezbędnych potrzeb życiowych postanowił przyznać jej wymienioną w sentencji decyzji

pomoc na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy

społecznej (jednolity tekst: Dz. U. z 1993 r., Nr 13, poz. 60).

Od decyzji tej odwołała się Zofia F. podnosząc w swym piśmie z dnia 15 lu-

tego1994 r., że domaga się przyznania zasiłku płaconego co miesiąc, którego wypłata

została wstrzymana od miesiąca stycznia 1994 r.. Ograniczenie pomocy do jedno-

razowego świadczenia jest - zdaniem odwołującej się - krzywdzące. Ponadto Zofia F.

wskazała, że domaga się również przyznania pomocy finansowej na pokrycie zaległego

czynszu.

Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa R. po

rozpatrzeniu odwołania Zofii F. decyzją z dnia 17 marca 1994 r. [...] utrzymało w mocy

zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji

podjął decyzję po przeprowadzeniu w dniu 3 lutego 1994 r. wywiadu środowiskowo-

kontrolnego. Z treści wywiadu wynika, że rodzina wnioskodawczyni składa się z

czterech osób, które utrzymują się z renty inwalidzkiej Władysława F., wynoszącej

miesięcznie 3.102.608 zł brutto. Przeciętny dochód przypadający na jedną osobę wy-

nosi 775.502 zł. brutto.

Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 ustawy

o pomocy społecznej bezzwrotne świadczenia pieniężne z pomocy społecznej,

przewidziane ustawą może otrzymać osoba lub rodzina, która nie ma żadnych źródeł

utrzymania lub znalazła się w sytuacji, w której dochód na osobę w rodzinie nie przekra-

cza kwoty najniższej emerytury i jednocześnie występuje jedna z okoliczności

wymienionych w art. 3 pkt 2-11 ustawy o pomocy społecznej, to jest sieroctwo, długo-

trwała choroba, bezrobocie itp. Organ owoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I

instancji, że spełniony został przewidziany ustawą warunek (tj. najniższa emerytura) do

przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, który może być przyznany

na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych, zdrowotnych, mieszkaniowych i

innych.

Organ II instancji zauważył, że Zofia F. niewątpliwie złożyła wnioski: o zasiłek

stały bądź okresowy oraz o zasiłek celowy na pokrycie zaległości czynszowych i w

dalszym ciągu domaga się ich przyznania. Jednakże organ I instancji nie ustosunkował

się do tych konkretnych próśb zainteresowanej. W związku z tym Kolegium Od-

woławcze wskazało, że niezależnie od decyzji przyznającej zasiłek celowy na zakup

żywności dla wnuczki Pameli, organ I instancji winien wydać odrębne decyzje

dotyczące przyznania bądź odmowy przyznania zasiłku okresowego lub stałego oraz

zasiłku celowego na pokrycie zaległości czynszowych. Przyznanie zasiłku celowego nie

wyklucza przyznania zasiłku okresowego lub stałego oraz kolejnego zasiłku celowego

na inną potrzebę.

Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że przedmiotem decyzji organu odwoławcze-

go może być sprawa rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. Z tego względu Kolegium

ograniczyło rozpoznanie sprawy tylko do zasiłku celowego o przyznaniu zasiłku na

zakup żywności dla wnuczki Pameli. Uchylenie decyzji organu I instancji mogłoby

prowadzić do pogorszenia sytuacji strony tym bardziej, że nadano tej decyzji rygor

natychmiastowej wykonalności i została zrealizowana. Z tego względu utrzymało te

decyzje w mocy, pomimo iż przyznawanie i wypłacanie zasiłków stałych i okresowych

jest zadaniem zleconym gminie. Oznacza to, iż zgodnie z art. 127 § 2 w związku z art.

17 pkt 2 KPA organem odwoławczym w tych sprawach jest wojewoda, a nie kolegium

odwoławcze.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi Zofii F. i Małgorzaty F. na

decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. wyrokiem z dnia 12 maja 1995

r., [...], uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz

zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Zofii F.

tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego kwotę 5 zł. W uzasadnieniu wyroku

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że organ I instancji nie rozstrzygnął

o całości żądania i nie ustosunkował się do wniosku Małgorzaty F. z dnia 7 stycznia

1993 r. i Zofii F. z dnia 4 stycznia 1994 r. o przyznanie pomocy w postaci zasiłku

stałego bądź okresowego na rzecz małoletniej Pameli F. oraz wniosku Zofii F. o

przyznanie zasiłku celowego na pokrycie należności czynszowych. Wobec nierozpoz-

nania sprawy w tym zakresie, niepoczynienia ustaleń i naruszenia zasad postępowania

administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uchylenie nie

tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji organu I instancji na zasadzie art. 207 § 2

pkt 3 KPA, jako naruszających prawo.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zaskarżył powyższy wyrok rewizją nadz-

wyczajną, w której zarzucił temu wyrokowi rażące naruszenie prawa, a także interesu

Rzeczypospolitej Polskiej. Wnoszący rewizję nadzwyczajną dopatrzył się potwierdzenia

swych zarzutów w naruszeniu: zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się oraz

nakazu badania z urzędu treści wszelkich pism wnoszonych do organów Państwa w

celu nadania tym pismom właściwego biegu. Ponadto rewidujący zarzucił naruszenie

art. 1 oraz art. 3 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rewidujący wniósł o

uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji.

Na rozprawie przed Sądem Najwyższym pełnomocnik Kolegium Odwoławczego

przy Sejmiku Samorządowym Województwa R. oświadczył, że wiadomo mu, iż przed

Wojewodą R. toczy się postępowanie administracyjne na żądanie wnioskodawczyni o

udzielenie pomocy społecznej na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych jej

rodziny, lecz nie zna bliżej przedmiotu tego postępowania.

Sąd Najwyższy po rozpatrzeniu sprawy doszedł do przekonania, że rewizja

nadzwyczajna nie może być uwzględniona, gdyż zarzuty jej nie są uzasadnione. Braki

postępowania administracyjnego i wskazane uchybienie Naczelnego Sądu Adminis-

tracyjnego nie są tego rodzaju, aby usprawiedliwiały zakwalifikowanie ich jako istotnego

naruszenia podstawowych zasad ustrojowych Państwa, o których mowa w art. 1 i art. 3

Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Za takim stanowiskiem przemawia szczegółowa

analiza podstaw, na których oparto zbyt daleko idące i o wielkim ciężarze rodzajowym,

zarzuty rewizji nadzwyczajnej. W związku z tym należy wskazać, że sprawa z wniosku

Zofii F. nie została rozpoznana i należycie wyjaśniona przez organ I instancji z

nieznanych przyczyn, których w decyzji nie podano, choć z urzędu przyznano

wnioskodawczyni w formie zasiłku celowego środki pieniężne na utrzymanie wnuczki

Pameli, stanowiące tylko część zasiłku stałego lub okresowego, o który zainteresowana

ubiegała się. Organ I instancji nie ustosunkował się również do wniosku o przyznanie

zasiłku celowego na zapłacenie zaległego czynszu, ani nie zażądał od

wnioskodawczyni bliższego określenia, czy chodzi jej o przyznanie tego świadczenia w

ramach pomocy społecznej (art. 32 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), czy też o

dodatek mieszkaniowy na innych podstawach. Należało to uczynić, aby ustalić właściwy

organ, kompetentny do załatwienia tej części wniosku. Stosownie do przepisu art. 11

ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej do zadań zleconych gminie w zakresie pomocy

społecznej należy orzekanie o zasiłkach stałych i okresowych. Kierownik Miejskiego

Ośrodka Pomocy Społecznej powinien zatem według art. 43 ust. 3 tej ustawy wydać

decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku stałego lub okresowego, czego

jednak nie uczynił. Z urzędu natomiast na podstawie art. 38 ust. 2 wymienionej ustawy

udzielił pomocy społecznej, obejmującej cząstkę takich świadczeń na utrzymanie

wnuczki wnioskodawczyni, jakich domagała się zainteresowana w ramach zasiłku

stałego lub okresowego, czyli tego samego rodzaju świadczeń pieniężnych.

Świadczenie przyznane z urzędu może być - zdaniem Sądu Najwyższego -

zarachowane na poczet tego samego rodzaju świadczenia stałego lub okresowego.

Jeżeli świadczenie takie będzie przyznane wnioskodawczyni, to przysługuje ono od

daty złożenia wniosku przez osobę ubiegającą się o udzielenie pomocy społecznej (art.

43 ust. 6 wymienionej ustawy).

Wobec braku decyzji organu I instancji w przedmiocie udzielenia świadczeń

wymienionych we wniosku i jego bezczynności, wnioskodawczyni (gdyby była właściwie

powiadomiona o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy, jak tego wymaga przepis

art. 38 KPA) mogłaby złożyć zażalenie w trybie art. 37 KPA na niezałatwienie sprawy w

terminie określonym w art. 35 KPA lub wnieść skargę w trybie art. 227 KPA do

właściwego wojewody (art. 229 pkt 2 KPA). Nieudzielenie przez organ I instancji

niezbędnych wyjaśnień i wskazówek stronie (jak tego wymaga art. 9 KPA), lecz

zamieszczenie w decyzji pouczenia o możliwości złożenia odwołania od decyzji

spowodowało wniesienie przez nią odwołania od decyzji dotyczącej zasiłku celowego,

zamiast wymienionego wyżej zażalenia lub skargi w sytuacji braku rozstrzygnięcia o

zasiłku stałym lub celowym.Odwołująca się zaadresowała wyraźnie pismo swoje do

Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa R. W tej sytuacji

organ odwoławczy zasadnie i zgodnie z art.128 KPA potraktował to pismo, jako

odwołanie od przedmiotu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Jeżeli przepis szczególny

nie stanowi inaczej, pismo strony postępowania administracyjnego wniesione do organu

odwoławczego w ustawowym terminie do złożenia odwołania, wyrażające

niezadowolenie z decyzji,podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji bez względu

na sformułowane w nim żądanie (art. 128 KPA). Zasadnie też organ odwoławczy

rozpoznał odwołanie w przedmiocie objętym decyzją. Nie był bowiem uprawniony do

rozpoznania odwołania w zakresie, w jakim decyzja nie zawierała rozstrzygnięcia

sprawy. Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję spełnił swój

obowiązek wynikający z art. 66 § 1 w związku z art. 140 KPA, skoro wskazał, że

przyznawanie i wypłacanie zasiłków stałych lub okresowych jest zadaniem zleconym

gminie. Wskutek tego, zgodnie z art. 127 § 2 KPA w związku z art. 17 pkt 1 KPA

organem odwoławczym w tych sprawach jest właściwy wojewoda, a nie Kolegium

Odwoławcze, któremu w tym zakresie nie przysługują kompetencje i uprawnienia

organu odwoławczego. Organ II instancji nie mógł więc zmienić odwoławczego

charakteru pisma procesowego wnioskodawczyni. Rozstrzygnięcie organu

odwoławczego jest zatem prawidłowe i zgodne z art. 138 § 1 pkt 1 KPA. Organ ten

uznał ustalenia organu I instancji w przedmiocie objętym zaskarżoną decyzją za trafne i

oparte na materiale dowodowym zebranym w sprawie, w tym na przeprowadzonym

wywiadzie środowiskowym. Wbrew stanowisku rewizji nadzwyczajnej organ od-

woławczy nie popełnił istotnych błędów w sprawie i nie naruszył rażąco prawa. Z tego

względu brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku rewizji nadzwyczajnej w przed-

miocie stwierdzenia nieważności tej decyzji na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 KPA.

Rozpatrując sprawę na skutek skargi, Naczelny Sąd Administracyjny nie roz-

ważył wszechstronnie i wnikliwie aspektów prawnych sprawy i nie wziął pod uwagę

opisanych wyżej okoliczności. Na skutek tego uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedza-

jącą ją decyzję organu I instancji bez uzasadnionych podstaw. Przesłanką uchylenia

tych decyzji było ogólnikowe stwierdzenie braku ustaleń i rozstrzygnięcia o żądaniach

wniosku oraz powołanie się na "naruszenie zasad postępowania administracyjnego"

bez bliższego ich wskazania. Z tego względu Sąd Najwyższy podziela krytyczną ocenę

wymienionego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartą w rewizji

nadzwyczajnej. Odnosi się to w szczególności do naruszenia przez NSA zasady

zakazującej orzekania na niekorzyść strony skarżącej (art. 382 KPC w związku z art.

211 KPA). Nadto słuszna jest krytyka rewidującego, że NSA nie dał właściwych ws-

kazówek organowi I instancji co do dalszego postępowania w sprawie. NSA nawet nie

wskazał organowi I instancji, że powinien rozstrzygnąć w jednej lub odrębnych de-

cyzjach o żądaniach zawartych we wniosku Zofii F. i Małgorzaty F. w części dotyczącej

przyznania bądź odmowy udzielenia świadczeń z pomocy społecznej, podlegających

kontroli instancyjnej różnych organów odwoławczych. Nadto NSA obowiązany był

zwrócić uwagę organowi I instancji na powinność nadania dalszego prawidłowego biegu

sprawie oraz na obowiązek udzielenia właściwego pouczenia o trybie odwołania od

decyzji (art. 107 § 1 KPA). W powyższym zakresie zarzuty rewizji nadzwyczajnej,

wykazujące nieprawidłowości postępowania NSA są uzasadnione, ale - zdaniem Sądu

Najwyższego - nie mogą spowodować uwzględnienia wniosku o uchylenie

zaskarżonego wyroku NSA.

Naruszenie przez NSA zakazu orzekania na niekorzyść strony skarżącej nie ma

istotnego znaczenia w okolicznościach sprawy. Uchylona przez NSA decyzja organu I

instancji co do przyznanego jednorazowego zasiłku celowego na utrzymanie Pameli F.,

opatrzona była rygorem natychmiastowej wykonalności i została zrealizowana. W

związku z tym uchylenie tej decyzji nie spowodowało ujemnych skutków dla strony,

skoro jednorazowe świadczenie zostało już zużyte. Uchybienie NSA może być

naprawione - jak wyżej wskazano - w toku ponownego rozpoznania sprawy przez

zarachowanie cząstkowego świadczenia na poczet ewentualnie przyznanego zasiłku

stałego lub okresowego albo zasiłku celowego. Pozostałe wymienione wyżej uchybienia

procesowe NSA mogą być naprawione w toku ponownego rozpoznania sprawy przez

organ I instancji.

Zdaniem Sądu Najwyższego, tego rodzaju uchybienia przepisom proceduralnym,

nie mogą być ocenione jako naruszające fundamentalne zasady ustrojowe Państwa.

Nie narusza także interesu Rzeczypospolitej Polskiej wyrok sądu administracyjnego

uchylający decyzję administracyjną w celu należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy i

usunięcia uchybień przepisom proceduralnym, które nie spowodowały ujemnych

skutków prawnych dla strony postępowania administracyjnego. Tego rodzaju nieistotne

uchybienia nie mogą skutkować złamania zasady niewzruszalności prawomocnych

wyroków sądowych.

Rewizja nadzwyczajna w sprawie wniesiona została po upływie sześciomie-

sięcznego terminu od daty wydania zaskarżonego orzeczenia. Z tego względu rewizja

nadzwyczajna podlega oddaleniu z mocy art. 421 § 2 KPC, skoro Sąd Najwyższy nie

dopatrzył się uzasadnionych podstaw, aby zaskarżony wyrok uchylić.

W końcu należy wskazać, że istnieje jeszcze potrzeba należytego wyjaśnienia sprawy.

Wymaga w szczególności zbadania, czy toczy się odrębne postępowanie admi-

nistracyjne na skutek pism wnioskodawczyni w tym samym przedmiocie co w niniejszej

sprawie. Nie wyjaśniono, czy wnioskodawczyni złożyła odwołanie do Wojewody od

decyzji wstrzymującej od stycznia 1994 r. wypłatę zasiłku stałego. Na te kwestię zwrócił

uwagę w toku postępowania z rewizji nadzwyczajnej pełnomocnik Kolegium

Samorządowego. Okoliczność ta przemawia także za potrzebą wykonania zaleceń NSA

zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w toku ponownego rozpoznania

niniejszej sprawy w zakresie wynikającym z wniosku wnioskodawczyni.

Z tych względów Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji.

========================================