III RN 2/96

Wyrok z dnia 4 października 1996 r.

III RN 2/96

Podstawę rewizji nadzwyczajnej od wyroku Naczelnego Sądu Adminis-

tracyjnego stanowi rażące naruszenie prawa przez zaskarżony wyrok, co ozna-

cza, że nie jest wystarczające ograniczenie zarzutów do uchybień przepisom o

postępowaniu przed organami administracyjnymi.

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Sędziowie SN: Adam

Józefowicz, Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara

Grudzieckiego, po rozpoznaniu w dniu 4 października 1996 r. sprawy ze skargi Ministra

Edukacji Narodowej, Nadleśnictwa C. oraz Stowarzyszenia Polskie Uniwersytety

Ludowe na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 lutego

1995 r. [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości ziemskiej "R. M." na skutek rewizji

nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu Ad-

ministracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 1996 r. [...]

o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.

U z a s a d n i e n i e

Urząd Wojewódzki W.-Dział Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem z dnia 29

listopada 1948 r. [...] uznał, że nieruchomość ziemska "R.M." (położona obecnie w

gminie N.) o powierzchni 65,0723 ha zawiera 52,8136 ha użytków rolnych i jako taka -

stosownie do art. 2 ust. 1 lit. c dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowa-

dzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.) - podlega przeznaczeniu

na cele reformy rolnej. Uzasadnienie tej decyzji zawiera powołanie się na plan

pomiarowy z 1938 r., jako podstawę określenia ogólnego obszaru nieruchomości. Jeżeli

natomiast chodzi o określenie powierzchni użytków rolnych, to uzasadnienie decyzji

wskazuje na oględziny gruntu dokonane przez powołaną do tego komisję w dniu 8

listopada 1948 r. oraz na instrukcję Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 21

lipca 1948 r. Nr 4 R/2/III-3/47.

Minister Rolnictwa i Reform Rolnych, po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwo-

ławczym, orzeczeniem z dnia 20 kwietnia 1949 r. [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie

organu pierwszej instancji.

Krystyna K., jako spadkobierca byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości,

wystąpiła do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta W. w dniu 28

maja 1990 r. o zwrot pozostającej wówczas we władaniu Skarbu Państwa części

nieruchomości ziemskiej "R.M.". Wnioskodawczyni stwierdziła, że od chwili przejęcia tej

nieruchomości na cele reformy rolnej zmieniali się jej użytkownicy. Obecnie mieści się

tam Uniwersytet Ludowy, a sam obiekt jest w gestii Ministerstwa Edukacji Narodowej.

Zajmuje około 22 ha, w tym pole, resztki sadu i mały areał rolny. Inne użytki rolne

przekazano Instytutowi Ziemniaka oraz sprzedano okolicznym rolnikom. W tej sytuacji

żądanie zwrotu wnioskodawczyni skierowała w stosunku do "pałacyku", oficyny, domu

murowanego o 7 izbach i domu murowanego o 3 izbach, 2 stodół drewnianych, stajni

drewnianej oraz "areału ziemskiego o obszarze co najmniej 25 ha w ramach tego pole

ponad 10 ha i sad owocowy ze 150 drzewami". Uzasadniając powyższe żądanie

wnioskodawczyni powoływała się na to, że przejęcie przez administrację państwową

majątku "R.M." nastąpiło na skutek "złamania" przepisów powołanego dekretu PKWN o

reformie rolnej, gdyż - stosownie do wskazanych we wniosku dokumentów - obszar

użytków rolnych przejętej nieruchomości był mniejszy niż 50 ha, bo wynosił 44,1161 ha.

W następstwie powyższego wniosku podjęte zostało postępowanie w sprawie

stwierdzenia nieważności wymienionych na wstępie orzeczeń z listopada 1948 r. o

przeznaczeniu nieruchomości "R.M." na cele reformy rolnej. W postępowaniu tym

uczestniczyły jednostki organizacyjne, które miały w swym posiadaniu części przed-

miotowej nieruchomości oraz Prokurator Wojewódzki w Warszawie. Wydawane w spra-

wie ostateczne decyzje Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej były trzykrotnie

uchylane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ostatni z wyroków uchylających

zaskarżoną decyzję został wydany w dniu 12 października 1993 r. [...] ze skarg

Prokuratora Wojewódzkiego w Warszawie i Stowarzyszenia Polskie Uniwersytety

Ludowej na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 22 lutego

1993 r., stwierdzającą nieważność wymienionych wyżej orzeczeń organów obu instancji

uznających, że nieruchomość ziemska "R.M." podlega przejęciu na podstawie art. 2 ust.

1 pkt e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W uzasadnieniu powołanej wyżej decyzji, o której niezgodności z prawem

rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 1993 r.,

Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej stwierdził, że o zastosowaniu przepisów

o reformie rolnej do majątku "R.M." zadecydowały kryteria kwalifikacji użytków rolnych,

określone w piśmie okólnym Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 21 lipca

1948 r., które rozszerzyły pojęcie użytków rolnych zdefiniowane w § 4 rozporządzenia

Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania de-

kretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o prze-

prowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.). Z materiału dowodowego

zebranego w sprawie wynika bowiem, że gdyby nie zostało zastosowane powołane

pismo okólne, to nieruchomość "R.M.", jako nie przekraczająca 50 ha użytków rolnych,

nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. Wskazuje na to sporządzony w 1938 r.

przez przysięgłego mierniczego Leona B. plan nieruchomości, z którego wynika, że

użytki rolne (obejmujące grunty orne i ogrody owocowe) zajmowały 44,1161 ha.

Podobnie stwierdzało zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W. z dnia

20 września 1945 r. oraz pismo Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej-Wydział

Rolnictwa i Leśnictwa skierowane w dniu 18 kwietnia 1951 r. do Ministerstwa Rolnictwa

i Reform Rolnych - Biuro Funduszu Ziemi.

Zdaniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oparcie orzeczeń nie na

podstawie ustaleń odpowiadających przepisom prawa powszechnie obowiązującego,

lecz na podstawie pisma okólnego stanowiło rażące naruszenie przepisów art. 2 ust. 1

lit. "e" dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz § 4 wykonawczego wobec tego

dekretu rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., co

stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 KPA stanowi o nieważności tych orzeczeń.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 października 1993 r., uchylającego wyżej

wymienioną decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, Naczelny Sąd

Administracyjny, powołując dotychczasowe orzecznictwo, podzielił wyrażone w zas-

karżonej decyzji stanowisko o bezpodstawności ustalenia obszaru użytków rolnych

według kryteriów pisma okólnego z 21 lipca 1948 r. Według podzielonego przez skład

orzekający poglądu:"określenie użytków rolnych zawarte w § 4 rozporządzenia Ministra

Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu

Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o

przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10 z 1945 r., po. 51) ma charakter material-

no-prawny, wyczerpujący i wiążący dla oceny zgodności z prawem decyzji wydanych na

podstawie dekretu. Wszelkie instrukcje, wyjaśnienia, pisma okólne itp. dotyczące

określenia użytków rolnych w sposób rozszerzający, sprzeczny z treścią § 4 cy-

towanego rozporządzenia nie mają mocy prawnej".

Jednakże - zdaniem NSA - zaskarżona decyzja nie zawierała opartych na

materiale dowodowym wiarygodnych i jednoznacznych ustaleń co do rzeczywistego

obszaru użytków rolnych nieruchomości "R.M.". W uzasadnieniu decyzji Minister Rol-

nictwa i Gospodarki Żywnościowej w ogóle bowiem nie ustosunkował się do innych

istotnych twierdzeń i dowodów, mogących wskazywać na to, że przejęcie na cele

reformy rolnej przedmiotowego majątku nastąpiło zgodnie z ówcześnie obowiązującym

prawem. Z tego powodu NSA zalecił, aby w ramach ponownego rozpoznania sprawy

Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej ustosunkował się do wszystkich

zarzutów i dowodów podniesionych w tym zakresie w skargach i że należy "uzupełnić

prowadzone postępowanie, zasięgnąć opinii biegłych, przeprowadzić wszystkie

dowody, istotne dla wyjaśnienia tej podstawowej kwestii". W przypadku zaś ustalenia,

że decyzje o przejęciu na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości zapadły z

rażącym naruszeniem prawa, rozważenia będzie wymagało to, czy decyzje te w całości

bądź w zakresie konkretnych części nieruchomości nie wywołały nieodwracalnych

skutków prawnych (art. 156 § 2 KPA).

Na skutek powyższego wyroku Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej

ponownie rozpatrzył wniosek Krystyny K. o stwierdzenie nieważności orzeczeń

uznających, że nieruchomość ziemska "R.M." podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit "e"

dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i zakończył

postępowanie w tym przedmiocie decyzją z dnia 21 lutego 1995 r. W decyzji tej Minister

Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej po pierwsze - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w

związku z art. 158 § 1 KPA stwierdził nieważność orzeczeń obu instancji w części

dotyczącej działu o numerze 177 i powierzchni 21 ha 2200 m

2

, działki o numerze 186/2

- oddział 407a o powierzchni 6 ha 2200 m

2

oraz oddziałów 402a o powierzchni 11 ha

4064 m

2

i 405a o powierzchni 3 ha 2639 m

2

; po drugie - na podstawie art. 158 § 2 w

związku z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 KPA stwierdził, że przedmiotowe orzeczenia wydane

zostały z naruszeniem prawa w części dotyczącej pozostałych (określonych w decyzji)

działek nieruchomości ziemskiej "R.M.", ale wobec wywołałania nieodwracalnych

skutków prawnych - nie stwierdził w tej części nieważności orzeczeń.

Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji, zasadniczą kwestią dla rozstrzyg-

nięcia sprawy było ustalenie wadliwości podstawy faktycznej orzeczeń stwierdzających,

iż w skład nieruchomości ziemskiej "R.M." wchodziło więcej niż 50 ha (52,8136 ha)

użytków rolnych oraz że w następstwie tej wadliwości doszło do bezzasadnego

"wyzucia" właścicieli z przysługującego im prawa do majątku "R.M.", co musi być oce-

nione w kategorii rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisów określających

przyczyny nieważności decyzji administracyjnej. Do wniosku o wadliwości podstawy

faktycznej rozstrzygnięcia o zastosowaniu reformy rolnej do majątku "R.M." prowadzą

dwie grupy ustaleń. Pierwsza dotyczy analizy motywów tych rozstrzygnięć, wyrażonych

w ich uzasadnieniach. W ślad za oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 12 października 1993 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki

Żywnościowej stwierdził, że niedopuszczalne było ustalenie obszaru użytków rolnych

"R.M." w oparciu o szerokie zdefiniowanie tego pojęcia w instrukcji Ministerstwa

Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 21 lipca 1948 r., według której do użytków rolnych

należy zaliczać także między innymi doły po glinie, torfie itp., porośnięte trawą, zarośla,

place pod nieistniejącymi budynkami. Zgodnie zaś z mającym w tym przedmiocie moc

powszechnie obowiązującą § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z

dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy

rolnej - za użytki rolne uważa się wyłącznie grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody wa-

rzywne i owocowe. Ponadto w orzeczeniach o zastosowaniu przepisów o reformie

rolnej do "R.M.", przyjmując nazbyt szerokie rozumienie użytków rolnych, ustalono ich

obszar na podstawie oględzin gruntu bez dokonania pomiarów geodezyjnych.

Drugą grupę stanowią ustalenia co do rzeczywistego obszaru użytków rolnych

"R.M." według stanu z dnia wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej,

tj. z dnia 13 września 1944 r., ale dokonane w przedmiotowym postępowaniu,

wszczętym z wniosku Krystyny K. Otóż zdaniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żyw-

nościowej, z zebranego w sprawie materiału wynika niewątpliwie, że powierzchnia

ogólna "R.M." nie przekraczała 100 ha, a obszar użytków rolnych był mniejszy niż 50

ha, chociaż między poszczególnymi i poddanymi analizie dokumentami zachodzą

rozbieżności co do określenia obszaru użytków rolnych, ale w każdym przypadku

chodzi o obszar mniejszy niż 50 ha. Istotne znaczenie miało przeprowadzenie dowodu

z opinii biegłego, w ramach której sporządzona została odpowiednia dokumentacja

geodezyjno-prawna. Biegły inż. Stanisław K. wykonał mapy sytuacyjne z dnia 3 lutego

1994 r. nieruchomości hipotecznej "Folwark R.M.", które przyjęte zostały do Państwo-

wego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 9 czerwca 1994 r. [...] Składnica

Map Geodezyjnych w P. Dokumentacja ta została opracowana w oparciu o uzu-

pełniający pomiar geodezyjny dokonany przez biegłego, badania dokumentów geode-

zyjnych sprzed 1939 r. i po 1945 r. oraz badania danych hipotecznych.

Z omawianej dokumentacji wynika, że obszar użytków rolnych nieruchomości

"Folwark R.M." od 1936 r. nie przekraczał 50 ha, a w dniu 13 września 1944 r. wynosił

34 ha 7462 m

2

. Ponadto biegły ustalił, że powierzchnia ogólna nieruchomości w dniu

wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wynosiła 70 ha 2031 m

2

.

W aktach sprawy znajdują się także inne dokumenty, z których wynika, że ob-

szar użytków rolnych przedmiotowej nieruchomości nie przekraczał 50 ha, a mia-

nowicie:

1. plan nieruchomości ziemskiej "Folwark R.M." z 1938 r. wykonany przez

przysięgłego mierniczego Leona B. jako odrys z planu sporządzonego przez mierni-

czego Stanisława A., z którego wynika, iż obszar użytków rolnych wynosił 44 ha 1161

m

2

,

2. plan nieruchomości ziemskiej "Folwark R.M." z dnia 15 kwietnia 1939 r.,

sporządzony przez przysięgłego mierniczego Jana R., z którego wynika, iż obszar

użytków rolnych wynosił 43 ha 6301 m

2

,

3. pismo z dnia 20 września 1945 r. Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W.

[...] skierowane do Powiatowego Urzędu Ziemskiego w G.M., w którym stwierdzono, że

obszar użytków rolnych w majątku R. nie przekracza norm podanych w art. 2 ust. 1 lit. e

dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej,

4. decyzja Powiatowego Urzędu Ziemskiego w G.M. z dnia 28 grudnia 1946 r.

[...] orzekająca o zezwoleniu Kazimierzowi R. na przepisanie prawa własności części

gruntów z nieruchomości "Folwark R.M." na rzecz Bronisławy S. i sporządzenie w tym

celu aktu notarialnego,

5. pismo Starostwa Powiatowego [...] w G.M. [...] z dnia 20 października 1949 r.

adresowane do Urzędu Wojewódzkiego W., z którego wynika, że obszar użytków

rolnych w majątku R. wynosił 33 ha 5610 m

2

,

6. pismo Prezydium W. Wojewódzkiej Rady Narodowej - Wydział Rolnictwa i

Leśnictwa [...] z dnia 18 kwietnia 1951 r. skierowane do Ministerstwa Rolnictwa i Re-

form Rolnych, z którego wynika, że obszar użytków rolnych wynosi 44,013 ha,

7. opinia biegłego sądowego z zakresu geodezji Andrzeja C. z dnia 12 stycznia

1992 r., z której wynika, że obszar użytków rolnych wynosił 44 ha 1161 m

2

.

W aktach sprawy brak natomiast dokumentów geodezyjno-prawnych, pot-

wierdzających hipotezę wysuwaną przez Wójta Gminy w N., Stowarzyszenie Polskie

Uniwersytety Ludowe i Ministerstwo Edukacji Narodowej o powierzchni użytków rolnych

przekraczającej 50 ha.

Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wnieśli

skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego:

- Minister Edukacji Narodowej,

- Skarb Państwa - Nadleśnictwo C. oraz

- Stowarzyszenie Polskie Uniwersytety Ludowe.

Minister Edukacji Narodowej domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzucił

między innymi, iż w decyzji tej oparto się na opinii biegłego Stanisława K. wydanej w

postępowaniu rozgraniczeniowym, przy czym postępowanie nie zostało do końca

wyczerpane i samo zawiera wady prawne stanowiące podstawę stwierdzenia

nieważności decyzji. Wbrew zaleceniom zawartym w uzasadnieniu Naczelnego Sądu

Administracyjnego nie dopuszczono dowodu z ekspertyzy biegłych, a nie istniały żadne

przeszkody, by posłużyć się autorytetem naukowym, skoro obszar użytków rolnych nie

jest w sprawie jednoznacznie określony, przy różnicach sięgających wielu hektarów. W

zakresie zaś formalno-prawnym zaskarżona decyzja narusza przepis art. 156 § 1 pkt 2

KPA, gdyż organ administracyjny w swojej decyzji podzielił orzeczenia Ministra

Rolnictwa i Reform Rolnych na dwie części, stwierdzając w pierwszej nieważność, zaś

w drugiej rażące naruszenie prawa. Jest to oczywisty błąd prawny, gdyż organ ma

wyłącznie uprawnienie do stwierdzenia ważności decyzji jako całości. Ponadto

wymienione na wstępie decyzji działki powstały później aniżeli w dniu 13 września 1944

r., co również stanowi o wadliwości tej decyzji.

Nadleśnictwo C. domagało się przywrócenia terminu do złożenia wniosku o

ponowne rozpoznanie sprawy i rozpatrzenia skargi jako wniosku o ponowne jej rozpoz-

nanie, a w razie pominięcia tych wniosków domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Nadleśnictwa tryb odwoławczy został w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji

wskazany wadliwie. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej działał jako organ I

instancji. Od decyzji wydanej przez naczelny organ administracji państwowej nie służy

odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu o

ponowne rozpatrzenie sprawy, a do wniosku takiego stosuje się odpowiednie przepisy

dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 KPA). Wskazanie w pouczeniu wadliwego

trybu postępowania odwoławczego narusza postanowienie art. 107 § 1 KPA.

Przeprowadzone przez organ I instancji dowody nie odpowiadają wytycznym

Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż organ ten ograniczył się do zasięgnięcia

opinii tylko jednego biegłego, co ze względu na skomplikowany i złożony charakter

sprawy nie jest wystarczające, zwłaszcza iż opinia biegłego Stanisława K. nie jest

jednoznaczna i jest wewnętrznie sprzeczna.

Stowarzyszenie Polskie Uniwersytety Ludowe wniosło o uchylenie zaskarżonej

decyzji, podnosząc między innymi, iż Minister nie miał podstaw do dzielenia orzeczenia

na dwie części, orzekając w jednej o stwierdzeniu nieważności orzeczenia, zaś w

drugiej nie stwierdzając tej nieważności. Postępowanie organu I instancji nie zmierzało

też do wykrycia prawdy obiektywnej, gdyż organ ten - wbrew stosownym wnioskom

stron - nie dopuścił innych dowodów w sprawie poza opinią biegłego Stanisława K.,

która to opinia budziła szereg wątpliwości.

Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w odpowiedzi na skargi wniósł o

ich oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

W toku postępowania przed NSA Minister Edukacji Narodowej przedstawił opinię

Instytutu Geodezji Gospodarczej Politechniki W. z czerwca 1995 r., a Krystyna K. opinię

biegłego do spraw leśnych Jana D. z dnia 12 października 1995 r. oraz opinię-analizę

porównawczą geodety Apoloniusza S. z października 1995 r. W opinii Instytutu

Geodezji Gospodarczej stwierdzono między innymi, iż plan nieruchomości ziemskiej

sporządzony w 1938 r. przez mierniczego L. B. i plan z 15 kwietnia 1939 r.

sporządzony przez mierniczego J. R., podpisane jako odrysy z planu wykonanego

przez mierniczego St. A., nie spełniają wymogów odrysu z planu geodezyjnego z uwagi

na to, że nie przedstawiają wiernie stanu granic nieruchomości oraz użytków i ich

powierzchni wykazanych na mapie z 1923 r. i w rejestrze pomiarowym z 1923 r. Na

podstawie odrysów z 1938 r. i 1939 r. nie można orzekać o powierzchni nieruchomości i

wchodzących w jej skład użytków rolnych. Granice zewnętrzne nieruchomości

wykazane na mapie przez inż. Stanisława K. zostały ustalone prawidłowo, a więc ich

odtworzenie nie wymaga powtórnego pomiaru. Natomiast granice użytków rolnych na

dzień 13 września 1944 r. zostały ustalone przez inż. Stanisława K. przy znaczącym

odwołaniu się do materiałów i odrysów map z 1938 i 1939 r., których wiarygodność

budzi zastrzeżenia i w związku z tym granice te wymagały odtworzenia w terenie oraz

przeprowadzenia ponownego pomiaru. Istotne znaczenie miała odpowiedź na pytanie,

czy las rosnący obecnie na obszarze działki nr 1 (oddział 402, pododdział "a") należącej

do Leśnictwa M. był w dniu 13 września 1944 r. lasem, czy też nieużytkiem rolnym.

Przeprowadzona ekspertyza gleboznawcza wykazała, że działka ta stanowiła grunt

użytkowany wcześniej rolniczo, gdyż widoczne są cechy świadczące o mechanicznej

uprawie tego gruntu (głębokiej orce). Badania dotyczące wieku drzew wykazały, iż

działka ta została zalesiona znacznie później niż w 1944 r., a ponieważ na wszystkich

mapach i tzw. odrysach z planów pochodzących sprzed wojny, grunty te i działki były

wykazywane jako użytki rolne, należy przyjąć, że działka ta stanowiła użytek rolny i

nigdy nie była lasem-halizną. Wyjątkiem jest tu porośnięte obecnie lasem wyrobisko

terenowe, które miejscowa ludność nazywa żwirownią. Z uwagi na niemożność wstępu

na teren zespołu pałacowo-parkowego i dokonanie pomiaru, cały ten kompleks wraz ze

stawami aż do ogrodzenia z płyt betonowych nie został wliczony do powierzchni

użytków rolnych, mimo że część tego obszaru z całą pewnością była w 1944 r. użytkiem

rolnym. W podsumowaniu Instytut stwierdził, że w dniu 13 września 1944 r. ogólna

powierzchnia nieruchomości wynosiła 70,2031 ha, w tym użytki rolne o powierzchni nie

mniejszej niż 50,4930 ha.

Inż. J. D. w opinii z dnia 12 października 1995 r. stwierdził m.in., iż działka nr 13

o pow. 7375 m

2

według mapy sporządzonej przez Instytut Politechniki W., była w 1944

r. lasem. Na działce tej las rósł nieprzerwanie przynajmniej przez okres 70-80 lat, tzn.

od 1920 r. Świadczą o tym przede wszystkim kępy olchy odroślowej w wieku 20-50 lat.

Wyrosły one z pni wyciętych starych olch. Autor tego opracowania podkreślił, że z map

nieruchomości sporządzonych w latach 1923-1939 wynika, iż na działce oznaczonej

obecnie numerem 13 R-7375 rósł zagajnik.

Z kolei geodeta A. S. w analizie porównawczej z października 1995 r. podał

m.in., iż rozliczając działkę nr hip. 1 o pow. 14 ha 6703 m

2

i odliczając żwirownię oraz

drogę, powstaje kontur o pow. 13 ha 6403 m

2

, który zakwalifikowany został przez

biegłego Stanisława K. jako nieużytek, a przez Instytut jako użytek rolny. Ustalając ten

kontur jako nieużytek, biegły K. oparł się na mapach i dokumentach archiwalnych

wykonanych przed 1939 r., planie powierzchni nieużytków (halizn) sporządzonym przez

inż. leśnika C. z 15 listopada 1946 r. oraz oświadczeniach rolników. Natomiast Instytut

określając ten użytek rolny przyjął wyniki przeprowadzonych przez siebie badań

gleboznawczych i badań wieku drzew w rosnącym tam obecnie lesie. Zdaniem geodety

A. S. jeżeli nawet przyjąć, że grunt o którym mowa w opinii Instytutu Geodezji był

gruntem ornym (jak wykazuje rejestr powierzchni z 1923 r.), to i tak powierzchnia

użytków rolnych majątku R. nie przekraczała w 1936 r. 50 ha, co wykazał w swej opinii

biegły Stanisław K. Potwierdzają to też dokumenty powołane w decyzji przez Ministra

Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.

Powołane wyżej skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej

z dnia 21 lutego 1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił w wyroku z dnia 15

stycznia 1996 r., przyjmując - jak to wynika z jego uzasadnienia - następujące ustalenia.

W następstwie przedmiotowej decyzji o przejęciu nieruchomości ziemskiej "R.M."

na cele reformy rolnej, z nieruchomości tej zostały m.in. wydzielone odrębne

nieruchomości, których własność uzyskały osoby fizyczne. W tej zatem części, której

dotyczy pkt 2 decyzji z dnia 21 lutego 1995 r. powstały nieodwracalne skutki prawne w

rozumieniu art. 156 § 2 KPA i dlatego słusznie - wbrew zarzutom skarżących - Minister

Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej ograniczył stwierdzenie nieważności aktu

zastosowania reformy rolnej tylko do jego części odnoszącej się do reszty nierucho-

mości, co do której nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne.

W świetle zebranych w sprawie dowodów Minister Rolnictwa i Gospodarki

Żywnościowej, zdaniem NSA, miał pełne podstawy do uznania, iż przedmiotowa nie-

ruchomość rolna nie przekraczała 50 ha użytków rolnych w dniu wejścia w życie dekre-

tu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wbrew zarzutom

skarżących NSA nie stwierdził w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym wad-

liwości, a zwłaszcza wskazał na to, że ocena dowodów uwzględniła całokształt ma-

teriału dowodowego (art. 80 KPA). W tym kontekście zarzuty, które zostały przeciws-

tawione podstawie faktycznej zaskarżonej decyzji stanowią w istocie przedstawienie

przez skarżących ich wersji stanu faktycznego oraz nieuzasadnioną polemikę z doko-

naną przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oceną materiału dowodo-

wego. NSA podkreślił, że ocena ta oparta została o dokumentację geodezyjną spo-

rządzoną w latach 1938-1939 oraz o pisma organów administracji państwowej z okresu

po wejściu w życie dekretu, które w tym czasie zainteresowane były przejęciem spornej

nieruchomości na cele reformy rolnej, a mimo to nie stwierdziły, aby obszar użytków

rolnych tej nieruchomości przekraczał 50 ha.

Odrębnego ustosunkowania się wymaga przedłożona w toku postępowania

sądowego przez Ministerstwo Edukacji Narodowej opinia Instytutu Geodezji Gospo-

darczej Politechniki Warszawskiej z czerwca 1995 r. Zdaniem NSA opinia ta nie daje

podstaw do skutecznego podważenia ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji odnoś-

nie do wielkości użytków rolnych spornej nieruchomości rolnej. W szczególności w

opinii tej jednoznacznie stwierdzono, że obecnie zalesiona działka nr 1 stanowi "grunt

użytkowany wcześniej rolniczo i widoczne są cechy świadczące o mechanicznej jego

uprawie", przy czym na podstawie badań terenowych i laboratoryjnych nie potrafiono

określić czasu zmiany ich użytkowania. Skoro tak, to na podstawie tej opinii nie można

podważyć pozostałych opinii wydanych w tej sprawie (St. K. i A. S.), iż działka ta przed

13 września 1944 r. stanowiła nieużytek. Nie można też uznać za okoliczność dającą

podstawę do podważenia opinii biegłego Stanisława K. stwierdzeń zawartych w opinii

Instytutu, iż biegły ten przy ocenie wielkości użytków rolnych oparł się na tzw. odrysach

z 1928 r. i z 1939 r., podczas gdy ostatnia dokumentacja pozostaje w sprzeczności z

danymi zawartymi na mapie z 1923 r. Pomijając już bowiem, iż tzw. odrysy map z 1938

i z 1939 r. były bardziej aktualne w stosunku do czasu wejścia w życie dekretu z dnia 6

września 1944 r. niż rejestr pomiarowy z 1923 r. oraz że sporządzone zostały

niezależnie przez dwóch mierniczych przysięgłych, to stwierdzić należy, ze sama

niezgodność w odrysach z 1928 r. i z 1939 r. w zakresie granic nieruchomości w

porównaniu do mapy z 1923 r. nie może stanowić wystarczającego argumentu za

uznaniem, iż odrysy z lat 1938-1939 nie zasługują na wiarygodność w zakresie

dotyczącym określenia wielkości użytków rolnych.

Od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia

1996 r. wniósł rewizję nadzwyczajną Minister Sprawiedliwości, który zarzucając rażące

naruszenie art.art. 207 § 5, 75, 77 § 1 i 78 § 1 KPA zażądał uchylenia zaskarżonego

wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Według Ministra Sprawiedliwości w wyroku NSA z dnia 12 października 1993 r.

została podkreślona potrzeba zasięgnięcia opinii biegłych. Bezpodstawna jest zatem

ocena zaskarżonego wyroku o niewadliwości postępowania dowodowego, w którym

ograniczono się do zasięgnięcia opinii tylko jednego biegłego, co ze względu na

skomplikowany oraz sporny charakter sprawy nie jest wystarczające.

Minister Sprawiedliwości uważa, że opinia biegłego K. nie rozstrzyga wątpliwości

co do zasadności zakwalifikowania poszczególnych obszarów majątku jako użytków

rolnych bądź nieużytków, co w szczególności odnosi się do terenu obecnie

zalesionego, który w dacie wejścia w życie dekretu nie był zalesiony. Nadto zastrze-

żenia budzą między innymi stwierdzenia biegłego, przedstawiające wersję zaliczenia do

gruntów rolnych "dawnej halizny i nieużytku z okresu okupacji". Przy zaliczeniu albo

niezaliczeniu tych powierzchni do użytków rolnych nie powinien bowiem decydować

sposób wykorzystywania ich w okresie okupacji, lecz sposób wykorzystywania w dniu

wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W toku prowadzonego w

Ministerstwie Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej postępowania administracyjnego

strony poinformowane zostały pismem z dnia 14 września 1994 r. [...], że wykonanie

ponownej dokumentacji geodezyjno-prawnej powinno nastąpić na zlecenie i koszt

wnioskodawców. Minister Edukacji Narodowej przedłożył Ministrowi Rolnictwa i Gos-

podarki Żywnościowej informację o zleceniu wykonania ekspertyzy prawno-geodezyjnej

nieruchomości "R.M." Instytutowi Geodezji Gospodarczej Politechniki W. Ministerstwo

Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej zażądało przedstawienia umowy wraz ze

wskazaniem terminu realizacji, które to dokumenty złożone zostały w zakreślonym

terminie. Fakt ten, jak również wcześniejsza informacja zawarta w piśmie do stron z

dnia 14 września 1994 r. pozwalały uznać, że dowód z ekspertyzy Instytutu Geodezji

Gospodarczej zostanie poddany ocenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej

przed podjęciem decyzji. Tak się jednak nie stało. Przepis art. 78 § 1 KPA nakazuje

uwzględniać żądanie strony co do przeprowadzenia dowodu, jeżeli jego przedmiotem

jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W danym przypadku powiadomienie

przez Ministra Edukacji Narodowej o zleceniu Instytutowi Geodezji Gospodarczej

przygotowania nowej dokumentacji geodezyjno-prawnej stanowiło żądanie dopusz-

czenia opinii Instytutu jako dowodu w sprawie. Zaś art. 75 KPA stanowi, że jako dowód

należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest

sprzeczne z prawem.

Na rozprawie przed Sądem Najwyższym rewizję nadzwyczajną Ministra

Sprawiedliwości poparli pełnomocnicy Nadleśnictwa C., Stowarzyszenia Polskie

Uniwersytety Ludowe oraz Prokurator. O oddalenie rewizji nadzwyczajnej wniosła

Krystyna K.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Z zarzutów, które w skargach do Naczelnego Sądu Administracyjnego na

decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 lutego 1995 r. pod-

niosły strony skarżące, Minister Sprawiedliwości podtrzymał w rewizji nadzwyczajnej

tylko zarzut naruszenia przepisów postępowania o dowodach (artykuły: 75, 77 § 1 i 78 §

1 KPA). Istotę tego zarzutu stanowi ocena Ministra Sprawiedliwości co do stanu

wyjaśnienia sprawy w dniu jej rozstrzygania przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki

Żywnościowej. Według Ministra Sprawiedliwości, organ rozstrzygający nie wyjaśnił

należycie sprawy na skutek zaniechania przeprowadzenia, wnioskowanego przez

działającego w sprawie w charakterze strony Ministra Edukacji Narodowej, dowodu

polegającego na przeprowadzeniu przez Instytut Geodezji Gospodarczej Politechniki

W. ekspertyzy prawno-geodezyjnej nieruchomości "R.M.".

Wobec tego, że rewizja nadzwyczajna została wniesiona w stosunku do wyroku

NSA stwierdzającego legalność zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki

Żywnościowej, wskazane w rewizji nadzwyczajnej przepisy KPA miałyby być naruszone

- zdaniem Ministra Sprawiedliwości - przez rażąco błędną ocenę Sądu

Administracyjnego, że postępowanie administracyjne było niewadliwe.

Trzeba w związku z tym zauważyć, że poza tak ogólnie ujętym naruszeniem

prawa przez Sąd Administracyjny, Minister Sprawiedliwości nie zarzucił temu Sądowi

innych uchybień, zwłaszcza dotyczących postępowania sądowego. Tymczasem z akt

sprawy sądowoadministracyjnej oraz z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że

w ramach wyjaśniania zasadności zarzutów skarg, NSA brał pod uwagę zgłaszane

przez strony dowody, w tym ekspertyzę Instytutu Geodezji Gospodarczej, której brak -

zdaniem Ministra Sprawiedliwości - stanowił rażącą wadliwość postępowania

administracyjnego. Niekwestionowanie przez Ministra Sprawiedliwości ustaleń NSA

wynikających z dowodów przeprowadzonych w toku postępowania przed sądem sta-

nowi jeden z istotnych elementów oceny zasadności rewizji nadzwyczajnej. Jak to

bowiem przedstawiono w części wstępnej niniejszego uzasadnienia, Naczelny Sąd

Administracyjny poddał ocenie przedłożoną w toku postępowania sądowego przez

Ministerstwo Edukacji Narodowej opinię Instytutu Geodezji Gospodarczej Politechniki

W. z czerwca 1995 r. i w wyniku tej oceny stwierdził, że w części dotyczącej spornych

elementów stanu faktycznego opinia ta nie może stanowić podstawy do podważenia

ustaleń wynikających z pozostałego zebranego w sprawie materiału, a zwłaszcza opinii

wydanych w sprawie przez biegłych St. K. i A. S..

Gdyby więc nawet hipotetycznie założyć - jak to przedstawił Minister Spra-

wiedliwości w rewizji nadzwyczajnej - że Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej

powinien dopuścić kolejny, po ekspertyzie biegłego K., dowód z ekspertyzy prawno-

geodezyjnej nieruchomości, to przecież okazało się według własnych ustaleń Sądu,

których wadliwości Minister Sprawiedliwości nie wykazał, że hipotetycznie przyjęte

uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Powyższy aspekt oceny

zaskarżonego wyroku jest znaczący wobec treści art. 207 § 2 pkt 3 KPA (obecnie art.

22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym),

który stwarza Sądowi Administracyjnemu ograniczoną podstawę do uchylenia decyzji

administracyjnej z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Skutek taki mogą bowiem wywoływać tylko naruszenia, które miały istotny wpływ na

wynik sprawy.

Już w świetle powyższych uwag można uważać, że w rewizji nadzwyczajnej nie

została wykazana jej podstawa, którą musi być rażące naruszenie prawa przez

zaskarżony wyrok. Skarżący bowiem w istocie rzeczy skierował zarzuty pod adresem

organów prowadzących postępowanie administracyjne, pomijając istotne elementy

uwzględnione w tym zakresie w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Nieprzekonywujące są także zarzuty rewizji nadzwyczajnej skierowane bez-

pośrednio wobec decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21

lutego 1995 r., wydanej jakoby bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy. Taką ocenę

rewidujący wywodzi z tego, że Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej został

poinformowany o zleceniu przez Ministerstwo Edukacji Narodowej Politechnice W.

opracowania geodeyzjno-prawnego nieruchomości "R.M.", a pomimo to wydał decyzję

bez wyczekania na przygotowanie tego opracowania. Powstała w ten sposób, zdaniem

Ministra Sprawiedliwości, sytuacja nie do przyjęcia z punktu widzenia zasad

postępowania dowodowego wynikających ze wskazanych w rewizji nadzwyczajnej

przepisów KPA.

Rozważając przedstawiony zarzut nie sposób nie zauważyć, że Minister Spra-

wiedliwości nadał zasadzie uwzględnienia żądania strony dotyczącego przeprowa-

dzenia dowodu (art. 78 § 1 KPA) absolutne znaczenie, z pominięciem przewidzianych w

przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego warunków, w których stosowana

jest ta zasada. Warunki takie zostały określone przede wszystkim w § 2 wymienionego

wyżej przepisu. Są one niezbędne między innymi dla zapewnienia postępowaniu

odpowiedniej sprawności (art. 12 § 1 KPA). Wszak zasadą jest, że załatwienie sprawy

wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu

miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch

miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 KPA). W związku z tym Minister

Sprawiedliwości formułując przedstawiony zarzut powinien wykazać, że w konkretnych

okolicznościach prowadzonego w sprawie postępowania niezbędne było wyczekiwanie

organu prowadzącego to postępowanie na dowód, który mógł zostać uzyskany dopiero

za kilka miesięcy. Tego Minister Sprawiedliwości nie wykazał, bowiem pominął istotne w

tym zakresie okoliczności. Tymczasem okoliczności te zostały wyraźnie wskazane w

uzasadnieniu decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz w

uzasadnieniu wyroku NSA stwierdzającym, że: przeprowadzone przez ten organ

postępowanie dowodowe było zgodne z treścią art. 75 § 1 KPA, ocena dowodów

uwzględniała całokształt materiału dowodowego (art. 80 KPA), a podstawa faktyczna

decyzji została wyjaśniona w sposób nie budzący wątpliwości.

Należy tu zwrócić uwagę na to, że w czasie kilkuletniego postępowania w

sprawie został zebrany szeroki materiał dowodowy i ustalone zostały w poprzednich

wyrokach NSA zasady interpretacyjne co do prawa materialnego. Istotne znaczenie

miało zwłaszcza ustalenie, że decyzje o zastosowaniu do nieruchomości "R.M." prze-

pisów o reformie rolnej oparte zostały na sprzecznym z "prawem powszechnie obo-

wiązującym" piśmie okólnym Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 21 lipca

1948 r. w sprawie ustalenia użytków rolnych w rozumieniu § 4 rozporządzenia wyko-

nawczego z dnia 1 marca 1945 r. do dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tych

ustaleń Minister Sprawiedliwości nie kwestionuje, a przecież na ich podstawie w związ-

ku z poddanymi ocenie dokumentami pochodzącymi od władz administracji rolnej z lat

czterdziestych wyprowadzone zostały uzasadnione wnioski, że na podstawie sprzecz-

nych z prawem przesłanek interpretacyjnych przyjęto w decyzjach, iż użytki rolne "R.M."

przekraczają 50 ha. Ustalenia te z kolei stały się istotnym punktem odniesienia dla

oceny dokumentacji geodezyjno-prawnej sporządzonej w 1994 r. w ramach dowodu z

opinii biegłego geodety inż. Stanisława K.

Dla oceny niezasadności zarzutu rewizji nadzwyczajnej istotne znaczenie mają

wreszcie okoliczności dotyczące czynnika czasu, który Minister Rolnictwa i Gospodarki

Żywnościowej musiał brać pod uwagę zastanawiając się, czy zakończyć postępowanie,

czy umożliwić jednej ze stron przedstawienie kolejnego dowodu. Otóż w tym zakresie

zostało pominięte w rewizji nadzwyczajnej, po pierwsze to, że wynikająca z

korespondencji między Ministerstwem Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, a

Ministerstwem Edukacji Narodowej możliwość przygotowania przez to ostatnie Mi-

nisterstwo dokumentacji geodezyjno-prawnej została zgłoszona dopiero we wrześniu

1995 r., a więc już po zakończeniu postępowania wyjaśniającego. Po drugie, z przeds-

tawionej umowy [...] wynika, że zawarta ona została w dniu 10 października 1994 r., a

więc po upływie roku od wyroku NSA stwierdzającego potrzebę zasięgnięcia opinii

biegłych, a umówione "przygotowanie dokumentacji geodezyjno-prawnej dotyczącej

nieruchomości pod nazwą hipoteczną "Folwark R.M." miało być wykonane w terminie

do 30 czerwca 1995 r.". Oznaczało to, że ewentualne uwzględnienie tego dowodu

powodowałoby wielomiesięczną zwłokę w załatwieniu sprawy, która według oceny

organu prowadzącego, została już w pełni zbadana w toku bardzo długo trwającego

postępowania wyjaśniającego.

W tych okolicznościach wyrażona w zaskarżonym wyroku przez Naczelny Sąd

Administracyjny ocena, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki

Żywnościowej wydana została w niewadliwym postępowaniu - nie budzi zastrzeżeń, a

już w żadnym razie nie mogłaby być kwalifikowana w kategoriach rażącego naruszenia

prawa, jako podstawy rewizji nadzwyczajnej.

Z powyższych przyczyn Sąd Najwyższy oddalił rewizję nadzwyczajną Ministra

Sprawiedliwości [...].

========================================