III ZP 46/97

Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego

z dnia 12 lutego 1998 r.

III ZP 46/97

Przewodniczący: Prezes SN Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Józef Iwulski,

Adam Józefowicz, Jerzy Kwaśniewski (współsprawozdawca), Zbigniew Myszka, Barbara

Wagner, Andrzej Wasilewski (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Włodzimierza

Skoniecznego, po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 12 lutego 1998 r. wniosku

skierowanego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpoznania przez

skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych o

podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź na następujące zagadnienie prawne:

Czy dopuszczalna jest skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na akt

nadzorczy podejmowany na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o

szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) ?

podjął następującą uchwałę:

Na decyzję Ministra Edukacji Narodowej lub innego właściwego ministra,

podjętą na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkol-

nictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), o uchyleniu uchwały senatu lub

decyzji rektora uczelni przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Admi-

nistracyjnego.

U z a s a d n i e n i e

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego działając na podstawie art. 16 ust. 2 w

związku z art. 13 pkt 3 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym (jed-

nolity tekst: Dz.U. z 1994 r. Nr 13, poz. 48 ze zm.) pismem z dnia 20 listopada 1997 r.

(Kw. Pr. 4121/6/97) wniósł o rozpoznanie przez skład siedmiu sędziów Sądu Naj-

wyższego następującej kwestii prawnej:

"Czy dopuszczalna jest skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na akt

nadzorczy podejmowany na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o

szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) ?"

W uzasadnieniu przedstawionej kwestii prawnej podniesiono w szczególności,

że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które ukształtowało się na

gruncie przepisów powołanej ustawy o szkolnictwie wyższym, dominuje pogląd, że

przedmiotem skargi do tego Sądu w sprawach dotyczących studentów (lub kandydatów

na studia) mogą być jedynie te kategorie rozstrzygnięć organów administracji publicznej,

które są rozstrzygnięciami władz uczelni i zostały enumeratywnie wymienione w art. 161

ust. 2 tej ustawy (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w

Warszawie-Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 12 czerwca 1992 r., SAB/Po

41/91, OSP z 1994 r. Nr 4, poz. 69). Zbliżone stanowisko zajął także Naczelny Sąd

Administracyjny w Warszawie wydając postanowienie w sprawie dotyczącej skargi na

bezczynność Ministra Edukacji Narodowej w związku z wnioskiem Samorządu

Uczelnianego Politechniki W. o uchylenie określonych aktów generalnych wydanych

uprzednio przez władze tej Uczelni (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 6 czerwca 1997 r., I SAB 2/97).

Równocześnie wyrażony został pogląd, że odpowiedź na sformułowane pytanie

wymaga w szczególności oceny charakteru prawnego aktów nadzoru wykonywanego

przez właściwych ministrów nad szkołami wyższymi i to w kontekście przepisów

dotyczących zakresu kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 16 - art. 20

ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz.U. Nr 74, poz.

368 ze zm.). Zakłada się przy tym, że nadzór ministra nad szkołami wyższymi dotyczy

zarówno indywidualnych, jak i generalnych rozstrzygnięć rektora i senatu szkoły wyższej

(art. 31 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym).

W konsekwencji przyjmuje się, że w odniesieniu do rozstrzygnięć rektora lub

senatu szkoły wyższej, które mają charakter decyzji administracyjnych, właściwy mi-

nister, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy, może wykonywać kompetencje

bądź organu wyższego w rozumieniu art. 17 pkt 3 KPA, bądź też organu nadzoru, ale

jedynie w zakresie określonym w art. 161 KPA lub w przepisach innych ustaw (art. 163

KPA). Jednakże nie ulega wątpliwości, że zarówno wydawane w tych wypadkach przez

właściwego ministra decyzje, jak i jego ewentualna bezczynność w tego typu sytuacjach,

podlegają na zasadach ogólnych kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

- 3 -

Natomiast, gdy chodzi o dopuszczalność sądowoadministracyjnej kontroli aktów

nadzoru właściwego ministra, które podejmowane są wobec rozstrzygnięć organów

szkoły wyższej nie mających charakteru prawnego decyzji administracyjnych (np. wobec

aktów generalnych), wyrażony został pogląd, że w świetle obowiązujących przepisów

prawa byłaby ona dopuszczalna jedynie przy założeniu, że wszelkie rozstrzygnięcia

nadzorcze właściwego ministra podejmowane wobec szkoły wyższej (w tym także te,

które dotyczą aktów generalnych organów szkoły wyższej) mają charakter decyzji

administracyjnych. Bowiem w przeciwnym razie, biorąc pod uwagę dyspozycję art. 16

ust. 1 pkt 7 oraz art. 16 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, należałoby

stwierdzić, że akty nadzoru podlegają kontroli sądowoadministracyjnej tylko wówczas,

gdy wyraźny przepis ustawy tak stanowi.

Rozważając przedstawione pytanie prawne, Sąd Najwyższy wziął pod

uwagę, co następuje:

1. Ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz.

385 ze zm.) dotyczy państwowych szkół wyższych, a także niepaństwowych szkół

wyższych, jeżeli jej przepisy lub przepisy innych ustaw nie stanowią inaczej (art. 1 ust. 1

oraz ust. 2). Ustawy tej nie stosuje się natomiast do tych państwowych szkół wyższych,

których sytuację prawną określają przepisy ustawy z dnia 31 marca 1965 r. o wyższych

szkołach wojskowych (jednolity tekst: Dz.U. z 1992 r. Nr 10, poz. 40 ze zm.) oraz

przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych (Dz.U. Nr

96, poz. 590), a także do szkół wyższych i wyższych seminariów duchownych

prowadzonych przez Kościół Katolicki (z wyłączeniem Katolickiego Uniwersytetu

Lubelskiego) oraz do szkół wyższych i seminariów duchownych prowadzonych przez

inne kościoły lub związki wyznaniowe, chyba że ustawy lub umowy pomiędzy Rządem

RP a właściwymi władzami Kościoła Katolickiego lub właściwymi władzami innych

kościołów lub związków wyznaniowych stanowią inaczej (art. 1 ust. 1 in fine oraz art. 1

ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym).

Szkoły wyższe, zwane też uczelniami, do których stosuje się ustawę o szkołach

wyższych, są organizowane i działają na zasadach wolności badań naukowych,

wolności twórczości artystycznej i wolności nauczania (art. 70 ust. 5 Konstytucji RP i art.

- 4 -

2 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym) oraz posiadają osobowość prawną (art. 8

ustawy o szkolnictwie wyższym). Działają one jako samodzielne i niezależne jednostki

organizacyjne, które z punktu widzenia zasad ich organizacji i funkcjonowania, w tym

także trybu powoływania organów (art. 46 i nast. ustawy o szkolnictwie wyższym), mają

charakter samorządowy i korporacyjny, a tworzone są w celu realizacji zadań

publicznych w zakresie badań naukowych i szkolnictwa wyższego. Organami

kolegialnymi uczelni są senat i rady wydziałów (art. 46 ust. 1 ustawy o szkolnictwie

wyższym), przy czym senat uczelni sprawuje kompetencje najwyższego organu kole-

gialnego uczelni (art. 48 ustawy o szkolnictwie wyższym). Natomiast organami jedno-

osobowymi uczelni są rektor i dziekani (art. 46 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym), z

tym że rektor uczelni kieruje jej działalnością i reprezentuje ją na zewnątrz oraz jest

przełożonym wszystkich pracowników i studentów uczelni (art. 49 ustawy szkolnictwie

wyższym).

Z uwagi na prawnie gwarantowaną autonomię szkół wyższych, z mocy wyraź-

nego przepisu ustawy: ?Organy państwowe lub organy samorządu terytorialnego mogą

podejmować decyzje dotyczące uczelni jedynie w wypadkach przewidzianych w

ustawach@ (art. 7 ustawy o szkolnictwie wyższym). Oznacza to, że z punktu widzenia

obowiązujących przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym, szkoły wyższe i ich organy

nie są ani organizacyjnie, ani też służbowo podporządkowane żadnemu organowi

administracji publicznej. Tego typu podporządkowanie nie wynika także z przepisów

ustawy z dnia 23 października 1987 r. o Ministrze Edukacji Narodowej (Dz.U. Nr 33, poz.

178 ze zm. - art. 3 i art. 4).

Minister Edukacji Narodowej lub inny właściwy minister sprawuje nadzór

państwowy nad uczelniami państwowymi (art. 31 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy o szkolnictwie

wyższym). Nadzór ten ma jednak wyłącznie charakter tzw. nadzoru prawnego (w

odróżnieniu od tzw. nadzoru organizacyjnego), czyli dotyczy badania zgodności działań

organów uczelni z przepisami ustawowymi i statutem uczelni (art. 31 ust. 1 in principio

ustawy o szkolnictwie wyższym).

Sprawując nadzór prawny nad uczelnią w zakresie zgodności działania jej

organów z przepisami ustawowymi i statutem, Minister Edukacji Narodowej w szcze-

gólności:

a) może żądać od tych organów informacji i wyjaśnień (art. 31 ust. 1 oraz art. 34

- 5 -

ustawy o szkolnictwie wyższym);

b) podejmuje w ciągu miesiąca decyzję o uchyleniu uchwały senatu uczelni lub

decyzji rektora uczelni, w przypadku stwierdzenia ich niezgodności z przepisami prawa

lub statutu uczelni (art. 31 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym); jest znamienne, że w

tym ostatnim wypadku przepis ustawy został sformułowany w sposób kategoryczny;

c) może nałożyć na uczelnię, w drodze decyzji administracyjnej, obowiązek

realizacji określonego zadania w dziedzinie nauczania lub kształcenia kadr naukowych,

zapewniając odpowiednie środki jego realizacji (art. 32 ustawy o szkolnictwie wyższym);

d) podejmuje wobec uczelni inne działania na podstawie wyraźnego upoważ-

nienia ustawowego (art. 33 ustawy o szkolnictwie wyższym).

2. W aktualnym stanie prawnym kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego

objęte są w zasadzie wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez or-

gany administracji publicznej, o ile nie mają one charakteru cywilnoprawnego (art. 20

ust. 3 w związku z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie

Administracyjnym - Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.- powoływanej nadal jako: ustawa o

NSA) i o ile wyraźny przepis ustawy nie stanowi inaczej (art. 19 ustawy o NSA). Jest

przy tym bezsporne, że podejmowane przez Ministra Edukacji Narodowej na podstawie

art. 31 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym w trybie nadzoru prawnego decyzje nie

mają charakteru cywilnoprawnego, lecz są aktami podejmowanymi przez organ

administracji publicznej w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, bo-

wiem ich przedmiotem jest dokonywana przez Ministra Edukacji Narodowej ocena

prawna ściśle określonego aktu prawnego (uchwały lub decyzji) podjętego przez właś-

ciwy organ uczelni (senat lub rektora). Stąd w zasadzie domniemanie prawne

przemawia za tym, że akt taki podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, o

ile wyraźny przepis ustawy nie stanowi inaczej.

Z tej przyczyny, w kontekście rozważanego zagadnienia prawnego, na uwagę

zasługuje w szczególności dyspozycja art. 19 pkt 2 ustawy o NSA, który stanowi, że

kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podlegają:

a) sprawy wynikające z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach

pomiędzy organami administracji publicznej oraz

b) sprawy wynikające z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i pod-

władnymi w urzędach tych organów, a także w jednostkach wojskowych.

- 6 -

Otóż podejmując decyzję na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy o szkolnictwie

wyższym Minister Edukacji Narodowej nie wykonuje kompetencji wynikającej z nad-

rzędności (lub podległości) organizacyjnej wobec uczelni państwowej, lecz działa na

podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 7 ustawy o szkolnictwie wyż-

szym), przyznanego mu w celu wykonywania funkcji nadzoru prawnego wobec uczelni

państwowych, które - jak wszystkie szkoły wyższe - korzystają z konstytucyjnie

gwarantowanej autonomii (art. 70 ust. 5 Konstytucji RP). Dlatego decyzja Ministra

Edukacji Narodowej podejmowana na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy o szkolnictwie

wyższym nie podlega wyłączeniu z zakresu kognicji Naczelnego Sądu Administracyj-

nego na podstawie art. 19 pkt 2 ustawy o NSA.

3. Prawną podstawę skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzje

administracyjne stanowi art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o NSA. Przy czym pojęcie ?decyzji

administracyjnej@ rozumiane jest w tym wypadku szeroko i obejmuje zarówno decyzje

wydawane na zasadach i w trybie określonym przepisami Kodeksu postępowania

administracyjnego (art. 1 § 1 pkt 1 oraz art. 104 i nast. KPA), jak i decyzje wydawane w

innym postępowaniu, aniżeli uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego

(art. 22 ust. 4 ustawy o NSA). Jednakże w każdym wypadku w grę wchodzić musi

oczywiście rozstrzygnięcie prawne mające prawne znamiona ?decyzji

administracyjnej@ w znaczeniu prawnomaterialnym. Decyzja podejmowana na podsta-

wie art. 31 ust. 2 i ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym ma wszelkie znamiona decyzji

administracyjnej. Jest ona rozstrzygnięciem prawnym (w danym wypadku

rozstrzygnięciem nadzorczym), podejmowanym na podstawie wyraźnego upoważnienia

ustawowego (art. 31 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym), przez organ administracji

publicznej (przez Ministra Edukacji Narodowej lub innego właściwego ministra), wobec

indywidualnie oznaczonego podmiotu prawnego (określonej uczelni), w konkretnej

sprawie (dotyczy oceny prawnej konkretnej uchwały senatu uczelni lub decyzji rektora

uczelni), która nie wynika ze stosunku nadrzędności lub podległości organizacyjnej

organu podejmującego rozstrzygnięcie i adresata decyzji (uczelnia ma konstytucyjnie i

ustawowo gwarantowaną autonomię względem Ministra Edukacji Narodowej lub innego

właściwego ministra), ale równocześnie ma znamiona aktu prawnego, który w sposób

autorytatywny kształtuje sytuację prawną adresata (rozstrzygnięcie nadzorcze Ministra

Edukacji Narodowej lub innego właściwego ministra podjęte na podstawie art. 31 ust. 2 i

- 7 -

ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym ma na celu uchylenie mocy wiążącej aktu

prawnego, który był wyrazem aktu woli organu uczelni jako autonomicznej jednostki

organizacyjnej). Równocześnie nie ulega wątpliwości, że decyzja podejmowana na

podstawie art. 31 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym nie jest wydawana na zasadach

i w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest natomiast typowym

rozstrzygnięciem z zakresu tzw. nadzoru prawnego, które podejmowane jest przez

właściwy organ z urzędu, wobec określonego ustawą podmiotu prawnego (uczelni)

podlegającego temu nadzorowi ex lege , a jej przedmiotem jest następcza (ex post)

ocena prawna, konkretnego, już podjętego przez organ uczelni (senat lub rektora) aktu

prawnego (uchwały lub decyzji) i to wyłącznie z punktu widzenia jego legalności

(zgodności z przepisami ustawy i statutu uczelni).

4. Art. 17 ustawy o NSA stanowi wprawdzie, że Naczelny Sąd Administracyjny

rozpoznaje również skargi na bezczynność organów w sprawach, o których mowa

między innymi w art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o NSA. Należy jednak mieć na uwadze, że

tzw. skarga na bezczynność organu może być wniesiona wyłącznie przez uprawnione

podmioty (art. 33 ust. 2 ustawy o NSA). Wynika stąd, że w sytuacji, gdy pomimo

zaistnienia przesłanek prawnych dla podjęcia decyzji na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy

o szkolnictwie wyższym właściwy minister nie podejmie żadnego rozstrzygnięcia w

sprawie, legitymacja prawna do wniesienia skargi na bezczynność ministra przysługuje

wyłącznie właściwym organom danej szkoły wyższej (rektorowi lub senatowi uczelni) lub

prokuratorowi. W tym wypadku chodzi bowiem o indywidualną sprawę z zakresu

administracji publicznej, w której rozstrzygnięcie nadzorcze właściwego ministra dotyczy

interesu prawnego określonej uczelni i kompetencji jej organów (senatu lub rektora) do

podejmowania aktów prawnych o charakterze ogólnym, a nie rozstrzygnięcia w

indywidualnej sprawie. Dlatego innym podmiotom skarga taka w tym wypadku nie

przysługuje. Stąd stwierdzić trzeba, że trafne było rozstrzygnięcie prawne wynikające z

postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca

1997 r., I SAB 2/97, odrzucające skargę Konwentu Uczelnianego Samorządu

Studenckiego Politechniki W. na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej w

przedmiocie uchylenia uchwały Senatu Politechniki W. z dnia 21 kwietnia 1994 r. oraz

uchylenia pism okólnych Rektora tejże Politechniki z dnia 10 maja 1994 r. [...] i z dnia 31

maja 1995 r. [...] w części dotyczącej ustalenia opłat za reaktywację studiów.

- 8 -

Natomiast diametralnie odmienna jest sytuacja prawna wówczas, gdy na pod-

stawie kwestionowanego ogólnego aktu prawnego uczelni (uchwały senatu lub decyzji

rektora) podjęte zostanie rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie studenckiej. Do tego

typu decyzji podjętych przez organy uczelni stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu

postępowania administracyjnego (art. 161 ustawy o szkolnictwie wyższym) i w

konsekwencji także samorządowe organizacje studenckie mają zarówno legitymację

prawną do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w tego typu sytuacji oraz

do dopuszczenia do toczącego się już postępowania w sprawie (art. 31 § 1 KPA), jak i

legitymację prawną do wniesienia w tej sprawie skargi do Naczelnego Sądu

Administracyjnego (art. 33 ustawy o NSA), w tym także skargi na bezczynność organu

(art. 17 ustawy o NSA). Nota bene, także w toku toczącego się postępowania

administracyjnego, w tego typu indywidualnej sprawie studenckiej może zostać pod-

niesiony zarzut niezgodności z ustawą lub statutem uczelni konkretnej uchwały senatu

lub decyzji rektora, która stanowiła podstawę prawną wydanej decyzji (art. 97 § 1 pkt 4

KPA w związku z art. 193 Konstytucji RP), a w wypadku, gdy w grę wchodzi zarzut

naruszenia konstytucyjnie gwarantowanej wolności lub prawa istnieje także możliwość

wniesienia skargi konstytucyjnej (79 Konstytucji RP).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 13 pkt 3 ustawy z

dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym (jednolity tekst: Dz.U. z 1994 r. Nr 13,

poz. 48 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.

========================================