III RN 94/96

Wyrok z dnia 12 lutego 1997 r.

III RN 94/96

Jeśli w sprawie występują sprzeczne interesy stron, obowiązkiem organów

administracji i sądu jest przeprowadzenie analizy tych interesów i stwierdzenie w

uzasadnieniu rozstrzygnięcia, jakie to względy (zarówno prawne jak i społeczne) zostały

przy podejmowaniu rozstrzygnięcia wzięte pod uwagę, dlaczego pewne argumenty

zostały przedłożone nad inne i w jaki sposób interesy strony, dla której rozstrzygnięcie

jest negatywne, zostały wzięte pod uwagę.

Przewodniczący SSN: Andrzej Wróbel, Sędziowie SN: Adam Józefowicz, Janusz

Łętowski (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 1997 r. sprawy ze skargi

Spółdzielni Mieszkaniowej "C." w L. i Zespołu Budowy Garaży na Osiedlu [...] Spółdzielni

Mieszkaniowej "C." w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia

29 grudnia 1995 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta

L. dotyczącej lokalizacji zespołu nr garaży ekologicznych na terenie osiedla [...] w Lublinie,

na skutek rewizji nadzwyczajnej Prokuratora Generalnego [...] od wyroku Naczelnego Sądu

Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 27 czerwca 1996 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i oddalił skargę

U z a s a d n i e n i e

Prokurator Generalny wniósł w dniu 24 grudnia 1996 r. rewizję nadzwyczajną od

wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 27

czerwca 1996 r. [...] wydanego w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "C." w

Lublinie i Zespołu Budowy Garaży na Osiedlu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "C." w L. na

decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 29 grudnia 1995 r. [...] w

przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. dotyczącej lokalizacji

zespołu nr 3 garaży ekologicznych na terenie osiedla [...] w L.

Wyrokowi powyższemu zarzucił rażące naruszenie w szczególności art. 27 ust. 1

ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz.

368) w związku z art. 47 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U.

z 1989 r., Nr 17, poz. 99 ze zm.) wnosząc w konsekwencji o jego uchylenie i oddalenie skargi

lub też o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-

Ośrodkowi Zamiejscowemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

Dyrektor Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w

L., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L., decyzją z dnia 25 października 1993 r.

ustalił lokalizację zespołu nr 3 garaży ekologicznych na terenie osiedla [...] w L. Kolegium

Odwoławcze przy L. Sejmiku Samorządowym decyzją z dnia 6 maja 1994 r. stwierdziło

nieważność tej decyzji, uznając że powyższa inwestycja mieści się w pojęciu infrastruktury

socjalnej związanej z budownictwem mieszkaniowym i w świetle przepisów ustawy z dnia 4

października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa

mieszkaniowego w latach 1991 - 1995 oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 103, poz.

446) wydanie decyzji lokalizacyjnej w odniesieniu do tej inwestycji pozbawione było

podstawy prawnej. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1995 r.

[...] w motywach którego podniesiono, że wymieniona ustawa z dnia 4 października 1991 r.

ma charakter epizodyczny i regulacja prawna przez nią dokonana jest czasowa, decyzja

Kolegium Odwoławczego została uchylona. Stwierdzono przy tym, że decyzja ta nie

wyjaśniła, czy na osiedlu realizowana jest zabudowa mieszkalna, czy też zabudowa została

zakończona przed wejściem w życie ustawy i wówczas jej przepisy nie miałyby zastosowania

do przedmiotowych garaży. Z ustaleniami w tym zakresie wiąże się kwestia wydania decyzji

o ustaleniu lokalizacji inwestycji zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o

planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99 ze zm.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 października 1995 r.

odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowego zespołu

garażowego. Stwierdzono, że dla terenu wymienionej inwestycji obowiązuje miejscowy plan

zagospodarowania przestrzennego L. Zespołu Miejskiego, zatwierdzony uchwałą [...]

Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia 30 grudnia 1986 r. (Dz. Urz. Woj.L. Nr 2/87, poz.

25). Z tekstu tego planu wynika, że teren, na którym zlokalizowano garaże, przeznaczony jest

pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Garaże i parkingi w osiedlach mieszkaniowych są

częścią osiedli jako urządzenia komunikacji wewnętrznej związane z zaspokojeniem potrzeb

mieszkańców, dlatego lokalizacja garaży na terenie wymienionego osiedla nie jest sprzeczna

z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie koliduje ona

z innymi obiektami i urządzeniami realizowanymi w ramach osiedla, a do takich obiektów i

urządzeń należą między innymi tereny zieleni miejskiej. Według art. 42 ust. 2 ustawy z dnia

31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r., Nr 49, poz. 196

ze zm.) zieleń miejską stanowią zespoły roślinności znajdujące się na terenach

przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele wypoczynkowe

zdrowotne i estetyczne, w szczególności parki, zieleńce, zieleń na ulicach i placach, zieleń

izolacyjna, pracownicze ogrody działkowe. Plan zagospodarowania przestrzennego osiedla

[...] nie zawiera zapisu o przeznaczeniu jego terenów pod zieleń miejską i przez to nie jest

możliwe określenie terenów zieleni oraz stwierdzenie, czy kolidują z nimi projektowane

inwestycje. Nie przesądza to, że takich terenów w ramach osiedla nie ma. Przedsięwzięcie

inwestycyjne związane z realizacją osiedla mieszkaniowego obejmuje swoim zakresem

inwestycję podstawową (budynki mieszkalne) oraz inwestycje towarzyszące. W związku z

tym w pojęciu "osiedle mieszkaniowe" określonym w planie zagospodarowania

przestrzennego mieszczą się również "tereny zieleni". O usytuowaniu tych terenów w ramach

osiedla mieszkaniowego rozstrzygnął plan realizacyjny. Część graficzna tego planu zawiera

układ zieleni wysokiej i niskiej. Ponieważ dokument taki nie został w sprawie przedłożony,

nie można było ustalić, czy lokalizacja przedmiotowych garaży nastąpiła na terenach zieleni.

W związku z tym nie było podstaw do przyjęcia, że decyzja lokalizacyjna jest niezgodna z

miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przez to jest nieważna.

W wyniku wystąpienia mieszkańców osiedla [...] z wnioskiem o ponowne

rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że dla osiedla tego

sporządzony został plan realizacyjny, zatwierdzony decyzjami Wydziału Gospodarki

Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w L. z dnia 14 maja 1974 r. [...] i z

dnia 30 października 1974 r. [...]. Z graficznej części szczegółowego planu realizacyjnego

wynika, że w miejscu lokalizacji garaży usytuowany jest teren zieleni skarpowej o

powierzchni 5780 m2

, która została zrealizowana przed rozpoczęciem budowy garaży. Fakt

zrealizowania zgodnie z wymienionym planem osiedla zieleni skarpowej na tym osiedlu,

czyni niemożliwym zlokalizowanie w tym samym miejscu innej inwestycji. W tej sytuacji

Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 grudnia 1995 r. [...] uchyliło własną decyzję z dnia

9 października 1995 r. [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta

L. z dnia 25 października 1993 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji zespołu nr 3 garaży na

terenie osiedla [...] i stwierdziło nieważność tej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny - uwzględniając tylko skargę Spółdzielni Miesz-

kaniowej "C." w L. (Zespół Budowy Garaży nie posiada legitymacji do wniesienia skargi) -

kwestionowanym wyrokiem uchylił decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia 29 grudnia

1995 r., przyjmując, że w czasie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowych

garaży dla dzielnicy "C." w L. nie było obowiązującego szczegółowego planu

zagospodarowania przestrzennego, gdyż uchwała Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L.

z dnia 26 stycznia 1972 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu szczegółowego

dzielnicy mieszkaniowej "C." w zakresie realizacji pierwszego etapu obejmującego obszar

jednostek A.B.C oraz akceptacji zasad planu w granicach opracowania projektu (Dz. Urz.

Woj. Rady Narodowej w L. Nr 6, poz. 81) nie została zamieszczona w uchwale [...] Rady

Miasta L. z dnia 6 grudnia 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu aktów prawa miejscowego

obowiązującego na terenie miasta L. (Dz. Urz. Woj. L. z 1991 r., Nr 1, poz. 2). W związku z

tym dla tego terenu w czasie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji garaży obowiązujący był

plan ogólny zagospodarowania przestrzennego L. Zespołu Miejskiego zatwierdzony

wspomnianą już wyżej uchwałą [...] Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia 30 grudnia 1986

r., wykazaną w powołanej uchwale Rady Miasta L. z dnia 6 grudnia 1990 r. Nie ma natomiast

oparcia w przepisach prawnych stanowisko zajęte przez Kolegium Odwoławcze w decyzji z

dnia 29 grudnia 1995 r., iż przeznaczenie terenu o powierzchni 5780 m2

pod zieleń skarpową

i wykonanie tego zadania inwestycyjnego zgodne z wymienionymi już poprzednio decyzjami

Urzędu Miejskiego w L. z dnia 14 maja i 30 października 1974 r. powoduje nieważność

decyzji o lokalizacji garaży w świetle art. 46 ustawy o planowaniu przestrzennym. Przepisy

ustaw o planowaniu przestrzennym z dnia 12 lipca 1984 r., jak też z dnia 7 lipca 1994 r. nie

zawierają zakazu wydania nowych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji (obecnie - o

warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), jeśli na terenach objętych zabudową

"została zrealizowana jakaś inwestycja wcześniejsza". Skoro zatem decyzja zatwierdzająca

plan realizacyjny nie jest równoznaczna z obowiązującym miejscowym planem

zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym już po wykonaniu tej decyzji, jak to ma

miejsce w sprawie niniejszej, a zapisy tego planu nie zawierają zakazu wznoszenia na terenie

nim objętym nowych obiektów budowlanych o charakterze infrastruktury istniejącego osiedla

mieszkaniowego, brak jest - zdaniem Sądu - przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji

o ustaleniu lokalizacji przedmiotowych garaży ekologicznych.

Rewidujący stwierdza, iż tego rodzaju stanowisko Sądu jest nie do przyjęcia.

Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. wymienioną wyżej uchwałą z dnia 26

stycznia 1972 r. [...] podjętą na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o

planowaniu przestrzennym (Dz .U. Nr 7, poz. 47), zatwierdziło miejscowy plan szczegółowy

zagospodarowania przestrzennego dzielnicy mieszkaniowej "C." w L. w zakresie realizacji

pierwszego etapu obejmującego obszar A,B,C oraz dokonało akceptacji zasad planu w

granicach opracowania projektu. Na podstawie art. 37 ust. 1 tej ustawy opracowano plan

realizacyjny osiedla [...] jako część projektu inwestycji budowlanej. Jest faktem, że powołana

uchwała Prezydium MRN nie została zamieszczona w wykazie aktów prawa miejscowego

obowiązującego na terenie miasta L., ustalonym uchwałą [...] Rady Miasta L. z dnia 6

grudnia 1990 r., ale nie oznacza to, że miejscowy plan szczegółowy dzielnicy "C." stracił swą

aktualność i tym samym straciła moc obowiązującą podstawa prawna dla planu

realizacyjnego.

Według treści art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu

przestrzennym (Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99) plany zagospodarowania przestrzennego

sporządzone stosownie do przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu

przestrzennym (Dz. U. z 1975 r., Nr 11, poz. 67 i Nr 16, poz. 91) są planami

zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu niniejszej ustawy. Skoro zatem późniejsza

ustawa o planowaniu przestrzennym uznaje za aktualny plan zagospodarowania

przestrzennego sporządzony w oparciu o ustawę o planowaniu przestrzennym z 1961 r., przy

rozpoznaniu niniejszej sprawy niezbędne jest zatem dokonanie oceny zgodności z prawem

decyzji o lokalizacji garaży również w oparciu o plany realizacyjne zatwierdzone

wymienionymi wyżej decyzjami Urzędu Miejskiego w L. z dnia 14 maja i 30 października

1974 r. Z części graficznej szczegółowego planu realizacyjnego wynika, że w miejscu

lokalizacji garaży zlokalizowany jest teren zieleni skarpowej o powierzchni 5780 m2

i

inwestycja ta zrealizowana została przed rozpoczęciem budowy garaży. W tej sytuacji

faktycznej i prawnej nie znajduje uzasadnienia lokalizowanie w tym samym miejscu innej

inwestycji.

Rewidujący stwierdza ponadto, że w rozpatrywanym przypadku nie można uznać, iż

w sprawie tej wiąże Sąd i organ orzekający ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego

Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1995 r., [...] - stosownie do art. 30 ustawy o

Naczelnym Sądzie Administracyjnym - skoro wyrok ten zawierał jedynie ocenę wydania

decyzji z formalnego punktu widzenia, a nie ocenę merytoryczną zgodności decyzji z

przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona, a argumenty w niej zawarte są

przekonywające. Przede wszystkim zarzut naruszenia przepisu art. 47 ustawy z dnia 12 lipca

1984 r. o planowaniu przestrzennym należy uznać za trafny. Zgodnie z tym przepisem plany

zagospodarowania przestrzennego sporządzone stosownie do przepisów ustawy z 1961 r. o

planowaniu przestrzennym są planami zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu tej

pierwszej ustawy. Skoro zatem Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. uchwałą z dnia

26 stycznia 1972 r. [...] zatwierdziło miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego

dzielnicy mieszkaniowej "C." w L., to plan ten stanowił podstawę prawną podejmowania

decyzji w sprawie zagospodarowania tego obszaru, w tym decyzji o zatwierdzeniu planu

realizacyjnego tego osiedla, także po wejściu w życie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o

planowaniu przestrzennym.

Okoliczność, że powyższy plan nie został zamieszczony w uchwale [...] Rady Miasta

L. z dnia 6 grudnia 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu aktów prawa miejscowego

obowiązującego na terenie miasta L. (Dz. Urz. Woj. L. z 1991 r., Nr 1, poz. 2), nie pozbawia

mocy obowiązującej tego planu szczegółowego i nie uzasadnia wniosku, że podstawą prawną

decyzji o ustaleniu lokalizacji zespołu garaży mógł być ogólny plan zagospodarowania

przestrzennego uchwalony w dniu 30 grudnia 1986 r. przez Miejską Radę Narodową w L.

Przepis art. 31 ust. 4 ustawy wprowadzającej przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym,

który stanowi, że akty prawa miejscowego nie zamieszczone w wykazach, o których mowa w

ust. 1 tej ustawy, tracą moc z dniem ogłoszenia tych wykazów, również nie może służyć jako

przekonujący argument. Należy bowiem przyjąć, że niezamieszczenie w tym wykazie planu

zagospodarowania przestrzennego nie pozbawia go mocy obowiązującej. Utrata mocy

obowiązującej planu mogłaby nastąpić tylko w przypadkach określonych ustawą o plano-

waniu przestrzennym z 1984 r., która obowiązywała w dacie ustalenia wykazu przez Radę

Miejską w L.

Należy równocześnie stwierdzić, iż przebieg postępowania w niniejszej sprawie nie

jest wolny od wad. Szczególnie bowiem w sytuacjach, gdy w sprawie występują sporne

interesy stron (w tym przypadku: z jednej strony właścicieli samochodów, dążących do

wybudowania w konkretnym miejscu zespołu garaży, a z drugiej - zorganizowanych w

komitet społeczny przeciwników tej budowy, powołujących się na okoliczność, iż plan

zagospodarowania przestrzennego przewiduje w tymże miejscu zazielenione tereny

rekreacyjne), zadaniem zarówno organów administracji jak i sądu jest przeprowadzenie

wszechstronnej analizy argumentów obu stron, ich przedyskutowanie z udziałem

zainteresowanych osób i podjęcie decyzji, w której uzasadnieniu wyraźnie będzie

stwierdzone, jakie względy wzięte pod uwagę zostały przy podejmowaniu rozstrzygnięcia,

dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne i w jaki sposób zagwarantowano to,

by interesy strony, dla której decyzja będzie negatywna, zostały w możliwie największym

stopniu zabezpieczone. Trzeba przy tym pamiętać, że zgodnie ze stanowiskiem Sądu

Najwyższego (wyrok z dnia 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/93) jeśli przy rozstrzyganiu

sprawy pojawia się możliwość różnej co do meritum wykładni konkretnych przepisów,

należy zawsze dążyć do przyjęcia takiej wykładni, jaka jest zgodna z Konstytucją (w tym

przypadku można by wprost wskazać na konstytucyjną zasadę ochrony środowiska).

W tej sytuacji Sąd Najwyższy, biorąc pod uwagę wszelkie powyższe okoliczności,

orzekł jak w sentencji.

========================================

N o t k a

Wyrok sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1993 r., III RN 33/93 został opublikowany w

PiP 1994 nr 9 s. 111.

========================================