II UKN 58/99

Wyrok z dnia 29 lipca 1999 r.

II UKN 58/99

Po dniu 1 stycznia 1998 r., tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 29 sierp-

nia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), ustała możli-

wość kompensowania długów składkowych w stosunku do Funduszu Ubezpie-

czeń Społecznych z wierzytelnościami wobec budżetu państwa.

Przewodniczący: SSN Beata Gudowska (sprawozdawca), Sędziowie: SN

Maria Tyszel, SA Krystyna Bednarczyk.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 1999 r. sprawy z wniosku

Przedsiębiorstwa Budowlanego „K.-B.” Spółki z o.o. w B. przeciwko Zakładowi Ubez-

pieczeń Społecznych-Oddziałowi w G. o potrącenie należności z tytułu składek na

ubezpieczenie społeczne z wierzytelności posiadanych przez Spółkę wobec pańs-

twowej jednostki budżetowej, na skutek kasacji organu rentowego od wyroku Sądu

Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 14 października 1998 r. [...]

z m i e n i ł zaskarżony wyrok w ten sposób, że zmienił wyrok Sądu Woje-

wódzkiego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Toruniu z dnia 22 kwietnia

1998 r. [...] i oddalił odwołanie.

U z a s a d n i e n i e

W decyzji z dnia 5 lutego 1998 r. Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych

w G. odmówił uznania za uiszczone przez potrącenie z wierzytelnościami wobec

Skarbu Państwa składek na ubezpieczenie społeczne pracowników, należnych od

Spółki z o.o., Przedsiębiorstwa Budowlanego K.-B. w B. za grudzień 1997 r. wraz z

odsetkami. Organ ubezpieczeń społecznych stanął na stanowisku, że po dniu wejś-

cia w życie ustawy z dnia 29 sierpnia 1998 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137,

poz. 926 ze zm.) ustała możliwość dokonywania takich potrąceń. Stwierdził także, że

zobowiązanie składkowe nie może być spełnione przez potrącenie przy zastosowa-

niu przepisów uchylonej ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podat-

2

kowych (jednolity tekst: Dz.U. z 1993 r. Nr 108, poz. 486 ze zm.), jako znajdującej

zastosowanie tylko do wniosków zgłoszonych przed dniem 1 stycznia 1998 r.

Sąd Wojewódzki-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Toruniu uznał

kompensację długu składkowego z wierzytelnością wobec Skarbu Państwa za do-

puszczalną na podstawie odesłania do art. 64 § 2 Ordynacji podatkowej, zawartego

w § 1 pkt 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r. w sprawie roz-

ciągnięcia przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych na niektóre rodzaje

świadczeń pieniężnych oraz określenia właściwości organów podatkowych w zakre-

sie umarzania zaległości podatkowych (Dz.U. Nr 6, poz. 40 ze zm.). Po ustaleniu, że

ubezpieczony ma wzajemną wierzytelność wobec państwowej jednostki organizacyj-

nej, Zakładu Opieki Zdrowotnej w G.-D., z tytułu robót budowlanych wykonanych na

podstawie zamówienia publicznego, którą należy traktować na równi z zobowiąza-

niem podatkowym, zaskarżoną decyzję zmienił wyrokiem z dnia 24 kwietnia 1998 r.

Wyrokiem z dnia 14 października 1998 r. Sąd Apelacyjny w Gdańsku oddalił

apelację organu ubezpieczeń społecznych. Podzielił pogląd prawny Sądu pierwszej

instancji co do tego, że wniosek o potrącenie wymagalnej i bezspornej wierzytelności

wobec Skarbu Państwa - także zgłoszony po dniu 1 stycznia 1998 r. - Zakład Ubez-

pieczeń Społecznych powinien uwzględnić stosując przepisy działu III Ordynacji po-

datkowej w związku z art. 341 oraz art. 343 § 2 tej ustawy, skoro zachowuje moc

rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r., nakazujące stosowanie

poprzednio obowiązującego art. 28 ustawy o zobowiązaniach podatkowych. Pogląd

ten wsparł argumentami wyrażonymi przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 stycz-

nia 1997 r., II UKN 42/96 (OSNAPiUS 1997 nr 16, poz. 300).

Kasację od jego wyroku Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oparł na

podstawie naruszenia prawa materialnego - art. 64 § 2 Ordynacji podatkowej - przez

przyjęcie, że wymieniony przepis znajduje zastosowanie do składek na Fundusz

Ubezpieczeń Społecznych. Z tej podstawy wywodził żądanie uchylenia wyroków Są-

dów obydwu instancji, podtrzymując prezentowany dotychczas pogląd o utracie, z

wejściem w życie Ordynacji podatkowej, mocy prawnej przez cytowane rozporządze-

nie z dnia 16 lutego 1989 r. oraz braku w Ordynacji upoważnienia do wydania po-

dobnego aktu wykonawczego, rozciągającego jej przepisy na inne niż wymienione w

art. 2 należności, zwłaszcza składki na ubezpieczenie społeczne, nie będące należ-

nościami budżetu państwa.

3

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Ubezpieczony pracodawca, który ma wierzytelność wobec Skarbu Państwa, a

jednocześnie jest dłużnikiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu składek na

Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, może dokonać zapłaty, przedstawiając do po-

trącenia tylko taką wierzytelność, dla której Zakład Ubezpieczeń Społecznych i Skarb

Państwa są uznawane za jednolity podmiot zobowiązań publicznoprawnych. Wtedy

tylko możliwe jest zaliczenie na poczet długu jednego z tych podmiotów wierzytelno-

ści przysługującej drugiemu. Dopuszczalność takiego potrącenia wynikała z § 1 pkt

12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r. w sprawie rozciągnięcia

przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych na niektóre rodzaje świadczeń

pieniężnych oraz określenia właściwości organów podatkowych w zakresie umarza-

nia zaległości podatkowych (Dz.U. Nr 6, poz. 40 ze zm.), wydanego na podstawie

delegacji z art. 2 ust. 3 ustawa z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatko-

wych (jednolity tekst:Dz.U. z 1993 r. Nr 108, poz. 486 ze zm.). Do niej odwoływał się

Sąd drugiej instancji, dokonując podstawienia w miejsce uchylonej ustawy o

zobowiązaniach podatkowych ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja

podatkowa (Dz.U. z 1993 r. Nr 108, poz. 486 ze zm.).

Zgodnie z art. 343 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej utraciła moc ustawa z dnia

19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych. Jej przepisy zostały zastąpione

przepisami zamieszczonymi w dziale III Ordynacji podatkowej (por. art. 341 ustawy),

albo są nadal stosowane według zasad określonych w rozdziale 2 Ordynacji, zawie-

rającym przepisy przejściowe. Przepisy te - jak słusznie zostało dostrzeżone w orze-

czeniu Sądu drugiej instancji - nie dozwalają na stosowanie w stanie faktycznym ni-

niejszego sporu ustawy o zobowiązaniach podatkowych. Rozstrzygnięcia wymaga,

czy znajduje w nim zastosowanie przepis art. 64 § 2 Ordynacji podatkowej.

Otóż obowiązujące od dnia 1 stycznia 1998 r. przepisy Ordynacji podatkowej

normują wyłącznie zobowiązania podatkowe w zamkniętym zakresie regulacji okreś-

lonym w art. 2 § 1 i 2, a więc podatki, opłaty oraz inne niepodatkowe należności bu-

dżetu państwa lub gmin, do których ustalenia lub określenia właściwe są organy po-

datkowe lub inne organy. W ustawie nie zawarto przepisu analogicznego do art. 2

ust. 3 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych, przewidują-

cego upoważnienie dla Rady Ministrów do rozciągnięcia, w drodze rozporządzenia,

przepisów ustawy w całości lub w części na inne rodzaje świadczeń pieniężnych.

4

Wobec tego, w braku odpowiedniego upoważnienia, po dniu wejścia w życie Ordyna-

cji podatkowej, a więc po dniu 1 stycznia 1998 r., żaden organ stanowiący prawo nie

może wydać przepisu pozwalającego stosować Ordynację do świadczeń pieniężnych

innych niż objęte wyliczeniem ujętym w art. 2 § 1 i 2.

W tym stanie prawa nie jest uzasadnione twierdzenie o zachowaniu mocy

przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r. w sprawie

rozciągnięcia przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych na niektóre rodzaje

świadczeń pieniężnych oraz określenia właściwości organów podatkowych w zakre-

sie umarzania zaległości podatkowych (Dz.U. Nr 6, poz. 40 ze zm.), realizujących

delegację ustawową z art. 2 ust. 3 ustawy o zobowiązaniach podatkowych także

dlatego, że ich dalsze obowiązywanie było możliwe tylko do czasu zastąpienia no-

wymi przepisami (nie dłużej niż przez 2 lata od dnia wejścia w życie Ordynacji podat-

kowej). Poza tym należy podkreślić, że akty prawne wydawane przez Radę Ministrów

lub jej członków mogą czerpać moc normatywną tylko z upoważnienia ustawy.

Uchylenie ustawy lub cofnięcie tego upoważnienia powoduje ich unicestwienie (por.

art. 92 Konstytucji; także np. uzasadnienia uchwał Sądu Najwyższego z dnia 3 lutego

1994 r., II UZP 1/94, OSNCP 1994 z. 7-8, poz. 156 oraz z dnia 27 czerwca 1995 r.,

III CZP 78/95, OSNC 1995 z. 11, poz. 157).

W tej sytuacji kompensacja długów wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych

z wierzytelnościami wobec Skarbu Państwa jest współcześnie wyłączona.

Brak przepisu dozwalającego na stosowanie Ordynacji podatkowej do należ-

ności Funduszu Ubezpieczeń Społecznych staje się tym bardziej oczywisty, gdy

weźmie się pod uwagę, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne

nie można utożsamiać ze zobowiązaniem podatkowym ani z zaległością podatkową

w opłatach stanowiących dochód budżetu państwa, o których mowa w art. 2 § 1 i 2

Ordynacji podatkowej. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych utworzony na podstawie

art. 25 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń

społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137 ze zm.) został wyodręb-

niony z budżetu państwa z mocy art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. -

Prawo budżetowe (Dz.U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344) . Art. 3 ust. 1 tego Prawa, wśród

dochodów budżetu, nie wymienia składek na ubezpieczenie społeczne. Dochody

Funduszu (zobowiązania składkowe) nie są więc - od czasu uregulowania ich ustawą

z dnia 25 listopada 1986 r. - "podobne" do podatku. Ustawa ta zerwała bowiem z

trwającym od 1 stycznia 1951 r., wprowadzonym uchwałą Rady Ministrów z dnia 14

5

kwietnia 1950 r. w sprawie wstępnych wytycznych do zasad budżetu państwa na rok

1951 (M.P. A-55, poz. 631), zintegrowaniem funduszu ubezpieczeń z budżetem

państwa pełnymi sumami dochodów i wydatków. Fundusz ubezpieczeń społecznych,

który wchodzi do ustawy budżetowej w formie planu finansowego i jest corocznie

uchwalany przez Sejm wraz z budżetem, jest obecnie funduszem parabudżetowym,

powiązanym z budżetem "netto", tj. wyłącznie dotacjami na rzecz Funduszu (art. 26

pkt 2 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r.). Dysponentem Funduszu, także jego

nadwyżek nad ustawowymi wydatkami, jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który

może lokować w bankach lub w udziałach. Nie istnieje zatem droga przepływu

składek na ubezpieczenie społeczne do budżetu państwa, co czyni oczywistym brak

możliwości kompensowania jakichkolwiek zobowiązań budżetu składkami, gdyż po-

wodowałoby to uszczuplenie Funduszu.

Reasumując, należy stwierdzić, że w związku z utratą mocy przez rozporzą-

dzenie Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r. w sprawie rozciągnięcia przepisów

ustawy o zobowiązaniach podatkowych na niektóre rodzaje świadczeń pieniężnych

oraz określenia właściwości organów podatkowych w zakresie umarzania zaległości

podatkowych (Dz.U. Nr 6, poz. 40 ze zm.), tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 29

sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa nie istnieje możliwość rozciągnięcia jej prze-

pisów na inne zobowiązania niż te, które zostały wymienione w art. 2 § 1 i 2 tej

ustawy. Nie istnieje także możliwość kompensowania długów składkowych w stosun-

ku do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z wierzytelnościami wobec budżetu

państwa, którą przewidywał art. 28 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiąza-

niach podatkowych.

Wyłączenie możliwości stosowania przepisów podatkowych do należności

składkowych powoduje, że zacytowany przez Sąd Apelacyjny pogląd, wyrażony

przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 stycznia 1997 r. na gruncie uchylonej

ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych, obecnie traci swe

znaczenie.

W konsekwencji, Sąd Najwyższy uznał podniesioną w kasacji podstawę za

usprawiedliwioną, co doprowadziło do zmiany zaskarżonego wyroku w kierunku

wskazanym w sentencji (art. 39315

KPC).

========================================