III ZP 10/97

Uchwała z dnia 26 marca 1997 r.

III ZP 10/97

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Adam Józefowicz

(sprawozdawca), Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara

Grudzieckiego, w sprawie ze skargi Małgorzaty M. na decyzję Dyrektora Wojewódzkiego

Urzędu Pracy w K. z dnia 29 sierpnia 1995 r. [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa

do zasiłku dla bezrobotnych, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 26 marca 1997 r.

zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek

Zamiejscowy w Rzeszowie postanowieniem z dnia 17 grudnia 1996 r. [...] do rozstrzygnięcia

w trybie art. 391 KPC.

Czy osobie uznanej za bezrobotną przysługuje na podstawie art. 25 ust. 6 pkt 1

ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1995

r., Nr 1, poz. 1) prawo do zasiłku do czasu otrzymania i przyjęcia propozycji odpowiedniego

zatrudnienia, wykonywania prac interwencyjnych lub robót publicznych w sytuacji, kiedy w

dacie utraty zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania nie była osobą samotnie

wychowującą dzieci, a taki status uzyskała dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie

utraty prawa do zasiłku z powodu upływu ustawowego 12-miesięcznego okresu jego

pobierania ?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Prawa do zasiłku dla bezrobotnych do czasu otrzymania i przyjęcia propozycji

odpowiedniego zatrudnienia, wykonywania prac interwencyjnych lub robót

publicznych, o którym mowa w art. 25 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o

zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1995 r., Nr 1, poz. 1) nie

zachowuje bezrobotna, mająca na utrzymaniu co najmniej jedno dziecko, na które

przysługuje zasiłek rodzinny, jeżeli w dacie utraty prawa do zasiłku z powodu upływu

okresu jego pobierania nie była osobą samotnie wychowującą dzieci, a stała się taką

osobą po wydaniu decyzji w sprawie utraty prawa do zasiłku z powodu upływu 12

miesięcznego okresu jego pobierania.

U z a s a d n i e n i e

Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powstało w następującym

stanie faktycznym sprawy:

Małgorzata M. pobierała zasiłek dla bezrobotnych od dnia 31 maja 1994 r. do dnia 31

maja 1995 r., to jest przez okres 12 miesięcy. Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w S.

decyzją z dnia 5 czerwca 1995 r. [...] orzekł o utracie przez wymienioną prawa do zasiłku dla

bezrobotnych od dnia 31 maja 1995 r. z powodu upływu 12 miesięcznego okresu jego

pobierania. W dacie wydania powyższej decyzji Małgorzata M. pozostawała z Marianem M.

w związku małżeńskim, który wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w K. z dnia 19 czerwca 1995

r. [...] został rozwiązany. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 10 lipca 1995 r. Z karty

rejestracyjnej wynika, że Małgorzata M. wychowuje czworo małoletnich dzieci. Na te dzieci

pobiera zasiłek rodzinny. Po wygaśnięciu prawa do 12-miesięcznego zasiłku dla

bezrobotnych Małgorzata M. jest nadal zarejestrowana w Rejonowym Urzędzie Pracy w S.,

jako bezrobotna. W dniu 31 lipca 1995 r. złożyła w tym Urzędzie wniosek o przyznanie jej

zasiłku, jaki przysługuje bezrobotnym samotnie wychowującym dzieci.

Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w S. decyzją z dnia 4 sierpnia 1995 r. [...]

odmówił składającej wniosek prawa do zasiłku dla bezrobotnych do czasu otrzymania i

przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia, wykonywania prac interwencyjnych lub

robót publicznych. W uzasadnieniu decyzji Kierownik ten powołując się na przepis art. 25

ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U.

z 1995 r., Nr 1, poz. 1) stwierdził, że powyższy przepis odnosi się jedynie do bezrobotnych,

którzy spełniają wymienione w nim warunki bezpośrednio po upływie okresu pobierania

zasiłku, bowiem stanowi on o zachowaniu prawa do zasiłku. Jeśli jeden z tych warunków

miałby być spełniony w późniejszym terminie, to konieczne byłoby ponowne przyznanie

prawa do zasiłku, a tego wymieniony przepis nie przewiduje. Ponadto Kierownik stwierdził,

że Małgorzata M. może być uznana za osobę samotnie wychowującą dzieci od 19 czerwca

1995 r., to jest od dnia orzeczenia wyrokiem sądowym rozwodu jej małżeństwa z Marianem

M. Jednakże z uwagi na to, że utraciła zasiłek od 31 maja 1995 r. z powodu upływu okresu

jego pobierania, to nie może tego prawa zachować.

Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. po rozpatrzeniu odwołania Małgorzaty

M., decyzją z dnia 29 sierpnia 1995 r. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W

uzasadnieniu decyzji Dyrektor uznał, że Małgorzata M. nie spełnia warunku do przyznania

jej prawa do zasiłku, bowiem w dniu utraty prawa do zasiłku z powodu maksymalnego

okresu jego pobierania, odwołująca się nie zachowała tego prawa. Nie była matką samotnie

wychowującą dzieci, bowiem dopiero od dnia orzeczenia rozwodu z Marianem M. uznano ją

za osobę samotnie wychowującą dzieci.

Rozpoznając skargę Małgorzaty M. na powyższą decyzję Naczelny Sąd

Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie doszedł do wniosku, że przedstawione

zapatrywania organów administracyjnych wywołują wątpliwości prawne. Analizując

przedstawiony problem prawny - zdaniem NSA - należy nawiązać do art. 21 ust. 5a pkt 2

ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, który został wprowadzony

do tej ustawy nowelą z dnia 10 marca 1994 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 165). Na tle tego przepisu

w orzecznictwie NSA przyjmowano, że zasiłek przysługiwał bezrobotnym, którzy

kiedykolwiek nabyli prawo do zasiłku, spełnili warunki wymienione w tym przepisie i nie

utracili tego zasiłku z przyczyn określonych w art. 22 ust. 1 ustawy. Bezrobotni samotnie

wychowujący dzieci nabywali po dniu 14 kwietnia 1994 r. prawo do takiego zasiłku,

niezależnie od tego w jakim czasie zakończył się 12 lub 18 miesięczny okres pobierania

zasiłku. Stanowisko takie oparte było na wykładni słownej tego przepisu, który posługiwał

się wyrazem "przysługuje". Artykuł 25 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. ma

podobne brzmienie z tą różnicą, że wyraz "przysługuje" zastąpiono wyrazem "zachowuje".

Może to oznaczać, że ustawodawca dokonał celowo tej zmiany, aby zaostrzyć kryteria

przyznawanego zasiłku z tego przepisu. Mogą być także wysuwane odmienne argumenty,

które nasuwają wątpliwości, aby zamiarem prawodawcy było obostrzanie tego przepisu w

celu zmniejszenia wydatków z Funduszu Pracy w odniesieniu do bezrobotnych pozostających

w bardzo trudnej sytuacji materialnej np. jedyni żywiciele rodziny. Taki pogląd trudno

byłoby pogodzić z art. 79 Konstytucji, według którego na państwie ciąży obowiązek

otaczania rodziny szczególną troską, także w sensie materialnym. Nie można jednak tej troski

przesuwać na realizowanie jej w ramach świadczeń socjalnych. Jeżeli Państwo nie jest w

stanie zagwarantować obywatelowi konstytucyjnego prawa do pracy (art. 68 Konstytucji), to

- zdaniem NSA - bezrobotni mający na utrzymaniu dzieci powinni mieć zapewnione

minimum socjalne za pomocą zasiłków dla bezrobotnych. Poza tym można przy interpretacji

art. 25 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. przyjąć założenie, że zasiłek dla bezrobotnych

jest jeden, lecz różne są okresy jego pobierania. Przy takim założeniu można wyprowadzić

konkluzję, że bezrobotny po utracie zasiłku przyznanego na zasadach ogólnych zachowuje

prawo do zasiłku do czasu otrzymania i przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia,

jeżeli spełnia ustawowe warunki i jest osobą samotnie wychowującą dzieci oraz utracił prawo

do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania.

Rozpatrując przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, Sąd Najwyższy

uznał, że przytoczone wyżej wywody Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie

odzwierciedlają istotne wątpliwości interpretacyjne, jakie nasuwa przepis art. 25 ust. 6 pkt 1

wymienionej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w kontekście zasad

wyrażonych w art. 68 i art. 79 Konstytucji RP. Wydaje się, że zasady te mogą przemawiać za

słusznością przyjętego przez NSA kierunku interpretacji art. 25 ust. 6 pkt 1 omawianej

ustawy w odniesieniu do osoby samotnie wychowującej dzieci i znajdującej się w

szczególnej sytuacji życiowej. Jednakże konstytucyjny kierunek interpretacji omówionego

przepisu nie prowadzi do pozytywnej odpowiedzi na przedstawione zagadnienie prawne.

W uzasadnieniu orzeczenia z dnia 1 czerwca 1993 r., P 2/92 (OTK z 1993 r. część II,

poz. 20) Trybunał Konstytucyjny poddał interpretacji znaczenie norm art. 68 w związku z art.

79 Konstytucji RP w odniesieniu do prawnie chronionego dobra rodziny z punktu widzenia

art. 1 Konstytucji w części wyrażającej zasadę sprawiedliwości społecznej. W wyniku

rozważań wyraził pogląd, że "w naszym systemie prawa rozwinięcie powyższych zasad

konstytucyjnych o ile chodzi o bezrobotnych nastąpiło w ten sposób, że bezrobotny uzyskuje

zasiłek dla bezrobotnych jako świadczenie przyznane jedynie na pewien okres czasu i po

utracie tego zasiłku, osoba taka może ubiegać się o zasiłek z tytułu pomocy społecznej".

Dalej wywodził Trybunał Konstytucyjny, że "prawo do zasiłków nie znajduje przede

wszystkim swej podstawy w art. 70 przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

pozostawionych w mocy Ustawą Konstytucyjną z 17 października 1992 r. Ukształtowane

przez ten artykuł w szerokim zakresie prawo do zabezpieczenia społecznego we wszystkich

jego formach (zaopatrzenia społecznego, ubezpieczenia społecznego i pomocy społecznej)

nie uwzględnia tej jego przesłanki, jaką może być bezrobocie". W związku z tym przepis art.

25 ust. 6 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu powinien być rozważany na gruncie tej

ustawy, gdyż nie jest samodzielną normą prawną i nie może być interpretowany w oderwaniu

od innych przepisów tej ustawy, a w szczególności od art. 2 ust. 1 pkt 13 ustawy.

Ustawodawca wyraźnie określił, że ilekroć w ustawie jest mowa "o osobie samotnie

wychowującej dzieci - oznacza to osobę, o której mowa w przepisach o podatku

dochodowym od osób fizycznych". Przepis art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o

podatku dochodowym od osób fizycznych (jednolity tekst: Dz. U. z 1993 r., Nr 90, poz. 416

ze zm.) stanowi, że "przez osobę samotnie wychowującą dzieci rozumie się rodzica albo

opiekuna prawnego stanu wolnego: pannę, kawalera, osobę rozwiedzioną, wdowę oraz

wdowca". Z dokonanych ustaleń przez organy administracyjne obu instancji i z treści

przedstawionego do rozstrzygnięcia pytania prawnego wynika, że Małgorzata M. w okresie

pobierania zasiłku dla bezrobotnych nie była osobą samotnie wychowującą dzieci w

rozumieniu przepisów ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, lecz stała się taką osobą dopiero

po wyczerpaniu zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu 12 miesięcznego okresu jego

pobierania. W tej sytuacji odpowiedź na przedstawione zagadnienie prawne musiała być taka,

jak w sentencji uchwały Sądu Najwyższego. Wnioskodawczyni nie mogła bowiem zachować

uprawnień do przedłużenia zasiłku dla bezrobotnych, o którym mowa w art. 25 ust. 6 pkt 1

omawianej ustawy, gdyż w dacie utraty zasiłku nie była osobą samotnie wychowującą dzieci

w rozumieniu ustawy i utraciła prawo do tego zasiłku z powodu upływu okresu jego

pobierania. Przepisy prawa nie przewidują możliwości reaktywowania uprawnień, których

zakres został już wyczerpany. Ustawodawca, mając na uwadze rozmiar bezrobocia i

ograniczone środki z Funduszu Pracy na zasiłki dla bezrobotnych oraz wzgląd na to, że

zasiłek ten nie może zastępować świadczenia socjalnego na wypadek braku środków

utrzymania przez nieograniczony czas gotowości bezrobotnego do podjęcia zatrudnienia,

dokonał szeregu korekt rozwiązań prawnych i zmian w ustawie o zatrudnieniu i

przeciwdziałaniu bezrobociu. Nie trudno zauważyć, że zmiany te zmierzały do ograniczenia

zakresu świadczeń z tego tytułu. W tej sytuacji nie można podzielić sugerowanego przez

Naczelny Sąd Administracyjny kierunku wykładni przepisu art. 25 ust. 6 pkt 1 wymienionej

ustawy, gdyż byłoby to niezgodne z wolą ustawodawcy. Dodać należy, że w obecnym stanie

prawnym powyższy przepis już nie obowiązuje. Przepisem art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 6

grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu oraz o zmianie niektórych

ustaw (Dz. U. Nr 147, poz. 687) został on skreślony w art. 25 ust. 6.

W okresie obowiązywania omawianego przepisu przyjął się w orzecznictwie i

piśmiennictwie prawniczym inny kierunek jego wykładni, a mianowicie dokładnego badania,

czy osoba bezrobotna samotnie wychowująca dzieci nie znajduje się w sytuacji zbliżonej do

typowego stanu faktycznego, objętego hipotezą normy prawnej zawartej w art. 25 ust. 6 pkt 1

ustawy. Wątpliwości powstały już na tle art. 25 ust. 5a ustawy z dnia 16 października 1991 r.

o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 ze zm.) w związku z zamieszczonym w

nim sformułowaniu "bezrobotny jest samotny". W wyroku z dnia 26 lipca 1994 r., SA/Kr

1561/94 (Przegląd Sądowy 1996, Nr 4, s. 102 z aprobującą glosą W. Sanetry), Naczelny Sąd

Administracyjny przyjął, że brak jest podstaw do tego, aby określenie "samotny" oznaczało

jedynie osobę stanu wolnego, nie pozostającą w związku małżeńskim. Pomimo istnienia

związku małżeńskiego nie można wykluczyć, aby w określonej sytuacji współmałżonek nie

mógł być uznany za osobę samotną w rozumieniu art. 21 ust. 5a ustawy z 16 października

1991 r. "Taka sytuacja może mieć w szczególności miejsce w przypadku trwałego

opuszczenia rodziny przez drugiego współmałżonka, co może wynikać z jego wyjazdu do

odległego kraju, bez zamiaru powrotu i bez utrzymywania jakichkolwiek więzi z pozostałym

w kraju małżonkiem. Wymaga to wnikliwej i dokładnej oceny każdego indywidualnego

przypadku, opartej na dokładnym ustaleniu wszystkich istotnych w tym zakresie okoliczności

faktycznych". Podobnie w wyroku z dnia 1 grudnia 1994 r., III ARN 67/94 (OSNAPiUS

1995 nr 6 poz. 72) Sąd Najwyższy odstąpił od czysto formalnego rozumienia pojęcia

małżeństwa. Anna Kosut w "Komentarzu do ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu

bezrobociu" Gdańsk 1996 r. s. 119 wyraziła pogląd, że zmiana regulacji prawnej w art. 25

ust. 6 ustawy nie stoi na przeszkodzie przyjęciu w sytuacjach szczególnych tej interpretacji...,

bowiem stosowanie wyłącznie kryterium formalnoprawnego mogłoby niejednokrotnie

prowadzić do niepożądanych - ze względu na wskazany wyżej cel przepisu - skutków, to

znaczy do odmowy udzielenia ochrony tym osobom, które powinny ją uzyskać ze względu na

ich faktyczną, a nie prawną sytuację.

Niezależnie od treści udzielonej odpowiedzi przez Sąd Najwyższy na przedstawione

zagadnienie prawne Sąd Administracyjny rozważy, czy istnieją w stanie faktycznym sprawy

podstawy do przyjęcia powyższego kierunku interpretacji przepisu wymienionego w

przedstawionym pytaniu prawnym oraz czy istnieje jeszcze potrzeba dokładniejszego

wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia przyjętego w orzecznictwie i doktrynie kierunku

wykładni art. 25 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. W aktach sprawy nie ma

materiału, który wskazywałby że istnieje szczególna sytuacja faktyczna, wymagająca

przyjęcia dyrektyw wynikających z tej wykładni.

Mając to na uwadze Sąd Najwyższy udzielił odpowiedzi na przedstawione

zagadnienie prawne, jak w sentencji uchwały.

========================================