III RN 50/97

Wyrok z dnia 6 listopada 1997 r.

III RN 50/97

Przepisy ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego

Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 195 ze zm.), jako ustawy ustrojowej szczególnej

względem ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (jednolity

tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), powinny być interpretowane w spo-

sób ścisły i zgodnie z zasadami konstytucyjnymi dotyczącymi ustroju i funkcjo-

nowania samorządu terytorialnego w Polsce (zasada pomocniczości i zasada

domniemania kompetencji samorządowych gmin, wynikające z preambuły oraz

art. 164 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.,

Dz.U. Nr 78, poz. 483).

Przewodniczący SSN: Andrzej Wasilewski (sprawozdawca), Sędziowie SN: Jerzy

Kwaśniewski, Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 1997 r. sprawy ze skargi

Gminy Warszawa-Ursynów na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 29

lipca 1996 r. [...] w przedmiocie statutu Miasta Stołecznego Warszawy na skutek rewizji

nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu Admi-

nistracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 1997 r. [...]

o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.

U z a s a d n i e n i e

Burmistrz Gminy Warszawa-Ursynów, w wykonaniu uchwały Nr 232 Rady Gminy

Warszawa-Ursynów z 18 czerwca 1996 r., wniósł w dniu 23 września 1996 r. w trybie

art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (jednolity tekst: Dz.U. z

1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w

Warszawie na Statut Miasta Stołecznego Warszawy w jego brzmieniu ustalonym w

załączniku Nr 1 do uchwały Nr XVII/93/95 Rady Miasta Stołecznego Warszawy (M.P. Nr

20, poz. 251) ze zmianami wynikającymi z uchwały Nr XXXIII/271/96 Rady Miasta

Stołecznego Warszawy z 17 czerwca 1996 r., która jednakże nie została opublikowana,

ale następnie została zastąpiona uchwałą Nr XXXV/308/96 Rady Miasta Stołecznego

Warszawy z 29 lipca 1996 r. zmieniającą uprzednią uchwałę w sprawie przyjęcia

Statutu Miasta Stołecznego Warszawy (M.P. Nr 56, poz. 516). W skardze tej

zarzucono, że przepisy § 1, § 6 pkt 2 (zwłaszcza lit. a-h), § 9 pkt 5, § 9 pkt 8 lit. f, § 9

pkt 8 lit. h, § 9 pkt 14, § 13 pkt 6-pkt 7, § 18 pkt 1-pkt 5, § 19 ust. 1, § 20, § 21, § 22, §

23, § 24 ust. 2, § 25, § 30 ust. 1-ust. 2 oraz § 37 tego Statutu rażąco naruszają interes

prawny Gminy Warszawa-Ursynów, a także jej ustawowo określone uprawnienia

(kompetencje) oraz wniesiono o stwierdzenie nieważności tych przepisów. W uza-

sadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o

samorządzie terytorialnym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy pub-

liczne o znaczeniu lokalnym, które nie zostały zastrzeżone ustawami na rzecz innych

podmiotów. Wynika stąd, że inne podmioty prawne, w tym także związek komunalny

m.st. Warszawy, mogą podejmować zadania publiczne z zakresu działania gmin jedy-

nie na podstawie wyraźnych postanowień ustawowych lub wyraźnego upoważnienia

przez zainteresowaną gminę. W skardze podkreśla się, że ustawa z dnia 25 marca

1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 195 ze zm.) w

zasadzie kształtuje pozycję prawną wszystkich gmin warszawskich w kwestii zakresu

ich działania oraz ustroju wedle ogólnych zasad ustawy o samorządzie terytorialnym,

określając równocześnie expressis verbis wszelkie odstępstwa w tym względzie,

zwłaszcza w art. 2, art. 5 oraz w rozdziale 3. ?Przepisy szczególne dotyczące gruntów

warszawskich@. Dlatego każde rozszerzenie zakresu działania oraz kompetencji

organów związku gmin warszawskich utworzonego ustawą o ustroju m.st. Warszawy

wymaga, zdaniem skarżącego, wyraźnej i odrębnej podstawy ustawowej lub zgody

gmin warszawskich. Tymczasem zasadę tę naruszają postanowienia § 1 oraz § 6 pkt 2

lit. a-h Statutu m.st. Warszawy dotyczące zakresu działania oraz pozycji prawnej m.st.

Warszawy, § 9 pkt 8 lit. f oraz lit. h, § 9 pkt 14, a także § 13 pkt 6 tego Statutu, które do-

tyczą uprawnień organów m.st. Warszawy, § 9 pkt 5, § 13 pkt 7, § 18 pkt 1-pkt 5, § 19

ust. 1, § 20, § 21,§ 22, § 23, § 24 ust. 2, § 25 tego Statutu dotyczące kompetencji m.st.

Warszawy w zakresie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania

przestrzennego oraz wydawania decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospoda-

rowania terenu, które z mocy wyraźnych postanowień ustawy o zagospodarowaniu

przestrzennym z 1994 r. należą do gmin, a także postanowienia § 30 ust. 1-ust. 2 oraz

§ 37 tego Statutu, które dotyczą składek pieniężnych gmin, jako finansowego udziału

gmin w realizacji zadań i przedsięwzięć publicznych na terenie m.st. Warszawy. W toku

postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, strona skarżąca

przedstawiła swoje stanowisko w kwestii procesowych aspektów stosowania art. 101

ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Strona skarżąca wyjaśniła, że wymagane

art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym uprzednie wezwanie Rady m. st.

Warszawy do usunięcia naruszenia zostało skutecznie wypełnione już w wykonaniu

uchwały Rady Gminy Warszawa-Ursynów z 18 czerwca 1996 r., która dotyczyła statutu

m. st. Warszawy w wersji uwzględniającej zmiany wynikające z uchwały Rady m. st.

Warszawy z 17 czerwca 1996 r. Wprawdzie uchwała Rady m. st. Warszawy z 17

czerwca 1996 r. nigdy nie została opublikowana, tym niemniej - zdaniem strony

skarżącej - nie sposób zaprzeczyć, że została ona formalnie podjęta przez Radę m. st.

Warszawy i stanowiła w danym czasie ważne, choć jeszcze nie mające mocy

powszechnie obowiązującej, oświadczenie woli Rady m. st. Warszawy. Wezwanie Rady

Gminy Warszawa-Ursynów z 18 czerwca 1996 r. nie zostało uwzględnione przez Radę

m. st. Warszawy. Wprawdzie w dniu 29 lipca 1996 r. Rada m. st. Warszawy kolejną

uchwałą reasumowała swoją uchwałę w sprawie zmiany statutu z 17 czerwca 1996 r.,

ale równocześnie w tym samym dniu uchwaliła nową wersję zmian statutu m. st.

Warszawy, która zawierała również postanowienia identyczne, jak te wynikające z

uchwały podjętej 17 czerwca 1996 r., które wcześniej zostały już zakwestionowane

przez Radę Gminy Warszawa-Ursynów. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, nie

istniała już potrzeba ponownego wzywania Rady m. st. Warszawy do usunięcia tych

samych naruszeń interesu prawnego gminy, które wynikały z kolejnej uchwały Rady m.

st. Warszawy. Z tej przyczyny, bezpośrednio po opublikowaniu wspomnianej uchwały

Nr XXXV/308/96 Rady m. st. Warszawy z 29 lipca 1996 r., Gmina Warszawa-Ursynów

wystąpiła już bezpośrednio ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez

ponawiania wezwania do usunięcia naruszeń w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o

samorządzie terytorialnym.

Pełnomocnik Rady m. st. Warszawy wniósł o odrzucenie skargi argumentując: że

art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym stosuje się tylko do uchwał gmin, a

nie do uchwał związku komunalnego jakim jest m. st. Warszawa (na co ma wskazywać

brak stosownego odesłania w przepisach art. 73a oraz art. 64 ust. 5 ustawy o

samorządzie terytorialnym); że skarga tego typu nie może dotyczyć statutu m. st.

Warszawy, który jest uchwalany w szczególnym trybie (art. 14 ustawy o ustroju m. st.

Warszawy); że możliwość złożenia skargi wyłączona jest w tym wypadku także na

podstawie art. 19 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administra-

cyjnym, Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), bowiem w strukturze związku komunalnego

powstają szczególne stosunki nadrzędności i podległości pomiędzy m. st. Warszawą a

gminami warszawskimi; że skarżąca nie ma legitymacji prawnej do zaskarżenia statutu

występując jako podmiot prawa publicznego (imperium), podczas gdy kwestionowane

postanowienia statutu dotyczą wykonywania uprawnień właścicielskich (dominium) w

odniesieniu do określonych składników majątkowych; a ponadto, że w skardze nie

wykazano związku pomiędzy kwestionowanymi postanowieniami statutu a wynikającymi

z nich skutkami polegającymi na naruszeniu interesu prawnego skarżącego. Wreszcie

pełnomocnik strony pozwanej zarzucił także, że formalnie rzecz ujmując, skarżący nie

zadośćuczynił wymaganiu prawnemu dla złożenia skargi do Naczelnego Sądu

Administracyjnego w niniejszej sprawie, bowiem przed jej wniesieniem nie wezwał Rady

m. st. Warszawy do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego postanowieniami

przedmiotowej uchwały Rady m. st. Warszawy z 29 lipca 1996 r. Wezwanie

wcześniejsze dotyczyło natomiast uchwały Rady m. st. Warszawy, która nigdy nie

została opublikowana, a więc nie miała mocy obowiązującej i w związku z tym nie

mogła naruszać interesów prawnych lub obowiązków skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 stycznia 1997 r., II

SA 1522/96, odrzucił skargę w części dotyczącej § 6 pkt 2 lit. i-j, § 9 pkt 8 lit. f oraz lit. h,

§ 18 pkt 1 oraz pkt 5, § 19 ust. 1, § 20, § 21, § 22 pkt 1 oraz pkt 3-pkt 5, § 23 i § 30 ust.

2-ust. 6 Statutu Miasta Stołecznego Warszawy stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały

Nr XXXV/308/96 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 29 lipca 1996 r. (M.P. Nr 56,

poz. 516); stwierdził nieważność w części dotyczącej postanowień § 9 pkt 5, § 13 pkt 7,

§ 18 pkt 2 oraz pkt 4, § 22 pkt 2, § 25 i § 37 tego Statutu; oraz oddalił skargę w

pozostałych częściach, a więc w odniesieniu do postanowień § 6 pkt 2 lit. a-lit. h, § 13

pkt 6, § 18 pkt 3, § 24 ust. 2 oraz § 30 ust. 1 przedmiotowego Statutu. W uzasadnieniu

wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 101 ust. 1 ustawy o

samorządzie terytorialnym był jednolicie interpretowany w orzecznictwie i w doktrynie

jako stanowiący podstawę prawną zaskarżenia do sądu administracyjnego także

postanowień statutu gminy, które naruszają interes prawny podmiotu wnoszącego

skargę i to bez względu na to o jaki interes prawny gminy w konkretnym wypadku

chodzi. Następnie, biorąc pod uwagę, iż art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie

terytorialnym wyraźnie stanowi, że skarga do sądu administracyjnego na uchwałę gminy

może być złożona ?po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia@, Naczelny

Sąd Administracyjny uznał, że wezwanie takie należy traktować jako czynność

procesową, której celem jest: ?wykorzystanie przedsądowego postępowania do

uwzględnienia roszczeń podmiotu kierującego wezwanie@ i stąd wyprowadził wniosek

o możliwości występowania do właściwego organu z tego typu wezwaniem już od chwili

podjęcia uchwały, a nie dopiero od chwili jej opublikowania. Dzięki temu osiąga się

dodatkowo tak zawsze ważną stabilność obowiązujących aktów prawnych, jakimi są

przepisy gminne, a wśród nich zwłaszcza statut (wskazuje na to wyraźnie także

dyspozycja przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym). Równocześnie

przyjąwszy, że wynikająca z art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym

zasada, iż sąd nie jest związany granicami skargi, nie może służyć konstruowaniu

?luźnego pojęcia sprawy@ będącej przedmiotem orzekania, Naczelny Sąd

Administracyjny odrzucił żądania skargi w takim zakresie, w jakim dotyczyły one naru-

szeń prawa, które nie były ze strony skarżącej przedmiotem uprzedniego wezwania do

ich usunięcia przez stronę pozwaną. W pozostałym zakresie uwzględnione zostały te

zarzuty podniesione w skardze, co do których stwierdzono, iż postanowienia statutu m.

st. Warszawy są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa i z tej przyczyny Sąd

stwierdził ich nieważność; dotyczy to w szczególności postanowień § 9 pkt 5, § 13 pkt 7,

§ 18 pkt 2 i pkt 4 oraz § 22 pkt 2 Statutu m. st. Warszawy, które naruszają ustawowe

kompetencje gmin warszawskich w zakresie sporządzania miejscowych planów

zagospodarowania przestrzennego, a więc w zakresie tzw. zadań własnych gmin (art.

2, art. 4 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym,

Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), postanowienia § 25 Statutu m. st. Warszawy wyraźnie

sprzecznego z art. 39 i nast. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz

postanowienia § 37 Statutu m. st. Warszawy jako sprzecznego z art. 37 ust. 2-ust. 5

ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Natomiast pozostałe zarzuty skargi

zostały oddalone, jako bezzasadne.

Rewizja nadzwyczajna Ministra Sprawiedliwości od tego wyroku Naczelnego

Sądu Administracyjnego zarzuca rażące naruszenie art. 27 ust. 2 w związku z art. 16

ust. 1 pkt 5 i pkt 6 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz art. 101 ust. 1

ustawy o samorządzie terytorialnym, a także art. 5 pkt 1 i art. 8 pkt 5 ustawy o ustroju

miasta stołecznego Warszawy oraz art. 11 ust. 2 i art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagos-

podarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o

Naczelnym Sądzie Administracyjnym wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i prze-

kazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego

rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono w szczególności, że

Naczelny Sąd Administracyjny podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie w ogóle

nie ustosunkował się do sformułowanego już wcześniej w toku postępowania zarzutu, iż

w świetle postanowienia art. 4 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, art. 101

ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie może stanowić podstawy prawnej dla

skarg gmin warszawskich na uchwały Rady m. st. Warszawy. Dalej w rewizji

nadzwyczajnej wywodzi się, że nawet jeżeli przyjąć, iż statut m. st. Warszawy podlega

kontroli sądowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, to w

rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nietrafnie ocenił podstawowe

zagadnienie procesowe dotyczące wynikającego z tego przepisu ustawy obowiązku

skarżącego w przedmiocie uprzedniego wezwania Rady m. st. Warszawy do usunięcia

zarzucanego naruszenia interesu prawnego. W opinii Ministra Sprawiedliwości w

niniejszej sprawie skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego była niedopusz-

czalna i podlegała odrzuceniu, bowiem skarżący nie wezwał Rady m. st. Warszawy do

usunięcia naruszeń prawa, które jego zdaniem wynikają z uchwały Rady m. st.

Warszawy z 29 lipca 1996 r. Wezwanie o usunięcie tego typu naruszeń prawa skie-

rowane przez skarżącego do Rady m. st. Warszawy dotyczyło uchwały Rady m. st.

Warszawy z 17 czerwca 1996 r., która nigdy nie została opublikowana i w związku z

tym nie weszła w życie, a następnie została reasumowana przez Radę m. st. Warszawy

w dniu 29 lipca 1996 r. i w tej sytuacji w ogóle nie mogła wywołać skutku prawnego

polegającego na naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Ponadto,

w opinii rewizji nadzwyczajnej, na brak możliwości zaskarżenia statutu m. st. Warszawy

w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym wskazuje także szczególny

tryb prawny opracowywania i wprowadzania w życie tego statutu (art. 14 ustawy o

ustroju miasta stołecznego Warszawy). Natomiast przeciwko stwierdzeniu nieważności

§ 9 pkt 5, § 13 pkt 7, § 18 pkt 2 i pkt 4, § 22 pkt 2, § 25 oraz § 37 Statutu m. st.

Warszawy przemawiają, zdaniem rewizji nadzwyczajnej, wyraźne postanowienia art. 5

pkt 1 i art. 8 pkt 5 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy oraz art. 11 ust. 2 i

art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna nie jest uzasadniona.

Rewizja nadzwyczajna zarzuca rażące naruszenie prawa przez Naczelny Sąd

Administracyjny, ponieważ Sąd ten wyrokiem z 27 stycznia 1997 r. [...] rozpoznał

skargę wniesioną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie

terytorialnym (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) w dniu 23 września

1996 r. przez Gminę Warszawa-Ursynów na uchwałę Nr XXX/308/96 Rady m.st.

Warszawy z dnia 29 lipca 1996 r. w przedmiocie statutu m.st. Warszawy. Zarzut rewizji

nadzwyczajnej opiera się na twierdzeniu, że art. 101 ustawy o samorządzie terytorial-

nym w ogóle nie może stanowić podstawy prawnej dla skargi gmin warszawskich na

uchwały organów m.st. Warszawy, bowiem m.st. Warszawa jest związkiem komunal-

nym, a nie gminą i dlatego, zgodnie z dyspozycją art. 4 ustawy z dnia 25 marca 1994 r.

o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 195 ze zm.), w sprawach nie

uregulowanych w ustawie o ustroju miasta stołecznego Warszawy należy stosować

wyłącznie te przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym, które dotyczą związków

komunalnych (art. 64 i następne ustawy o samorządzie terytorialnym), a nie gmin w

ogóle. A ponadto, należy mieć w tym wypadku na uwadze także i to, że z przepisów

ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy wynika, iż uchwała w sprawie statutu

m.st. Warszawy podejmowana jest w szczególnym trybie prawnym. Tymczasem

Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wywiódł w uzasadnieniu swego wyroku, że

zarówno w świetle obowiązujących przepisów ustawowych (w danym wypadku na

szczególną uwagę zasługują postanowienia art. 101 ustawy o samorządzie

terytorialnym oraz art. 16 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 ustawy o Naczelnym Sądzie Admi-

nistracyjnym), jak i dotychczasowej praktyki ich stosowania, nie ma żadnych podstaw

do kwestionowania kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach ze skargi

gminy na uchwały organów związku komunalnego podejmowane w sprawach z zakresu

administracji publicznej, w tym także w sprawie statutu związku komunalnego, w skład

którego wchodzi skarżąca gmina. Gdyby nawet założyć, iż sporny jest pogląd prawny,

że podstawą skargi gminy warszawskiej na uchwałę w sprawie statutu m.st. Warszawy

jako związku gminnego może być art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, to

pozostaje poza sporem, że podstawą prawną skargi do Naczelnego Sądu

Administracyjnego może być w tym wypadku art. 16 ust. 5 lub ust. 6 ustawy o

Naczelnym Sądzie Administracyjnym, co wynika wprost ze sposobu sformułowania

dyspozycji tych przepisów prawnych. Co więcej, w wypadku art. 16 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 w

związku z art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym legitymacja

prawna dla wniesienia skargi nie jest warunkowana potrzebą wykazania naruszenia

interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę, ale jedynie zarzutem

naruszenia obowiązującego porządku prawnego.

Kolejny zarzut rewizji nadzwyczajnej polega na tym, że nawet jeśli przyjąć, że w

danym wypadku dopuszczalne było złożenie skargi w trybie art. 101 ustawy o

samorządzie terytorialnym, to skarga i tak powinna zostać w całości odrzucona przez

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995

r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ponieważ

dotyczy ona naruszeń prawa wynikających z uchwały Nr XXXV/308/96 Rady m.st.

Warszawy z dnia 29 lipca 1996 r., która weszła w życie z dniem opublikowania (§ 4 tej

uchwały, a opublikowana została w Monitorze Polskim z dnia 18 września 1996 r. Nr

56, poz. 516), a w odniesieniu do tej uchwały skarżący w ogóle nie skierował do Rady

m.st. Warszawy wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia

naruszeń prawa, jakie Burmistrz Gminy Warszawa-Ursynów, w wykonaniu uchwały Nr

232 Rady Gminy Warszawa-Ursynów z dnia 18 czerwca 1996 r., skierował do Rady

m.st. Warszawy dotyczyło bowiem naruszeń prawa wynikających z uchwały Nr

XXXIII/271/96 Rady m.st. Warszawy z dnia 17 czerwca 1996 r., która nigdy nie została

opublikowana (została ona zmieniona i zastąpiona uchwałą Nr XXXV/308/96 Rady m.st.

Warszawy z dniu 29 lipca 1996 r.), a więc w ogóle nie weszła w życie i dlatego nie

mogła wywołać żadnych skutków prawnych, a tym samym nie mogła także naruszyć

interesów prawnych lub uprawnień skarżącej Gminy. W tym wypadku ocena zasadności

podniesionego zarzutu powinna uwzględniać w szczególności następujące okoliczności.

Po pierwsze, należy mieć na uwadze, że uchwałę Nr XXXIII/271/96 z dnia 17 czerwca

1996 r. Rady m.st. Warszawy trzeba traktować jako rodzaj tzw. wypowiedzi

performatywnej, czyli wypowiedzi, mocą której w procedurze prawotwórczej przez sam

fakt jej dokonania ustanowiona już zostaje norma prawna o określonej treści, która nie

ma jeszcze wprawdzie mocy powszechnie obowiązującej, ale jej bezpośrednim

skutkiem prawnym jest powstanie po stronie właściwego organu obowiązku dokonania

jej publikacji (chodzi więc o kolejną wypowiedź performatywną) w określonym trybie, w

wyniku której wcześniej sformułowana norma uzyskuje moc powszechnie

obowiązującą. Organ obowiązany do dokonania publikacji uchwały nie ma więc żadnej

kompetencji do dokonania jakiejkolwiek zmiany w treści wypowiedzi skierowanej do

publikacji. Dlatego też trafnie wywiedziono w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu

Administracyjnego, że przewidziany w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie

terytorialnym obowiązek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia może być

skierowany do właściwego organu począwszy od dnia podjęcia uchwały, której

postanowienia z chwilą jej opublikowania (lub wejścia w życie) będą naruszały interes

prawny podmiotu kwestionującego daną uchwałę. Tym bardziej, że umożliwia to w

konkretnym wypadku doprowadzenie do skorygowania zakwestionowanej uchwały

przez organ, który ją podjął, jeszcze przed jej opublikowaniem, a dzięki temu pozwala

uniknąć opublikowania aktu normatywnego dotkniętego wadami i w następstwie sprzyja

stabilizacji publikowanych aktów prawnych, które nie będą musiały być później z tych

przyczyn uchylane lub zmieniane. Konstatacja ta dotyczy przy tym nie tylko zasady

realizacji wymogu prawnego ?wezwania do usunięcia naruszenia@, o którym mowa w

art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, ale także analogicznego wymogu

prawnego warunkującego wniesienie skargi na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 w

związku z art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Uprzednie ?wezwanie organu do usunięcia zaistniałego naruszenia prawa@

warunkuje dopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd

Administracyjny (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 34 ustawy

o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), a w niniejszej sprawie Naczelny Sąd

Administracyjny ustalił, że skarga Gminy Warszawa-Ursynów dotycząca uchwały Nr

XXXV/308/96 Rady m.st. Warszawy z dnia 29 lipca 1996 r. poprzedzona została jedy-

nie wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa dotyczącym wcześniejszej uchwały Nr

XXXIII/271/96 z 17 czerwca 1996 r. Rady m.st.Warszawy, która nie została opubli-

kowana, ale została zmieniona zaskarżoną uchwałą powtarzającą w swej treści także

postanowienia wcześniej zakwestionowane przez skarżącego jako naruszające prawo.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na zasadę braku związania sądu

granicami skargi (art. 51 i art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w

związku z art. 378 i 379 KPC), trafnie przyjął, że w danym wypadku złożona skarga

mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez Sąd, ale jedynie w takim

zakresie, w jakim zarzuty skargi dotyczyły naruszeń prawa, które występowały już we

wcześniejszej uchwale Nr XXXIII/271/96 z 17 czerwca 1996 r. Rady m.st. Warszawy,

zmienionej następnie zaskarżoną uchwałą i równocześnie o ile zostały one wyraźnie

wskazane w wezwaniu do usunięcia naruszeń prawa, jakie na podstawie uchwały Nr

232 z 18 czerwca 1996 r. Rady Gminy Warszawa-Ursynów skierowane zostało do Rady

m.st. Warszawy. W konsekwencji, w pozostałym zakresie skarga została odrzucona

przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zarzut rewizji nadzwyczajnej dotyczący braku podstaw prawnych dla stwier-

dzenia nieważności uchwały Nr XXXV/308/96 z 29 czerwca 1996 r. Rady m.st. Warsza-

wy w odniesieniu do § 9 pkt 5, § 13 pkt 7, § 18 pkt 2 i pkt 4, § 22 pkt 2, § 25 i § 37 jest

niezasadny.

Stosownie do postanowienia art. 5 pkt 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego

Warszawy do zakresu działania m.st.Warszawy należą sprawy: ?planowania strategii

rozwoju i zagospodarowania m.st. Warszawy@, a zgodnie z brzmieniem art. 8 pkt 5 tej

ustawy do wyłącznej właściwości Rady m.st. Warszawy należy: ?uchwalanie progra-

mów rozwoju i planów zagospodarowania m.st. Warszawy, w tym określanie ustaleń

wiążących gminy warszawskie przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodaro-

wania przestrzennego@. Sformułowania obu wymienionych przepisów prawnych w

żadnym wypadku nie dają podstawy do przyjęcia jakoby gminy warszawskie zostały

pozbawione kompetencji w zakresie planowania przestrzennego. Należy w szczegól-

ności mieć na uwadze, że ustawa o ustroju miasta stołecznego Warszawy jest ustawą

ustrojową szczególną (lex specialis) względem ustawy o samorządzie terytorialnym,

która w tym zakresie pełni rolę ogólnej ustawy ustrojowej dotyczącej samorządu

terytorialnego w Polsce (lex generalis). Z tej przyczyny postanowienia ustawy o ustroju

miasta stołecznego Warszawy muszą być interpretowane w sposób ścisły (dodatkowo

wskazuje na to wyraźnie dyspozycja art. 4 ustawy o ustroju miasta stołecznego

Warszawy) i zgodnie z zasadami konstytucyjnymi dotyczącymi ustroju oraz fun-

kcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce, w tym w szczególności zgodnie z

zasadą pomocniczości (wyrażoną w preambule do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz zgodnie z generalną zasadą

domniemania kompetencji samorządowych na rzecz gmin (art. 164 ust. 3 Konstytucji

RP). Obowiązujące przepisy ustawowe przesądzają przy tym w sposób wyraźny i

bezsporny zarazem, że opracowywanie i uchwalanie miejscowych planów zagospo-

darowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie terytorialnym w

związku z art. 4 oraz art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu

przestrzennym, Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) oraz wydawanie decyzji o warunkach

zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzen-

nym) należy do kompetencji gminy, która wykonuje je w ramach tzw. zadań własnych

oraz obowiązkowych (art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 4, art. 6,

art. 7 i art. 13 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Natomiast zadania i

kompetencje z zakresu planowania przestrzennego, które na podstawie art. 5 pkt 1 oraz

art. 8 pkt 5 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy przyznane zostały Miastu i

Radzie Miasta Stołecznego Warszawy powinny być interpretowane ściśle i odpowiadają

w istocie analogicznym zadaniom oraz kompetencjom, jakie w zakresie

zagospodarowania przestrzennego posiadają także terenowe organy rządowej

administracji ogólnej (art. 57 i nast. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Przedstawiona interpretacja obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego nie może

być przy tym podważona także poprzez powołanie się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 4 lit.

d ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że zarząd gminy, po

podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego, uzgadnia projekt planu także z: ?zarządem miasta

będącego obowiązkowym związkiem gmin (...) w zakresie zgodności z miejscowym

planem zagospodarowania przestrzennego tego miasta@. Z tak sformułowanego

przepisu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który niejako incydentalnie

wspomina o rzekomej kompetencji zarządu miasta stanowiącego obowiązkowy związek

gmin do opracowywania ?miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego@, nie

można w żadnym razie wyprowadzać wniosków, które byłyby sprzeczne zarówno z

przepisami wymienionych wcześniej ustaw ustrojowych dotyczących zadań i

kompetencji samorządu terytorialnego (w szczególności na szczeblu gminy), jak i

niezgodne z wyraźnymi postanowieniami innych przepisów samej ustawy o

zagospodarowaniu przestrzennym (w szczególności z art. 7, art. 8 i art. 12 tej ustawy).

Pozostaje przeto przyjąć, że użyty w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. d in fine ustawy o

zagospodarowaniu przestrzennym zwrot ?miejscowy plan zagospodarowania przes-

trzennego@ stanowi jedynie przykład tzw. mimowolnego błędu w tekście aktu norma-

tywnego (lapsus calami) i w danym wypadku powinien być rozumiany po prostu jako

zwrot odnoszący się do ?planu zagospodarowania miasta stołecznego Warszawy@, o

którym jest mowa w art. 8 pkt 5 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Dla-

tego w pełni zasadne jest stwierdzenie nieważności przepisów § 9 pkt 5, § 13 pkt 7 i §

25, § 18 pkt 2 i pkt 4 oraz § 22 Statutu Miasta Stołecznego Warszawy stanowiącego

załącznik nr 2 do uchwały Nr XXXV/308/96 z 29 lipca 1996 r. Rady m.st. Warszawy,

skoro naruszają one przepisy powołanej wyżej ustawy o samorządzie terytorialnym oraz

ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie jest również trafny wyrażony w rewizji nadzwyczajnej pogląd, że § 37 Statutu

Miasta Stołecznego Warszawy nie narusza prawa. Przeciwnie, stosownie do wyraźnego

postanowienia art. 37 ust. 2 w związku z art. 35 ustawy o ustroju miasta stołecznego

Warszawy, niepodzielne składniki mienia należącego do gmin warszawskich, które

służą realizacji zadań więcej niż jednej gminy, stały się wspólną własnością właściwych

gmin, przy czym w braku porozumienia co do ustalenia udziałów we współwłasności

właściwa jest droga sądowa. Natomiast do czasu utworzenia dobrowolnych związków

komunalnych mających zarządzać niepodzielnymi składnikami mienia gmin

warszawskich istniejące przedsiębiorstwa, zakłady i inne jednostki organizacyjne,

służące realizacji zadań publicznych o znaczeniu dla całego miasta lub kilku gmin, są

podporządkowane i nadzorowane przez Zarząd m.st. Warszawy (art. 37 ust. 4 tej

ustawy), który w tym zakresie pełni de facto funkcję przymusowego zarządcy majątku

wspólnego gmin. Dlatego trafny jest pogląd prawny, że w tym zakresie rozliczanie

nakładów oraz kosztów sprawowanego zarządu mieniem wspólnym gmin warszawskich

powinno się odbywać na podstawie stosownych rachunków i ryczałtów, a nie w drodze

publicznoprawnych składek wpłacanych przez gminy warszawskie w trybie określonym

w § 37 Statutu Miasta Stołecznego Warszawy. W tej sytuacji stwierdzenie nieważności

tego postanowienia Statutu jest również zasadne.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2

Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 10 ustawy z

dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń

Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układo-

wym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w

sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189) w związku z

art. 393

12

KPC orzekł, jak w sentencji.

========================================