III ARN 51/96

Wyrok z dnia 4 października 1996 r.

III ARN 51/96

Wicekuratorowi oświaty, jako terenowemu organowi rządowej administracji

specjalnej do spraw oświaty, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego

na ostateczną decyzję odwołującą go ze stanowiska.

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Adam Józefowicz

(sprawozdawca), Janusz Łętowski, Andrzej Wróbel i NSA: Jerzy Sulimierski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 4 października 1996 r. sprawy ze skargi

Zbigniewa B. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 sierpnia 1995 r. [...] w

przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z wicekuratorem oświaty, na skutek rewizji

nadzwyczajnej Ministra Pracy i Polityki Socjalnej [...] od wyroku Naczelnego Sądu

Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 1995 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i odrzucił skargę

U z a s a d n i e n i e

Minister Edukacji Narodowej pismem z dnia 19 sierpnia 1995 r. [...] odwołał z

dniem 31 sierpnia 1995 r. mgr. Zbigniewa B. ze stanowiska Wicekuratora Oświaty w O.

z jednoczesnym stwierdzeniem, że rozwiązanie stosunku pracy nastąpi z dniem 30

listopada 1995 r. W piśmie tym Minister wskazał jako podstawę odwołania przepis art.

30 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95, poz. 425

ze zm.) oraz art. 70 § 1 i 2 kodeksu pracy. Z akt sprawy wynika, że odwołanie

Zbigniewa B. nastąpiło na skutek wniosku Kuratora Oświaty w O. z dnia 24 lipca 1995

r., skierowanego do Ministra Edukacji Narodowej. W uzasadnieniu tego wniosku

Kurator Oświaty ocenił jako niedostateczne wykonywanie obowiązków przez Zbigniewa

B. w zakresie koordynacji, skuteczności i bieżącej kontroli funkcjonowania nadzoru

pedagogicznego, sprawowanego przez merytoryczne wydziały Kuratorium Oświaty w O.

Powołał się nadto na wyniki kontroli przeprowadzonych w Kuratorium Oświaty przez

MEN, NIK i Sejmik Samorządowy.

Zbigniew B. złożył skargę na powyższą decyzję Ministra Edukacji Narodowej,

której zarzucił niezgodność z prawem, a w szczególności z przepisami: art. 38 ust. 2

ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. Nr

31, poz. 214 ze zm.) oraz art. 38 § 1 i 2 KP. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważ-

ności wymienionej decyzji na podstawie art.156 § 1 pkt 2 KPA. W uzasadnieniu skargi

Zbigniew B. zwrócił uwagę na to, że jako urzędnik państwowy mianowany nie otrzymał

ujemnych ocen kwalifikacyjnych, a ponadto Minister nie powiadomił organizacji

związkowej o zamiarze wypowiedzenia stosunku pracy skarżącemu.

Minister Edukacji Narodowej wniósł o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej,

a ponadto podniósł, że skarga jest merytorycznie nieuzasadniona. Skarżący był

powołany na stanowisko wicekuratora oświaty pismem z dnia 25 czerwca 1992 r. nie na

podstawie przepisów ustawy o pracownikach urzędów państwowych, lecz na zasadzie

art. 30 ust. 4 ustawy o systemie oświaty i art. 70 § 1 i 2 KP. Pracodawca nie zawiadomił

organizacji związkowej o zamiarze rozwiązania stosunku pracy ze skarżącym, gdyż w

Kuratorium Oświaty nie działają żadne struktury związkowe.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 grudnia 1995 r. [...] uchylił

zaskarżoną decyzję Ministra Edukacji Narodowej w przedmiocie rozwiązania stosunku

pracy z wicekuratorem oświaty Zbigniewem B. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd

Administracyjny stwierdził, że wymieniony, jako podstawa rozwiązania stosunku pracy z

wicekuratorem oświaty, art. 30 ust. 4 ustawy o systemie oświaty jest przepisem

kompetencyjnym, bowiem określa kto może powołać lub odwołać z funkcji takiego

urzędnika. Charakter stosunku pracy wicekuratora oświaty określa §3 pkt 6 rozporzą-

dzenia Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1982 r. w sprawie określenia stanowisk urzęd-

niczych oraz zasad nawiązywania z urzędnikami państwowymi stosunku pracy na

podstawie mianowania (Dz. U. Nr 39, poz. 257 ze zm.) stanowiąc, że jest on

urzędnikiem państwowym mianowanym. Oznacza to -zdaniem NSA - że z wicekura-

torem oświaty można rozwiązać stosunek pracy tylko w drodze decyzji, która musi być

uzasadniona zgodnie z wymaganiami zawartymi w art. 107 § 3 KPA. Stosunek pracy z

wicekuratorem nie opiera się na powołaniu w rozumieniu art. 68 i nast. KP. NSA uważa,

że bez znaczenia prawnego jest nazwanie mianowania powołaniem, a wypowiedzenia -

odwołaniem, gdyż istotne znaczenie ma treść stosunku prawnego, a nie jego nazwa.

Rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącym pracownikiem mianowanym nastąpiło z

rażącym naruszeniem art. 107 KPA bez wskazania właściwej podstawy

materialnoprawnej. Dlatego na podstawie art. 267 § 5 pkt 3 KPA i art. 68 ustawy z dnia

11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)

Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższy wyrok zaskarżył Minister Pracy i Polityki Socjalnej. W rewizji nadz-

wyczajnej Minister zarzucił temu wyrokowi rażące naruszenie art. 45 ust. 1 ustawy z

dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. Nr 31, poz. 214

ze zm.), art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr

95, poz. 425 ze zm.) i art. 70 § 2 KP oraz naruszenie interesu Rzeczypospolitej

Polskiej. Wnoszący rewizję nadzwyczajną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i

odrzucenie skargi.

Rozpatrując rewizję nadzwyczajną Sąd Najwyższy wziął pod uwagę co

następuje:

Przepis art. 99 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr

95, poz. 425 ze zm.) wprowadził zmianę między innymi w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 23

października 1987 r. o utworzeniu urzędu Ministra Edukacji Narodowej (Dz. U. Nr 33,

poz. 178 i z 1990 r., Nr 65, poz. 385) przez dodanie nowego przepisu pod lit. d. Z

brzmienia tego przepisu wynika, że kurator oświaty jest "terenowym organem rządowej

administracji specjalnej do spraw oświaty".

Z mocy art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów

państwowych (Dz. U. Nr 31, poz. 214 ze zm.) nie stosuje się przepisów tej ustawy

dotyczących nawiązywania i rozwiązywania stosunku pracy wobec osób powołanych do

pełnienia funkcji organów administracji państwowej oraz na inne stanowiska kierow-

nicze w administracji państwowej w trybie określonym w przepisach szczególnych.

Takim przepisem szczególnym jest art. 30 wymienionej ustawy o systemie oświaty. Z

treści art. 30 ust. 4 tej ustawy wynika, że wicekuratorów oświaty powołuje i odwołuje

Minister Edukacji Narodowej na wniosek kuratora oświaty. Ustawa o systemie oświaty

nie określa bliżej takich pojęć jak "powołanie" i "odwołanie". W związku z tym należy

uznać, że jest to powołanie i odwołanie w znaczeniu uregulowanym w przepisach art.

68 i następnych kodeksu pracy, które nadają stosunkowi pracy na podstawie powołania

określoną treść. Zdaniem Sądu Najwyższego, nie ma podstaw do tego, aby przepis art.

30 ust. 4 ustawy o systemie oświaty sprowadzać do roli przepisu kompetencyjnego,

określającego wyłącznie podmiot "powołujący" i "odwołujący" z funkcji w oderwaniu od

normatywnej treści stosunku pracy na podstawie powołania. Przepis ten określa

bowiem nie tylko podmiot kreujący stosunek pracy,ale także tryb nawiązania tego

stosunku i odwołania ze stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na

nie zsynchronizowany z nową regulacja ustawową przepis § 3 pkt 6 rozporządzenia

Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1982 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych

oraz zasad nawiązywania z urzędnikami państwowymi stosunku pracy na podstawie

mianowania (Dz. U. Nr 39, poz. 257 ze zm.) nie dostrzegł zasadniczej zmiany stanu

prawnego, jaka nastąpiła w 1991 r. Do tego czasu tryb powoływania i odwoływania

kuratorów i wicekuratorów oświaty nie był uregulowany w przepisach szczególnych o

systemie oświaty. Ponadto kuratorzy oświaty nie mieli, w stanie prawnym

obowiązującym do wejścia w życie ustawy o systemie oświaty, statusu organów

administracji państwowej. Byli oni urzędnikami państwowymi mianowanymi, zgodnie z

wymienionym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1982 r. Z chwilą

dokonania istotnej zmiany ustawowej, regulującej w sposób szczególny powoływanie i

odwoływanie kuratorów i wicekuratorów, należało uznać, że od daty wejścia w życie

ustawy o systemie oświaty nie można stosować do osób powołanych do pełnienia

funkcji organów administracji państwowej przepisów ustawy o pracownikach urzędów

państwowych, zgodnie z treścią art. 45 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu ustalonym przez

ustawę z dnia 16 czerwca 1988 r. o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady

funkcjonowania terenowych organów władzy i administracji państwowej (Dz. U. Nr 19,

poz. 132). Ponadto należało zwrócić uwagę na to, że przepis aktu wykonawczego do

ustawy ma w hierarchicznym systemie aktów normatywnych niższą rangę. W razie

zbiegu jednocześnie obowiązujących norm różnej rangi pierwszeństwo w zastosowaniu

ma norma ustawowa przed przepisem podustawowego aktu normatywnego. Dlatego

nie można nadal stosunku pracy wicekuratora oświaty traktować, jako stosunku pracy z

nominacji, skoro art. 30 ust. 1 wymienionej ustawy o systemie oświaty w zakresie

kreowania i rozwiązania tego stosunku pracy określa go jako stosunek pracy z

powołania i w konsekwencji zalicza to stanowisko do terenowych organów administracji

specjalnej do spraw oświaty (art. 99 pkt 2 ustawy o systemie oświaty). Zgodnie z art. 62

Konstytucji RP sędziowie są związani ustawą. W razie stwierdzenia niezgodności

podustawowego aktu normatywnego z ustawą mają obowiązek odmówić zastosowania

w indywidualnej sprawie przepisu niezgodnego z ustawą.

Jednakże NSA nie zwrócił uwagi na powyższe zagadnienie, co z naruszeniem

art. 45 ust. 1 ustawy o pracownikach urzędów państwowych doprowadziło do błędnej

oceny charakteru prawnego stosunku pracy wicekuratora oświaty i uznania kompetencji

NSA do rozpoznania sprawy co do jej istoty w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy.

Przepis ten stanowi, że przepisów tej ustawy dotyczących nawiązania i rozwiązywania

stosunku pracy nie stosuje się do osób powołanych do pełnienia funkcji organów

administracji państwowej. W związku z tym osobom, których stosunek pracy oparty jest

na powołaniu, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego od decyzji w sprawie

wypowiedzenia lub rozwiązania stosunku pracy, jaka z mocy art. 38 ust. 2 ustawy o

pracownikach urzędów państwowych przysługuje mianowanym pracownikom urzędów

państwowych. W tym świetle okazuje się, że wicekuratorowi oświaty nie przysługuje

skarga do sądu administracyjnego na decyzję odwołującą go ze stanowiska. Skoro od

decyzji odwołującej ze stanowiska wicekuratora oświaty nie przysługuje skarga do sądu

administracyjnego i sąd ten nie był właściwy do rozpoznania sprawy, to z mocy art. 204

§ 1 KPA obowiązany był odrzucić skargę jako niedopuszczalną, a nie rozpoznawać

sprawę co do jej istoty. Powyższe wywody wskazują na to, że zarzuty rewizji

nadzwyczajnej o rażącym naruszeniu przepisów prawa w niej wymienionych są trafne i

uzasadnione.

W ocenie Sądu Najwyższego zaskarżony wyrok narusza także interes Rze-

czypospolitej Polskiej, ponieważ podważa ustawowe prawo naczelnego organu admi-

nistracji państwowej, tzn. Ministra Edukacji, do doboru odpowiednich według swej oce-

ny osób na nadzorowane przez niego stanowiska terenowego organu administracji

specjalnej, jakim jest wicekurator oświaty. Z tego względu wniesienie rewizji nadz-

wyczajnej po upływie sześciu miesięcy od uprawomocnienia się zaskarżonego wyroku,

nie stoi na przeszkodzie jej uwzględnieniu zgodnie z art. 421 § 2 KPC.

Mając to wszystko na uwadze Sąd Najwyższy doszedł do przekonania, że na

zasadzie art. 422 § 1 KPC należy uwzględnić rewizję nadzwyczajną i odrzucić skargę.

Z tych względów Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji.

========================================