III RN 12/97

Wyrok z dnia 17 kwietnia 1997 r.

III RN 12/97

Podmiot prawny dysponujący prawem do gruntu oraz ważną decyzją o

warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu(art. 46 ustawy z dnia 7 lipca

1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm. oraz art.

32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. Nr

89, poz. 414 ze zm.), który wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę,

korzysta ze wzmocnionej ochrony swoich praw, od chwili wydania przez organ

pierwszej instancji decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja (art. 47 ustawy o

zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 38 ust. 1

prawa budowlanego), która stanowiła podstawę wydanego pozwolenia na bu-

dowę, w dalszym toku tego postępowania nie wygasa w razie uchwalenia lub

zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 3

ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Wzmocniona ochrona prawna uza-

sadniona jest w takim wypadku nie tylko ze względu na ochronę własności, ale

wynika także z potrzeby stworzenia gwarancji ochrony pewności prawa i zaufania

obywateli do działań Państwa i administracji publicznej.

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Andrzej Wasilewski

(sprawozdawca), Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 1997 r. sprawy ze skargi

Hodowli Buraka Pastewnego w K. na decyzję Wojewody K. z dnia 7 kwietnia 1995 r.

[...] w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego i pozwolenia na budowę, na

skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego [...] od wyroku

Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie-Ośrodka Zamiejscowego w

Krakowie z dnia 29 sierpnia 1996 r. [...]

o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.

U z a s a d n i e n i e

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 23 lipca 1990 r. ustalił lokalizację inwestycji

Spółdzielni Budowy Domów Jednorodzinnych ?W.@ w K. w odniesieniu do II etapu

budowy osiedla domów jednorodzinnych w K.-W. wraz z oczyszczalnią ścieków w

rejonie ulic: D., Z.W. i G., uznając że jest ona zgodna z obowiązującym w chwili podej-

mowania decyzji miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego dla

tego terenu. Decyzja ta utrzymana została w mocy przez Kolegium Odwoławcze przy

Sejmiku Samorządowym Województwa K., a następnie także wyrokiem Naczelnego

Sądu Administracyjny-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie oddalona została skarga na

tę decyzję złożona przez Hodowlę Buraka Pastewnego Skarbu Państwa w K.

W nawiązaniu do powyższej decyzji lokalizacyjnej, w dniu 28 września 1994 r.

Prezydent Miasta K. wydał decyzję, mocą której zatwierdził plan realizacyjny i udzielił

pozwolenia na budowę osiedla domów jednorodzinnych w W. wraz z oczyszczalnią

ścieków. Decyzja ta została jednak uchylona przez Wojewodę K. decyzją z dnia 25

listopada 1994 r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia Prezyden-

towi Miasta K. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta K. wydał

decyzję z dnia 30 grudnia 1994 r., mocą której ponownie udzielił pozwolenia na reali-

zację zamierzonej budowy.

W dniu następnym po wydaniu przez Prezydenta Miasta K. wspomnianej decyzji,

tzn. dnia 31 grudnia 1994 r., weszła w życie uchwała nr 58 Rady Miasta K. z dnia 16

listopada 1994 r. (ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa K. Nr 24 z dnia 16

grudnia 1994 r., s.267) w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego za-

gospodarowania przestrzennego. W wyniku tej zmiany teren przeznaczony na reali-

zację inwestycji, której dotyczyło wspomniane pozwolenie wydane przez Prezydenta

Miasta K., określony został w planie jako ?obszar rolny RP bez prawa zabudowy@. Po-

wołując się na tę zmianę Hodowla Buraka Pastewnego Skarbu Państwa wniosła

odwołanie od wymienionej wyżej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 grudnia 1994 r.

o pozwoleniu na budowę. W wyniku tego odwołania Wojewoda K. wydał decyzję z dnia

7 kwietnia 1995 r., którą utrzymał w mocy wspomnianą decyzję Prezydenta Miasta K.,

biorąc pod uwagę, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, z których wynika, że

inwestor jako wieczysty użytkownik miał uprawnienia do dysponowania terenem;

podkreślając w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że skoro w dacie wydania przez

organ pierwszej instancji pozwolenia na budowę była ona zgodna z planem

zagospodarowania przestrzennego, to późniejsza zmiana tego planu nie ma znaczenia

w sprawie.

W dniu 4 maja 1995 r. Hodowla Buraka Pastewnego Skarbu Państwa, działając

w imieniu i na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, złożyła do Naczelnego

Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie skargę na wspomnianą

decyzję Wojewody K., zarzucając w niej: naruszenie przepisów KPA oraz art. 61 i art.

62 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP

(Dz. U. Nr 29, poz. 154), art. 19 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce

gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz.

127), art. 5, art. 7 i art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów

rolnych i leśnych oraz art. 35 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych

i leśnych, a także art. 46 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym i

art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89,

poz. 415). Ponadto w skardze i w kolejnych pismach procesowych strona skarżąca

zarzuciła także, że Gmina K. nie oddała skutecznie inwestorowi terenu objętego

lokalizacją, a w związku z tym inwestor nie posiadał uprawnienia do dysponowania tym

terenem w chwili ubiegania się o pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę

zarówno Wojewoda K. w piśmie z dnia 14 czerwca 1995 r., jak i występująca w

charakterze uczestnika postępowania Spółdzielnia Budowy Domów Jednorodzinnych

?W.@ (w piśmie złożonym w Sądzie w dniu 26 sierpnia 1996 r.) wnieśli o oddalenie

skargi.

Podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny

stwierdził, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji spełnione były wymagane

prawem, a w szczególności określone przepisami art. 20 oraz art. 28 i art. 31 prawa

budowlanego z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz § 12,

§ 19 i § 21 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia

20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48

ze zm.), warunki niezbędne do zatwierdzenie planu realizacyjnego oraz udzielenia

inwestorowi pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w

szczególności, że w chwili udzielenia pozwolenia na budowę obowiązywała ostateczna i

prawomocna zarazem decyzja o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji, która nie

może być skutecznie kwestionowana, aż do chwili prawomocnego stwierdzenia jej

nieważności albo jej wygaśnięcia w wyniku wydania nowej decyzji. Ponadto Naczelny

Sąd Administracyjny ustalił, że inwestor dysponował stosownym stwierdzeniem prawa

do terenu. Prawo do terenu inwestor uzyskał w dacie złożenia do Wydziału Ksiąg

Wieczystych Sądu Rejonowego dla Miasta K.-P. wniosku o wpis stwierdzający

ustanowienie aktem notarialnym z dnia 12 marca 1993 r. [...] przez Gminę K. na rzecz

inwestora wieczystego użytkowania. Wpisu w księdze wieczystej [...] na rzecz inwestora

dokonano w dniu 11 lipca 1995 r. Okoliczności te dowodzą, że ubiegając się o

pozwolenia inwestor zachował terminy określone w art. 21 ust. 4 prawa budowlanego z

dnia 24 października 1974 r.. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z

dnia 29 sierpnia 1996 r. [...], oddalił skargę.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego pismem z dnia 28 lutego 1997 r. [...] wniósł

od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego rewizję nadzwyczajną, w której

zarzucił: po pierwsze - rażące naruszenie prawa przez obrazę przepisów art. 156 § 1

pkt 5 KPA w związku z art. 206 KPA i w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r.

o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368), a także art. 207 § 3 i 5

KPA w związku z art. 68 wymienionej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie

Administracyjnym oraz po drugie - naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej i

wniósł: 1) o uchylenie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejs-

cowego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 1996 r. [...]; 2) o stwierdzenie nieważności

decyzji Wojewody K. z dnia 7 kwietnia 1995 r. i utrzymanej przez nią w mocy decyzji

Prezydenta Miasta K. z dnia 30 grudnia 1994 r. w przedmiocie pozwolenia na

zagospodarowanie terenu i budowę osiedla domów jednorodzinnych wraz z obiektami i

urządzeniami towarzyszącymi - w obu wypadkach jako decyzji niewykonalnych w

dniach ich wydania i których niewykonalność ma charakter trwały oraz 3) o rozstrzyg-

nięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu rewizji

nadzwyczajnej zarzucono w szczególności, że w wyroku Naczelnego Sądu Administra-

cyjnego uznano za zgodne z prawem decyzje administracyjne, które były dotknięte

wadą powodującą ich nieważność, bowiem były niewykonalne w dniach ich wydania i

których niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 KPA), co Naczelny Sąd

Administracyjny powinien przy orzekaniu wziąć pod uwagę z urzędu. W rewizji

nadzwyczajnej powtórzone zostały zarzuty jakie w toku postępowania przed Naczelnym

Sądem Administracyjnym podnosiła strona skarżąca. Wskazano, że jest rzeczą

nieprawdopodobną, ażeby organ I instancji wydając ponownie w dniu 30 grudnia 1994

r. pozwolenie na budowę przedmiotowego osiedla nie wiedział, iż wyraża zgodę na

budowę takiego osiedla na terenie, który w ogólnym planie zagospodarowania

przestrzennego Miasta K. w wyniku jego zmiany będzie z dniem 31 grudnia 1996 r.

prawnie uznany za ?obszar rolny RP bez prawa zabudowy@. Ponadto przy rozpatrywa-

niu sprawy nie uwzględniono okoliczności, iż decyzja wydana przez organ I instancji w

dniu 30 grudnia 1996 r. nie była decyzją ostateczną, a po tym dniu nie mogła być wyko-

nalna ze względu na wchodzący w życie z dniem 31 grudnia 1994 r. zakaz jakiejkolwiek

zabudowy terenu, na którym miałoby być zlokalizowane przedmiotowe osiedle. W

rewizji nadzwyczajnej podkreślono, że Naczelny Sąd Administracyjny nie wziął pod

uwagę powyższych okoliczności w sprawie z urzędu (art. 206 KPA), a tym samym

dopuścił się obrazy art. 207 § 3 KPA w związku z art. 68 ustawy o Naczelnym Sądzie

Administracyjnym i przez to rażąco naruszył prawo, a także interes Rzeczypospolitej

Polskiej wyrażający się w obowiązku ochrony w szczególności gruntów rolnych

stanowiących mienie ogólnonarodowe. W dniu 10 kwietnia 1997 r. pismo popierające

zarzuty rewizji nadzwyczajnej złożyła również Agencja Własności Rolnej Skarbu

Państwa - Oddział Terenowy w W. W piśmie tym podkreśla się w szczególności, że

inwestor, czyli Spółdzielnia Budowy Domów Jednorodzinnych ?W.@ wystąpiła o

pozwolenie na budowę nie zachowując terminu określonego w obowiązującym wów-

czas stanie prawnym w art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu

przestrzennym (jednolity tekst: Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99 ze zm.). W tej sytuacji

nie było podstaw dla wydania pozwolenia na budowę, bo decyzja lokalizacyjna z mocy

prawa utraciła ważność. Ponadto zarzuciła, że w dniu 7 kwietnia 1995 r., czyli w dacie

wydania przez Wojewodę K. ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, które

utrzymywała w mocy wydaną w tej samej sprawie decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia

30 grudnia 1994 r., obowiązywała już, bo weszła w życie w dniu 31 grudnia 1994 r.

zmieniona wersja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu.

Biorąc pod uwagę, że z dniem 1 stycznia 1995 r. weszły w życie przepisy art. 66 ust. 2,

art. 35 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 3 i art. 48 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o

zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) oraz art. 7 tej usta-

wy, który stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem

gminnym, a także przepisy art. 103 ust. 1, art. 32 ust. 4 i art. 87 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy

z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), decyzja wojewody, jako organu

drugiej instancji, która narusza wymienione wyżej przepisy, powinna być uznana za

nieważną. Pismem z dnia 12 kwietnia 1997 r. odpowiedź na zarzuty podniesione w

rewizji nadzwyczajnej przedstawiła także występująca w charakterze uczestnika

postępowania - Spółdzielnia Budowy Domów Jednorodzinnych ?W.@ z siedzibą w K.,

wnosząc o oddalenie rewizji nadzwyczajnej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna nie jest uzasadniona.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 30 grudnia 1994 r. zatwierdził plan reali-

zacyjny oraz przyznał pozwolenie na budowę Spółdzielni Budowy Domów Jednorodzin-

nych ?W.@ w K. W dacie wydania tej decyzji była ona zgodna z obowiązującymi

wówczas wymaganiami prawnymi. W szczególności została ona wydana w nawiązaniu

do ustaleń wynikających z wydanej wcześniej decyzji lokalizacyjnej Prezydenta Miasta

K. z dnia 23 lipca 1990 r., która w wyniku postępowania odwoławczego utrzymana

została w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego Województwa K. z

dnia 20 listopada 1990 r., a następnie także prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu

Administracyjnego w Warszawie-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 3 kwietnia

1991 r. [...]; decyzja ta była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania

przestrzennego oraz wymaganiami ustawowymi dotyczącymi decyzji lokalizacyjnej

wydawanej na podstawie art. 43 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu

przestrzennym (jednolity tekst: Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99).

Na skutek odwołania wspomniana wyżej decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia

30 grudnia 1994 r. utrzymana została w mocy decyzją Wojewody K. z dnia 7 kwietnia

1995 r. W dacie podejmowania decyzji w niniejszej sprawie przez Wojewodę K., jako

organ drugiej instancji, obowiązywał stan prawny zasadniczo odmienny w porównaniu

ze stanem prawnym obowiązującym w dacie podejmowania decyzji o pozwoleniu na

budowę przez Prezydenta Miasta K., jako organ pierwszej instancji. W szczególności z

dniem 31 grudnia 1994 r., tzn. już w dniu następnym po dniu wydania decyzji przez

Prezydenta Miasta K., weszła w życie - istotna z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy

- zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która polegała między

innymi na tym, że w nowej wersji miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego teren, na którym zlokalizowana była wspomniana inwestycja, określony

został jako ?obszar rolny RP bez prawa zabudowy@. Należy przy tym odnotować, że

wspomniana uchwała Rady Miasta K. w sprawie zmiany ustaleń miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego podjęta została na podstawie art. 17 ust. 3 i art. 34

ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym z 1984 r. w dniu 16 listopada 1994 r. i

zgodnie z przepisem art. 32 ust. 2 tej ustawy weszła w życie po upływie 14 dni od dnia

jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa K., który ukazał się z datą 16

grudnia 1994 r., czyli weszła ona w życie z dniem 31 grudnia 1994 r. Oznacza to, że

zarówno w dacie podejmowania przez Radę Miasta K. (16 listopada 1994 r.), jak i w

dacie publikacji (16 grudnia 1994 r.), a tym bardziej w dacie wejścia w życie (31 grudnia

1994 r.) wspomnianej uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego, obwiązywała już ostateczna i prawomocna

zarazem decyzja lokalizacyjna, na mocy której Spółdzielnia Budowy Domów

Jednorodzinnych ?W.@ w K. nabyła prawa do zagospodarowania działki na cele

budowlane (art. 43 ustawy o planowaniu przestrzennym). W świetle obowiązujących

wówczas przepisów prawnych sama zmiana miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego nie powodowała utraty praw nabytych z ostatecznej i prawomocnej

zarazem decyzji administracyjnej, która w chwili jej wydania była zgodna z miejscowym

planem zagospodarowania przestrzennego (art. 46 ustawy o planowaniu

przestrzennym - a contrario). Decyzja ta nie utraciła ważności z przyczyn określonych w

art. 43 ust. 3 tej ustawy (bowiem Spółdzielnia Budowy Domów Jednorodzinnych

uzyskała prawo do gruntu na podstawie aktu notarialnego sporządzonego w dniu 12

marca 1993 r. i następnie postanowieniem Sądu Rejonowego dla K.-P. z dnia 11 lipca

1995 r. [...], wpisana została na tej podstawie jako użytkownik wieczysty do ksiąg

wieczystych oraz przed upływem 3 lat od daty uprawomocnienia się decyzji lokaliza-

cyjnej, tzn. licząc od dnia 3 kwietnia 1991 r., wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na

budowę). Decyzja lokalizacyjna, o której mowa, nigdy nie została też uchylona w trybie

określonym przepisami art. 155, art. 156 lub art. 161 KPA.

Ponadto z dniem 1 stycznia 1995 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 7 lipca

1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) oraz

ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). W myśl

nowych przepisów lokalizacji inwestycji dokonuje się w drodze tzw. decyzji o warunkach

zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 39 - art. 50 ustawy o zagospodarowaniu

przestrzennym). Decyzja taka musi być zgodna z ustaleniami miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego (art. 16, art. 34 oraz art. 40 ust. 1 tej ustawy). Art.

35 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza także zasadę

prawną, w myśl której: ?z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego lub jego zmiany wygasają wydane uprzednio decyzje o warunkach

zabudowy i zagospodarowania terenu, sprzeczne z ustaleniami planu@. Zasada ta

dotyczy jednak wyłącznie planów lub zmian planów uchwalanych już na podstawie

przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tzn. począwszy od dnia 1

stycznia 1995 r.; przesądza o tym expressis verbis art. 68 ust. 1 tej ustawy, który

stanowi, że przepisów nowej ustawy dotyczących skutków prawnych uchwalenia

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się do miejscowych

planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących przed dniem wejścia w

życie nowej ustawy, tzn. przed dniem 1 stycznia 1995 r., a więc do dnia 31 grudnia

1994 r. W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy oznacza to, że zmiana planu

zagospodarowania przestrzennego, która dokonana została na podstawie przepisów

uprzednio obowiązującej ustawy nie wywołuje skutków prawnych, o których mowa w art.

35 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto, zgodnie z zasadami intertemporalnymi wprowadzonymi przez ustawę o

zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia

w życie tej ustawy (tzn. przed dniem 1 stycznia 1995 r.) i nie zakończonych przed tą

datą decyzją ostateczną, należy stosować przepisy tej ustawy (art. 66 ust. 1 ustawy).

Należy mieć na uwadze, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym

regulują zasady i tryb wydawania decyzji administracyjnych wyłącznie w sprawach tzw.

decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 39 - art. 50 ustawy),

które zastąpiły dawne decyzje lokalizacyjne (art. 36 - art. 46 ustawy o planowaniu

przestrzennym z 1984 r.). Wynika stąd, że zasada intertemporalna, o której tutaj mowa,

dotyczyć może wyłącznie postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie

lokalizacji inwestycji, która była wszczęta, ale nie została zakończona decyzją

ostateczną pod rządami uprzednio obowiązujących przepisów prawnych. W kontekście

rozpoznawanej sprawy oznacza to, że skoro postępowanie w sprawie wydania decyzji

lokalizacyjnej zakończone zostało decyzją ostateczną i prawomocną przed dniem 1

stycznia 1995 r., to bezprzedmiotowe byłoby w tym wypadku powoływanie się na

przepis art. 66 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Z kolei w art. 66 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzona

została zasada intertemporalna, w myśl której: ?Ostateczne decyzje o ustaleniu

lokalizacji inwestycji, dla których do dnia wejścia w życie ustawy nie wydano decyzji o

pozwoleniu na budowę, traktuje się jak decyzje o warunkach zabudowy i zagospodaro-

wania terenu@. O zakresie stosowania wyrażonej w tym przepisie zasady przesądzić

musi to: czy użyte w tym wypadku określenie ?nie wydano decyzji o pozwoleniu na

budowę@ oznacza, że w nawiązaniu do ostatecznej decyzji lokalizacyjnej nie doszło

jeszcze do wydania ?jakiejkolwiek (choćby nieostatecznej) decyzji o pozwoleniu na

budowę@, czy też nie doszło jeszcze do wydania ?ostatecznej decyzji o pozwoleniu na

budowę@. Rozważając tę kwestię należy mieć na uwadze, że już w samej dyspozycji

art. 66 ust. 2 ustawy ustawodawca czyni wyraźną dystynkcję, skoro w odniesieniu do

decyzji lokalizacyjnych wskazuje tylko na ?ostateczne decyzje@, a w odniesieniu do

pozwoleń budowlanych posługuje się już ogólnym określeniem ?decyzja@. Daje to

podstawę do twierdzenia, że rozróżnienie takie zostało wprowadzone celowo i w

wypadku pozwoleń budowlanych obejmuje zarówno decyzje nieostateczne, jak i

decyzje ostateczne. Jest znamienne, że w myśl art. 35 ust. 3 ustawy o zagospodaro-

waniu przestrzennym, który pod tym względem stanowi wyjątek w stosunku do zasady

wyrażonej w art. 35 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy,uchwalenie lub zmiana miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego nie powoduje z mocy prawa (ex lege) wygaśnięcia

wydanej uprzednio decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

(odpowiadająeja dawnej decyzji lokalizacyjnej), jeżeli na podstawie tej decyzji wydano

już decyzję o pozwoleniu na budowę. Także i w tym wypadku mowa jest o wydaniu

?decyzji o pozwoleniu na budowę@, a nie o wydaniu ?ostatecznej decyzji o pozwoleniu

na budowę@, jako o przesłance prawnej gwarantującej skuteczną ochronę praw

inwestora.

Tego typu rozwiązanie na gruncie przepisów obowiązującej ustawy o zagos-

podarowaniu przestrzennym z 1994 r. jest konsekwencją przyjętej przez ustawodawcę

koncepcji prawnej, w myśl której sama decyzja o warunkach zabudowy i zagospodaro-

wania terenu ani nie daje jej adresatowi praw do terenu, ani nie daje mu podstaw do

występowania z roszczeniami o zwrot nakładów poniesionych w związku z ubieganiem

się o tę decyzję, gdy nie uzyskał on prawa do terenu, ani nie narusza prawa własności i

uprawnień osób trzecich (art. 46 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Natomiast w sytuacji, gdy na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i

zagospodarowania terenu określony podmiot dysponujący prawem do gruntu wystąpi o

pozwolenie na budowę, ustalenia wynikające z tej decyzji wiążą organ wydający

pozwolenie na budowę (art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z

art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 38 ust. 1 prawa budowlanego).

Co więcej wynika stąd, że w świetle obowiązujących przepisów prawnych,

podmiot prawny dysponujący ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospoda-

rowania terenu oraz dysponujący prawem do gruntu (art. 46 ustawy o zagospodaro-

waniu przestrzennym oraz art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 prawa budowlanego), który wys-

tąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę, od chwili wydania przez organ pierwszej

instancji decyzji o pozwoleniu na budowę korzysta ze wzmocnionej ochrony swoich

praw, która polega na tym, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania

terenu (art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b

i art. 38 ust. 1 prawa budowlanego), która stanowiła podstawę wydanego pozwolenia na

budowę, w dalszym toku tego postępowania, nie ulega wygaśnięciu w razie uchwalenia

lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 3

ustawy o planowaniu przestrzennym). Wzmocniona ochrona prawna uzasadniona jest

w tym wypadku nie tylko ze względu na ochronę własności, ale wynika także z potrzeby

stworzenia gwarancji ochrony pewności prawa i zaufania obywateli do działań Państwa

i administracji publicznej. W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy wzmocniona

ochrona prawna jest uzasadniona tym bardziej, że pozwolenie budowlane wydane

zostało w tym wypadku w nawiązaniu do ostatecznej decyzji lokalizacyjnej wydanej na

podstawie uprzednio obowiązujących przepisów prawnych, która w razie spełnienia

warunków wynikających z ustawy przyznawała inwestorowi określone uprawnienia (art.

43 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym).

Podniesiony w rewizji nadzwyczajnej zarzut nieważności utrzymanej w mocy

wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 1996 r. decyzji ad-

ministracyjnej Wojewody K. z dnia 7 kwietnia 1995 r. jako niewykonalnej w rozumieniu

art. 156 § 1 pkt 5 KPA, w świetle powyższych wywodów okazuje się chybiony. Zarówno

w sensie prawnym, jak i faktycznie decyzja ta od chwili jej wydania ma charakter decyzji

wykonalnej. Nawet gdyby przyjąć, że z jakichkolwiek powodów przedstawiona powyżej

interpretacja obowiązujących w tym zakresie przepisów prawnych może być

dyskusyjna, to i tak nie dawałoby to podstaw dla postawienia zarzutu ?nie-

wykonalności@ decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 KPA. Nie ma wątpliwości, że w

danym wypadku chodzi o decyzję faktycznie wykonalną. Także w sensie prawnym nie

sposób wskazać jednoznaczną podstawę prawną zakazującą podjęcia działania, o

którym mowa w decyzji. Jeżeli bowiem na gruncie obowiązującego porządku prawnego

brak jest wyraźnej i jednoznacznej normy prawnej zakazującej jakiegoś zachowania

dozwolonego decyzją administracyjną, to tylko z tej przyczyny, że w określonej sytuacji

istnieje kontrowersja co do tego czy zachowanie to naruszy czy też nie naruszy

obowiązującego porządku prawnego, decyzja zezwalająca na jego podjęcie nie może

być kwalifikowana jako ?prawnie niewykonalna@. Stwierdzenie nieważności decyzji

administracyjnej na podstawie którejkolwiek z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1

KPA wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja taka jest dotknięta jedną z wad

określonych w tym przepisie. Natomiast przepisy określające przesłanki prawne uza-

sadniające stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej nie mogą być

interpretowane rozszerzająco. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji administracyjnej

stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 KPA), a wszelkie

wyjątki od zasad prawnych muszą być interpretowane restryktywnie (wyrok NSA z dnia

7 lipca 1983 r., II SA 581/83).

W tej sytuacji Sąd Najwyższy na podstawie art. 393

12

KPC w związku z art. 10

ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, roz-

porządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu

układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w

sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 43, poz. 189) orzekł jak w

sentencji wyroku.

========================================