I PKN 113/97

Wyrok z dnia 28 kwietnia 1997 r.

I PKN 113/97

Nawiązanie stosunku pracy z wyboru z pracownikiem samorządowym nie

wymienionym w art. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samo-

rządowych (Dz.U. Nr 21, poz. 124 ze zm.) jest niezgodne z prawem. Stosunek

pracy przewodniczącego zarządu gminnej jednostki jest zatem stosunkiem pracy

nawiązanym na podstawie umowy o pracę.

Przewodniczący SSN: Józef Iwulski, Sędziowie SN: Teresa Flemming-Kulesza

(sprawozdawca), Walerian Sanetra.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 1997 r. sprawy z powództwa

Krystyny W.-K. przeciwko Urzędowi Miasta K. w K. o ustalenie i zapłatę, na skutek

kasacji powódki od wyroku Sądu Wojewódzkiego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń

Społecznych w Krakowie z dnia 21 listopada 1996 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania

Sądowi Wojewódzkiemu-Sądowi Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie.

U z a s a d n i e n i e

Krystyna W.-K. kwestionując ważność oświadczenia Prezydenta Miasta K. o

rozwiązaniu z nią umowy o pracę domagała się ustalenia, że pozostaje w stosunku

pracy z Urzędem Miasta K. oraz zasądzenia na jej rzecz wynagrodzenia.

Strona pozwana - Urząd Miasta K. - wniosła o oddalenie powództwa.

Sąd Rejonowy dla Krakowa - Nowej Huty w Krakowie - Sąd Pracy wyrokiem z

dnia 2 września 1996 r. zasądził od strony pozwanej na rzecz powódki kwotę 2.742,24

zł i oddalił powództwo w pozostałym zakresie. Sąd ten ustalił następujący stan

faktyczny: Krystyna W.-K. od 8 lipca 1994 r. pełniła funkcję Przewodniczącej Zarządu i

Rady Dzielnicy I w K., równocześnie będąc członkiem Zarządu. Pismem z 8 lipca 1994

r. Przewodniczący Rady Miasta K. nawiązał z powódką stosunek pracy z wyboru.

Podstawą była uchwała [...] Rady Dzielnicy I w sprawie zatrudnienia Przewodniczącego

Zarządu Dzielnicy I. Uchwałę tę podjęto na podstawie dyspozycji § 18 ust. 1 Statutu

Dzielnicy stanowiącego załącznik do uchwały [...] Rady Miasta K. W myśl 18 ust. 1

Statutu przewodniczący Zarządu Dzielnicy mógł być pracownikiem samorządowym

zatrudnionym na podstawie wyboru, a decyzję w sprawie nawiązania stosunku pracy

podejmował Przewodniczący Rady Miasta na wniosek Rady Dzielnicy. W związku z

zatrudnieniem powódka otrzymywała wynagrodzenie w kwocie 914,08 zł miesięcznie.

Pismem z 23 listopada 1995 r. Prezydent Miasta K. rozwiązał stosunek pracy z wyboru

(łączący Zarząd z powódką) z dniem 27 listopada 1995 r, powołując się na wyrok

Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie-Ośrodka Zamiejscowego w

Krakowie z dnia 10 października 1995 r, w którym stwierdzono niezgodność z prawem

zawarcia stosunku pracy z wyboru. W okresie od 1 grudnia 1995 r. do 17 lipca 1996 r.

powódka otrzymała diety w kwocie 8087,24 zł wolnej od opodatkowania z tytułu

pełnienia funkcji Przewodniczącej Dzielnicy I. Powódka twierdziła, że podana przez

Prezydenta przyczyna rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia nie mieści się w

żadnej taksatywnie wymienionej w prawie pracy grupie przyczyn uzasadniających

rozwiązanie stosunku pracy w tym trybie. Podniosła też, że decyzja ta została podjęta

przez nieuprawniony organ. Sąd Rejonowy doszedł do przekonania, że powódkę łączył

z pozwanym stosunek pracy z wyboru na okres sprawowania funkcji Przewodniczącej

Rady Dzielnicy I. Jedyną i wyłączną przyczyną rozwiązania stosunku pracy z wyboru

jest wygaśnięcie mandatu. W świetle przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym

wygaśnięcie mandatu następuje w razie rozwiązania zarządu, upływu kadencji lub

odwołania przez radę. W przypadku powódki nie zaszła żadna z tych okoliczności.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może stanowić podstawy rozwiązania

stosunku pracy. Sąd Pracy powołał się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, zgodnie z

którym stosunek pracy z wyboru wykazuje podobieństwo do zatrudnienia na podstawie

umowy o pracę na czas określony. Prowadzi to do wniosku, że w razie niezgodnego z

prawem rozwiązania stosunku pracy z wyboru pracownikowi przysługują roszczenia

przewidziane w art. 59 Kodeksu pracy czyli roszczenie o odszkodowanie w wysokości

trzymiesięcznego wynagrodzenia. Powódce nie służy natomiast roszczenie o ustalenie,

że nadal pozostaje w stosunku pracy, gdyż nie ma interesu prawnego, o którym mowa

w art. 189 KPC, skoro służy jej roszczenie o świadczenie.

Wyrok ten zaskarżyła powódka. Sąd Wojewódzki-Sąd Pracy i Ubezpieczeń

Społecznych w Krakowie wyrokiem z 21 listopada 1996 r. oddalił apelację powódki.

Sąd Wojewódzki podniósł, że wprawdzie w myśl orzecznictwa Sądu Najwyższego

możliwe jest przywrócenie do pracy pracownika zatrudnionego na podstawie wyboru,

jednakże dotyczy to sytuacji, gdy nawiązanie stosunku pracy na tej podstawie było

zgodne z prawem. W rozpoznawanej sprawie zatrudnienie powódki było zgodne ze

statutem Dzielnicy I, lecz postanowienia przepisów tego statutu (§ 18 ust. 1, 2 i 7)

dotyczące zatrudnienia przewodniczącego zarządu dzielnicy (czyli jednostki pomocni-

czej gminy) są niezgodne z art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, co stwierdził

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 1995 r. (SA Kr

1303/95). Przeciwko możliwości zatrudnienia przewodniczącego jednostki pomocniczej,

jaką jest dzielnica przemawia także art 37

b

ustawy o samorządzie terytorialnym, który

przewiduje przyznanie mu tylko diet i kosztów podróży służbowej. Również ogólna

zasada zawarta w art. 19 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym zawierająca zakaz

łączenia funkcji przewodniczącego organu uchwałodawczego z funkcją w organie

wykonawczym przemawia przeciwko możliwości łączenia tych funkcji w jednostce

pomocniczej, jaką jest dzielnica. Rozwiązanie stosunku pracy z powódką choć z

naruszeniem prawa i przez nieuprawniony organ było prawnie skuteczne. Powódce nie

służy roszczenie o przywrócenie do pracy ani o ustalenie istnienia stosunku pracy.

Powódka wniosła kasację od omawianego wyroku. Zarzuciła naruszenie prawa

materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 7 ust. 1

i 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607),

art. 56 i 59 KP w związku z art.. 31 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach

samorządowych (Dz. U. Nr 21, poz. 124 ze zm.), art. 73 § 1 i 80 KP, art. 2 ustawy o

pracownikach samorządowych i art. 19 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym przez

przyjęcie, iż pozwany skutecznie rozwiązał z powódką stosunek pracy oraz

stwierdzenie, iż istnieją prawne podstawy uniemożliwiające stronom pozostawanie w

stosunku pracy. Wskazując na powyższe podstawy kasacji wniosła o zmianę

zaskarżonego wyroku i uwzględnienie powództwa. W kasacji zarzucono

nierespektowanie zasad wynikających z Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego,

w szczególności obowiązku ubezpieczenia społecznego przedstawicieli wybranych do

samorządu. Podniesione zostało, że Prezydent Miasta K. (zgodnie ze statutem)

zachowuje kompetencje we wszystkich sprawach, z wyjątkiem zatrudniania i zwalniania

z pracy (§ 49 ust. 1). Nie zachodziła też żadna z przyczyn rozwiązania z powódką

stosunku pracy. Należało zatem ustalić istnienie stosunku pracy lub ostatecznie

reaktywowanie go i zasądzić wynagrodzenie za cały okres pozostawania bez pracy.

Błędny jest - zdaniem wnoszącej kasację - pogląd o niemożliwości pozostawania stron

w stosunku pracy. Przepis art. 19 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym nie ma

zastosowania do jednostek pomocniczych gminy. Zakaz taki nie wynika też z wyroku

Naczelnego Sądu Administracyjnego, na który powołała się strona pozwana.

Strona pozwana wniosła o oddalenie kasacji.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zarzuty kasacji są częściowo uzasadnione. Strony nawiązały stosunek pracy z

wyboru. Podstawą nawiązania była uchwała Rady Dzielnicy I Miasta K. wydana na

podstawie § 18 ust. 1 Statutu Dzielnicy. Przepis ten stanowił, że na wniosek Rady

Dzielnicy przewodniczący Zarządu Dzielnicy z racji pełnionej funkcji może być pracow-

nikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie wyboru. Stosunek pracy nawiązuje

Przewodniczący Rady Miasta [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10

października 1995 r. (Sa/Kr 1303/95) stwierdził niezgodność z prawem Uchwały Rady

Miasta K. w części obejmującej § 18 ust. 1, 2, 7 każdego z załączników czyli

jednobrzmiących statutów dzielnic. W wyroku tym podniesiono, że zgodnie z art. 2

ustawy z dnia 22 marca 1990 r.o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 21, poz. 124

ze zm.) na podstawie wyboru zatrudnieni są następujący pracownicy samorządowi:

wójt, (burmistrz, prezydent miasta) ich zastępcy, członkowie zarządu gminy jeżeli statut

gminy bądź związku tak stanowi, przewodniczący zarządu związku i jego członkowie -

jeżeli statut związku tak stanowi, członkowie organów sejmiku terytorialnego, jeżeli

regulamin tak stanowi. Żadne przepisy prawa nie upoważniają - zdaniem Naczelnego

Sądu Administracyjnego - do rozszerzenia tego katalogu.

Z przedstawionym poglądem należy się zgodzić. Powódka, jako pracownik

jednostki pomocniczej gminy, zgodnie z art. 1 ustawy o pracownikach samorządowych,

była pracownikiem samorządowym. Podstawy nawiązania stosunku pracy z

pracownikami samorządowymi określone zostały w art. 2 tej ustawy. Istotnie, wymie-

nienie pracowników samorządowych, z którymi nawiązuje się stosunek pracy na

podstawie wyboru, należy traktować jako wyczerpujące co skutkuje, że nawiązanie

stosunku pracy z powódką na tej podstawie było niezgodne z prawem. Nie można

jednak wyprowadzić stąd wniosku, że tak nawiązany stosunek pracy mógł być rozwią-

zany bez wypowiedzenia z przyczyn nie wymienionych w Kodeksie pracy lub ustawie o

pracownikach samorządowych. Analiza przepisu art. 2 ustawy o pracownikach

samorządowych w odniesieniu do powódki prowadzi do wniosku, że strony łączył

umowny stosunek pracy (umowa o pracę na czas określony - czas kadencji). Został on

nieprawidłowo rozwiązany, lecz nie można podzielić poglądu prezentowanego przez

powódkę o tym, że nie został w ogóle rozwiązany, a zatem strony pozostają nadal w

stosunku pracy.

W Kodeksie pracy nie występuje nieważność czynności prawnych prowadzących

do rozwiązania stosunku pracy. Wadliwe czynności doprowadzają do rozwiązania

stosunku pracy, co w razie skutecznego ich zakwestionowania przed sądem może

doprowadzić do orzeczenia o przywróceniu do pracy. W szczególności brak przyczyny

uzasadniającej rozwiązanie stosunku pracy nie powoduje nieważności tej czynności.

Powódka powoływała się na to, że czynności dokonał podmiot nieuprawniony. Jest to

pogląd niesłuszny. Przepis § 49 ust. 1 statutu Miasta K., na który powoływała się

powódka, brzmi: "Prezydent Miasta wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w

stosunku do pracowników Magistratu oraz kierowników miejskich jednostek

organizacyjnych, z wyjątkiem zatrudniania i zwalniania tych ostatnich". Powódka nie

była kierownikiem miejskiej jednostki organizacyjnej, lecz przewodniczącą zarządu

jednostki pomocniczej, nie dotyczy jej więc zastrzeżenie z końcowego fragmentu tego

przepisu. Ten zarzut okazał się niesłuszny. Zasadnie zatem przyjęły oba Sądy

orzekające w tej sprawie, że powódce nie służy roszczenie o ustalenie, że pozostaje

nadal w stosunku pracy z pozwanym.

Pozostaje więc do rozważenia (na podstawie art. 477

1

§ 1 KPC), czy powódce

służy roszczenie o przywrócenie do pracy.

Należy podzielić pogląd o tym, że w razie niezgodnego z prawem rozwiązania

stosunku pracy z wyboru stosuje się odpowiednio przepisy o rozwiązaniu umowy o

pracę zawartej na czas określony. W świetle wyżej przedstawionych rozważań jest to

tym bardziej uzasadnione, że nawiązanie stosunku pracy na tej podstawie było

sprzeczne z prawem. W myśl art. 59 KP (stosowanego odpowiednio) powódce służy-

łoby wyłącznie roszczenie o odszkodowanie, gdyby upłynął już termin, do którego

umowa miała trwać lub gdy przywrócenie do pracy byłoby niewskazane ze względu na

krótki okres, jaki pozostawał do upływu tego terminu. Czteroletnia kadencja rozpoczęła

się w 1994 r., nie zachodzą zatem wymienione w tym przepisie przesłanki zasądzenia

odszkodowania zamiast przywrócenia do pracy. Przesłanką taką byłaby prawna

niedopuszczalność pozostawania stron w stosunku pracy, co twierdziła strona

pozwana. Powoływała się ona na art. 37b ustawy z dnia 5 marca 1990 r. o samorządzie

terytorialnym (jednolity tekst: Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) w brzmieniu

ustalonym przez art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o

samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 124, poz. 601), który

stanowi, że przewodniczącemu organu wykonawczego organu pomocniczego gminy

przysługują diety i zwrot kosztów podróży służbowych. Przepis ten był przedmiotem

orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 1996 r. (K. 29/95). Nie został

on uznany za niezgodny z art. 1 Przepisów Konstytucyjnych pozostawionych w mocy

przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych

stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz

samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 ze zm.). Trybunał podkreślił, że

niezasadny jest zarzut niekonstytucyjności tego przepisu oparty o jego sprzeczność z

Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego czyli umową międzynarodową, gdyż jest to

umowa zawarta bez upoważnienia ustawowego, co nadaje jej słabszą pozycję

względem ustawodawstwa krajowego, (nie nadaje jej pierwszeństwa). Z przepisu tego

nie wynika jednak zakaz zatrudnienia powódki. Zakaz taki można by wyprowadzić z art.

24 a i b ustawy o samorządzie terytorialnym w brzmieniu wprowadzonym przez ustawę

z 29 września 1995 r.(art. 1 pkt 13), w myśl którego między innymi niedopuszczalne jest

nawiązywanie stosunku pracy w urzędzie gminy (gminnej jednostce organizacyjnej) z

radnym, który w tej gminie piastuje mandat, a nawiązanie takiego stosunku pracy

uznaje się za równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu. Zakazane jest wykonywanie

pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy lub funkcji kierownika w jednostce

organizacyjnej gminy przez osobę wybraną na radnego (art. 24b ust. 1). Niezłożenie

przez takie osoby wniosku o urlop bezpłatny jest równoznaczne ze zrzeczeniem się

mandatu. Przepisy te dotyczą powódki, która jest radną. Jednakże w omawianym

orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis art 24b jest niekonstytucyjny w

stosunku do radnych bieżącej kadencji. W art. 2 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r.

zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych

innych ustaw (Dz. U. Nr 89, poz. 401) postanowiono, że przepis art. 24b ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 13

ustawy z dnia 29 września 1995 r. stosuje się do radnych tych rad gmin, które zostaną

wybrane po dniu wejścia w życie tej ustawy. W konsekwencji tego orzeczenia stwierdzić

więc należy, że nie ma przeszkód prawnych do pozostawania stron w stosunku pracy,

skoro zakaz z art. 24b dotyczyć będzie radnych przyszłej kadencji. Dokonana przez

Sąd Wojewódzki wykładnia art. 59 Kodeksu pracy nie może być zatem uznana za

prawidłową. W zaskarżonym orzeczeniu doszło do naruszenia tego przepisu przez

odmowę przywrócenia powódki do pracy. Uzasadnia to uwzględnienie kasacji.

Zasadą orzekania przez Sąd Najwyższy w postępowaniu kasacyjnym jest

orzekanie kasacyjne właśnie, a nie reformatoryjne (art. 393

15

KPC).Przy ponownym

rozpoznaniu sprawy rzeczą Sądu Wojewódzkiego będzie nie tylko orzeczenie o przy-

wróceniu powódki do pracy lecz i o wynagrodzeniu za czas pozostawania bez pracy,

przy uwzględnieniu kwot otrzymanych przez nią w tym okresie z tytułu diet.

Z tych przyczyn należało orzec, jak w sentencji na mocy art. 393

13

KPC.

========================================