III ZP 14/99

Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego

z dnia 27 stycznia 2000 r.

III ZP 14/99

Przewodniczący: Prezes SN Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Kazimierz

Jaśkowski, Zbigniew Myszka, Roman Kuczyński, Jerzy Kwaśniewski, Andrzej

Wasilewski (sprawozdawca), Andrzej Wróbel (współsprawozdawca, autor uzasad-

nienia).

Sąd Najwyższy, z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej Włodzimierza

Skoniecznego, po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2000 r. wniosku Rzecznika Praw

Obywatelskich skierowanego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do roz-

poznania przez skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń

Społecznych Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź na na-

stępujące pytanie prawne:

Czy grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy

(związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi,

będące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o

gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 z późn.

zm.) w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się

przedmiotem praw określonych w art. 2 ust. 1 i 3 tej ustawy, jeżeli przed dniem 5

grudnia 1990 r. spełnione zostały przesłanki zwrotu tej nieruchomości jej byłemu

właścicielowi, jako zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 69 ust. 1

ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nierucho-

mości (tekst jednolity: Dz.U. z 1991 r. Nr 30,. poz. 127 z późn. zm.) ?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy

(związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu

Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób praw-

nych innych niż Skarb Państwa, nie stają się przedmiotem praw określonych w

2

art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gos-

podarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze

zm.), jeżeli w tym dniu były zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu

(art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wy-

właszczaniu nieruchomości – jednolity tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze

zm.), a uprawniony złożył wniosek o zwrot nieruchomości.

U z a s a d n i e n i e

Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawiając powyższe zagadnienie prawne

wskazał na rozbieżność orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Admi-

nistracyjnego oraz na związaną z tym wątpliwość co do znaczenia klauzuli „nie naru-

sza to praw osób trzecich”, zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r.

o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr

79, poz. 464). Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której następuje zbieg upraw-

nień państwowych osób prawnych z uprawnieniami byłego właściciela wywłaszczo-

nej nieruchomości, wynikającymi z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o

gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz.U. z 1991 r.

Nr 30, poz. 127 ze zm.).

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich w przepisie art. 2 ust. 1 ustawy z

dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości, regulującym problem nabycia z mocy prawa przez inne niż Skarb

Państwa, państwowe osoby prawne prawa użytkowania wieczystego gruntów będą-

cych w dniu 5 grudnia 1990 r. w ich zarządzie, brak bezpośredniego odniesienia do

zdarzającej się w praktyce sytuacji, w której następuje zbieg uprawnień państwowych

osób prawnych z uprawnieniami byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości

wynikającymi z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce grun-

tami i wywłaszczaniu nieruchomości. Art. 2 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 29 września

1990 r. stanowi jedynie, że uwłaszczenie państwowych osób prawnych nie narusza

praw osób trzecich.

Przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłasz-

czaniu nieruchomości oraz ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o

gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości były w odniesieniu do tej kwes-

tii wielokrotnie przedmiotem orzeczeń Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu

3

Administracyjnego. Dotychczasowe orzecznictwo w tych sprawach jest jednak nie-

jednolite.

W wyroku z dnia 21 czerwca 1993 r. (I SA 212/93 ONSA 1994/3/102) Naczel-

ny Sąd Administracyjny stwierdził, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 wrześ-

nia 1990 r. (tj. w dniu 5 grudnia 1990 r.) o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i

wywłaszczaniu nieruchomości każdy grunt państwowy, będący w zarządzie pańs-

twowej osoby prawnej innej niż Skarb Państwa, stał się z mocy prawa przedmiotem

użytkowania wieczystego tej osoby prawnej, bez względu na to, czy jakakolwiek

osoba trzecia zgłosiła roszczenia dotyczące własności gruntu. Tego rodzaju

stanowisko wynika również z wyroku z dnia 24 kwietnia 1997 r. (III RN 16/97

OSNAPiUS 1997 nr 21, poz. 412), w którym Sąd Najwyższy orzekł, że „decyzja w

sprawie o zwrot nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia

1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (...) ma charakter de-

cyzji konstytutywnej i wywołuje skutki prawne od chwili jej wydania. Natomiast decy-

zja o stwierdzeniu przekształcenia ”prawa zarządu” nieruchomości w prawo wieczys-

tego użytkowania (art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie

ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) ma charakter decyzji

deklaratoryjnej w odniesieniu do stanu prawnego, jaki istniał w dniu 5 grudnia 1990 r.

i niezależnie od daty jej wydania wywołuje skutki prawne z mocą wsteczną (ex tunc),

tzn. od dnia 5 grudnia 1990 r. W związku z tym wynik postępowania w sprawie

zwrotu nieruchomości wszczętego po dniu 5 grudnia 1990 r. nie stanowi zagadnienia

wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 KPA dla postępowania uwłaszczeniowego

prowadzonego na podstawie art. 2 ust. 1 i ust. 3 powołanej ustawy z dnia 29

września 1990 r.” Sąd Najwyższy nie podważył przy tym uprawnień byłych właścicieli

do ubiegania się o zwrot nieruchomości po dniu 5 grudnia 1990 r. w przypadku, gdy

o uwłaszczenie tej samej nieruchomości ubiega się państwowa osoba prawna.

Wyraził jednak pogląd, że uprawnienia te mogą zostać zrealizowane po wydaniu

decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego przez

państwową osobę prawną. Autor zdania odrębnego do tego wyroku zwrócił uwagę

na brak prawnych możliwości rozwiązania użytkowania wieczystego przy takim rozs-

trzygnięciu kolizji uprawnień i opowiedział się za badaniem przesłanek zwrotu nieru-

chomości przed wydaniem decyzji stwierdzającej istnienie użytkowania wieczystego

w celu zapewnienia realnej ochrony praw byłych właścicieli nieruchomości.

4

Wspomniany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21

czerwca 1993 r. (I SA 21293) oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 kwietnia 1997

r. (III RN 16/97) opierają się na przeświadczeniu, że określone w artykule 2 ust. 1

ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wy-

właszczaniu nieruchomości ustanowienie użytkowania wieczystego następuje z

mocy prawa, a zawarty w tym przepisie zwrot, że nie narusza to praw osób trzecich

oznacza, iż prawa te podlegają ochronie w innym trybie.

Rzecznik Praw Obywatelskich przytoczył we wniosku orzeczenia kształtujące

odmienną linię orzeczniczą w sprawie sposobu rozstrzygnięcia omawianej kolizji. I

tak w wyroku z dnia 2 czerwca 1993 r. (IV SA 1404/92) Naczelny Sąd Administra-

cyjny orzekł, że „...podmioty nabywające z mocy prawa użytkowanie wieczyste na

podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r.... nie uzyskują tego prawa

wobec nieruchomości, która była wywłaszczona i która podlega zwrotowi”. Podobnie

w wyroku z dnia 8 lutego 1996 r. (III ARN 65/95, OSNAPiUS 1996 nr 16, poz. 219)

Sąd Najwyższy orzekł, że wywłaszczona nieruchomość, która w dniu 5 grudnia 1990

r. pozostawała w zarządzie państwowej osoby prawnej nie staje się dla niej ex lege

przedmiotem użytkowania wieczystego, jeżeli przed tą datą zaktualizowały się przes-

łanki zwrotu takiej nieruchomości byłemu właścicielowi.

Z wyroków tych, a także z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z

dnia 29 kwietnia 1994 r. (IV SA 870/93 Monitor Prawniczy 1995 nr 6, poz. 174), z

dnia 30 maja 1994 r. (SA/Gd 17/94, Monitor Prawniczy 1995 nr 6 poz. 175) oraz z

dnia 9 czerwca 1994 r. (SA/Kr 1983/93 Prokurator i Prawo 1995/5/65) można, zda-

niem Rzecznika Praw Obywatelskich, wyprowadzić wniosek, że klauzula „nie naru-

sza to praw osób trzecich” oznacza, iż przewidziany w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29

września 1990 r. skutek w postaci ustanowienia z mocy prawa użytkowania wieczys-

tego nie następuje w przypadku zaktualizowania się uprawnienia wynikającego z art.

69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieru-

chomości. Konsekwencją jest zatem obowiązek badania tego warunku w toku pos-

tępowania zmierzającego do wydania decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania

wieczystego.

Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że okolicznością sporną jest również

znaczenie prawne terminu do złożenia przez byłego właściciela wniosku o zwrot wy-

właszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji wy-

właszczeniowej. Spotkać można orzeczenia, w których sformułowana została teza,

5

że wniosek byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości o jej zwrot, o której

mowa w art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospo-

darce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, może być złożony także po dniu 5

grudnia 1990 r. i że nie stanowi to przeszkody w dochodzeniu tego roszczenia, jeżeli

przed tą datą zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (por.

np. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego

1990 r., OPS 15/98, Prokurator i Prawo nr 4/99, poz. 39). Inna grupa orzeczeń

uznaje, że w razie złożenia przez byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości

wniosku o jej zwrot po dniu 5 grudnia 1990 r. państwowa osoba prawna nabywa z

mocy prawa użytkowanie wieczyste gruntów państwowych będących w dniu 5

grudnia 1990 r. w jej zarządzie, czego potwierdzeniem jest teza powołanego już wy-

roku z dnia 24 kwietnia 1997 r. (III RN 16/97, OSNAPiUS 1997 nr 21, poz. 412), w

której Sąd Najwyższy stwierdził, że wynik postępowania w sprawie zwrotu nierucho-

mości wszczętego po dniu 5 grudnia 1990 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego w

rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego dla postępo-

wania uwłaszczeniowego prowadzonego na podstawie art. 2 ust. 1 i ust. 3 powołanej

ustawy z dnia 29 września 1990 r.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich istniejący stan rozbieżności w

orzecznictwie i niepewność co do znaczenia klauzuli „nie narusza to praw osób trze-

cich”, powoduje różne traktowanie obywateli pod rządami tego samego stanu praw-

nego. Jest to niedopuszczalne w świetle konstytucyjnej zasady równości wobec

prawa (art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Powyższe rozbieżności inter-

pretacyjne powodują ponadto, że niemożliwe staje się wyeliminowanie z obrotu

prawnego wadliwych decyzji administracyjnych w trybie nadzoru, czego potwierdze-

niem jest choćby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października

1998 r. (I SA 409/98). Według tego orzeczenia „wstępnym warunkiem uznania, że

wystąpiło rażące naruszenie prawa (...) jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym kon-

kretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Innymi słowy:

stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepi-

sów prawa bez takich rozbieżności wykładni, zwłaszcza powodującej konieczność jej

usunięcia w trybie nadzwyczajnym. W niniejszej sprawie (...) kwestia wykładni zbiegu

przepisów art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz art. 2 ust. 1 i 3 ustawy

z dnia 29 września 1990 r. nasuwa istotne wątpliwości interpretacyjne w judykaturze

Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego”. W konsekwencji niepew-

6

ność co do znaczenia przepisów prawa uniemożliwiła, zdaniem Sądu, uznanie decy-

zji uwłaszczeniowej wydanej na podstawie art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29

września 1990 r. za podjętą z rażącym naruszeniem prawa.

Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, iż bez znaczenia jest przy tym fakt, że

przepisy art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i

wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r.

o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości utraciły już

moc na podstawie art. 241 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieru-

chomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). Treści normatywne zawarte w przepi-

sach, które utraciły moc, zostały bowiem bez zmian powtórzone odpowiednio w art.

136 ust. 3 i art. 200 ust. 1 i 4 nowej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.).

Ponadto wiele spraw powstałych na tle omawianego stanu prawnego jest

jeszcze rozstrzyganych w oparciu o uchylone przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia

1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy z dnia 29

września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieru-

chomości. Dotyczy to zwłaszcza skarg na decyzje ostateczne (art. 233 ustawy o gos-

podarce nieruchomościami), rozpatrywanych przez Naczelny Sąd Administracyjny

oraz postępowań prowadzonych w trybie nadzoru, w oparciu o art. 156-159 Kodeksu

postępowania administracyjnego.

Prokurator wniósł o udzielenie następującej odpowiedzi na przedstawione za-

gadnienie prawne: „Zaistnienie w dniu 5 grudnia 1990 r. przesłanki zwrotu wywłasz-

czonej nieruchomości, przewidzianej w art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985

r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz.

127 ze zm.) mogło stanowić przeszkodę w nabyciu praw określonych w art. 2 ust. 1 –

3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wy-

właszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.).”

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Wyjaśnienie wątpliwości odnośnie do rzeczywistej treści przepisów art. 2 ust.

1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i

wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) w związku z art. 69 ust.

1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieru-

7

chomości (jednolity tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) wymaga rozwa-

żenia kilku szczegółowych kwestii prawnych, a mianowicie charakteru i zakresu sto-

sowania ustanowionego w przepisie art. 2 ust. 1 zdanie drugie ustawy zmieniającej

warunku, że: „Nie narusza to praw osób trzecich” oraz wzajemnych relacji między

postępowaniem w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej a postępowaniem w

sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów (prawa włas-

ności budynków i innych urządzeń oraz lokali położonych na tych gruntach) przez

państwowe osoby prawne inne niż Skarb Państwa.

1. Istotną cechą konstrukcyjną, przewidzianego w art. 2 ust. 1 ustawy zmie-

niającej, tzw. „uwłaszczenia” państwowych osób prawnych jest to, że przewidziane w

tym przepisie przekształcenie prawa zarządu gruntów przysługującego tym osobom

prawnym w dniu 5 grudnia 1990 r. w prawo użytkowania wieczystego oraz nabycie

na własność położonych na tych gruntach budynków, lokali i innych urządzeń nas-

tępowało z mocy prawa, zaś stwierdzenie nabycia tych praw – w drodze decyzji wo-

jewody. Konwersja prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego gruntów

(prawo własności budynków, lokali i innych urządzeń) dokonywała się zatem z mocy

prawa, jednakże pod warunkiem, że państwowa osoba prawna posiadała w zarzą-

dzie w dniu 5 grudnia 1990 r. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa (gminy).

Dla oceny, czy warunek ten został spełniony, rozstrzygający jest zatem stan prawny i

faktyczny gruntów istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r., nie zaś stan rzeczy istniejący

w dniu wydawania decyzji potwierdzającej nabycie tych praw. Stwierdzenie prawa

państwowej osoby prawnej do zarządu jest czynnością procesową podejmowaną w

ramach postępowania administracyjnego zmierzającego do potwierdzenia nabycia

przez te osoby użytkowania wieczystego gruntów będących w ich zarządzie oraz

własności znajdujących się na tych gruntach, budynków, lokali i innych urządzeń. W

piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym nie budzi również wątpliwości teza o dekla-

ratoryjnym charakterze decyzji wojewody, o której mowa w art. 2 ust. 3 ustawy zmie-

niającej, przynajmniej w zakresie, w jakim stwierdza nabycie przez państwową osobę

prawną prawa użytkowania wieczystego gruntów (własności budynków, lokali i in-

nych urządzeń).

2. Z wykładni językowej i systemowej przepisu art. 2 ust. 1 zdanie drugie ustawy

zmieniającej stanowiącego, że: „Nie narusza to prawa osób trzecich” wynika, że

użyty w tym przepisie zaimek „to” odnosi się do nabycia z mocy ustawy przez pańs-

twową osobę prawną praw wymienionych w art. 2 ust. 1 i 3 ustawy. Z powyższego

8

sformułowania wynika norma prawna, że grunty stanowiące własność Skarbu Pańs-

twa lub własność gminy, które w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawały w zarządzie

państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem

przedmiotem użytkowania wieczystego tych osób prawnych pod warunkiem, że owo

nabycie z mocy prawa nie narusza prawa osób trzecich. Powstaje w związku z tym

zagadnienie, czy jeżeli przekształcenie prawa zarządu gruntami w prawo użytkowa-

nia wieczystego naruszałoby prawa osób trzecich, to wówczas państwowa osoba

prawna nie nabywałaby prawa użytkowania wieczystego gruntów, czy też stanowi-

łoby to podstawę dochodzenia swoich praw przez osoby trzecie wobec państwowej

osoby prawnej lub wobec Skarbu Państwa(gminy). Należy w związku z tym podkreś-

lić, że ocena, czy owo przekształcenie narusza prawa osób trzecich powinna

uwzględniać stan prawny nieruchomości istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. i powin-

na być dokonywana w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia na-

bycia przez państwowe osoby prawne prawa użytkowania wieczystego gruntów

(własności budynków, lokali i innych urządzeń). Organ administracji publicznej (wo-

jewoda), który stwierdza w drodze decyzji nabycie z mocy prawa przez państwową

osobę prawną prawa użytkowania wieczystego (własności) nie może bowiem ograni-

czyć się do zbadania jedynie materialnoprawnych przesłanek, o których mowa w art.

2 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy zmieniającej, lecz powinien także rozważyć, czy na-

bycie tych praw przez państwową jednostkę organizacyjną nie naruszało prawa osób

trzecich do gruntu (budynku, lokalu, urządzenia). Nie oznacza to oczywiście, że w

postępowaniu prowadzonym na podstawie i w granicach art. 2 ustawy zmieniającej

wojewoda jest obowiązany ocenić zasadność żądania byłego właściciela nierucho-

mości wywłaszczonej do zwrotu nieruchomości podlegającej „uwłaszczeniu”, bowiem

jest to przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.

3. Nie ulega wątpliwości, że w odniesieniu do wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy

zmieniającej przesłanek „uwłaszczenia” państwowych osób prawnych miarodajny

jest stan prawny i faktyczny istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r., natomiast w odnie-

sieniu do ustawowych przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej rozstrzyga

stan prawny i faktyczny nieruchomości istniejący w dacie złożenia wniosku o zwrot.

W konsekwencji należy stwierdzić, że dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagad-

nienia prawnego nie jest bez znaczenia data złożenia przez byłego właściciela lub

jego następcy prawnego wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na pods-

tawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

9

Istotne jest także przypomnienie, że prawo byłych właścicieli do zwrotu nieruchomo-

ści wywłaszczonej zostało tym osobom przyznane znacznie wcześniej niż prawo

państwowych osób prawnych, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, co

należy uwzględnić w procesie wykładni przepisów powołanych w pytaniu prawnym.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że przewidziane w tym przepisie „uwłaszczenie”

państwowych osób prawnych stanowić może prawną „przeszkodę” w korzystaniu

przez byłych właścicieli z ich ustawowych uprawnień do zwrotu nieruchomości wy-

właszczonej.

4. Przewidziane w art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości uprawnienie byłych właścicieli do żądania zwrotu nieruchomości wy-

właszczonej aktualizowało się wówczas, gdy nieruchomość ta zbędna była na cel

określony w decyzji wywłaszczeniowej. Podstawą zatem żądania zwrotu nierucho-

mości wywłaszczonej nie były wady decyzji wywłaszczeniowej, lecz sposób faktycz-

nego wykorzystywania tej nieruchomości przez podmioty, które wykonywały prawo

własności nieruchomości państwowej, do których należały niewątpliwie państwowe

osoby prawne wymienione w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. W konsekwencji mo-

gło dojść i dochodziło do kolizji między uprawnieniami byłych właścicieli do zwrotu

nieruchomości wywłaszczonej a uprawnieniami państwowych osób prawnych do na-

bycia z mocy ustawy zmieniającej prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości

(własności budynków, lokali i innych urządzeń). Przy rozstrzyganiu przedstawionego

zagadnienia prawnego należy mieć na uwadze, iż w orzecznictwie Sądu Najwyższe-

go i piśmiennictwie utrwalił się pogląd, że można orzec o zwrocie nieruchomości

wywłaszczonej tylko wówczas, gdy Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomo-

ścią, co oznaczało, iż nie można orzec o zwrocie takiej nieruchomości, jeżeli została

ona oddana w użytkowanie wieczyste, mimo że zostały spełnione ustawowe przes-

łanki zwrotu. Nie trzeba bliżej uzasadniać, że orzecznictwo to ogranicza odzyskanie

przez byłych właścicieli nieruchomości wywłaszczonej i wykorzystywanej w innym

celu niż określony w decyzji wywłaszczeniowej.

5. W sytuacji opisanej w pytaniu prawnym powstaje kolizja między uprawnieniami

byłego właściciela do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej a uprawnieniami pańs-

twowej osoby prawnej do nabycia prawa użytkowania tej nieruchomości (własności

budynków, lokali i innych urządzeń). Powstaje w związku z tym problem, czy przepi-

sy ustawy zmieniającej oraz ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieru-

chomości zawierały reguły zezwalające na rozstrzygnięcie tej kolizji, czy też reguł

10

takich należy poszukiwać w takich dyrektywach cywilnoprawnych, jak bezpieczeńs-

two obrotu prawnego czy zasady dobrej wiary albo w dyrektywach konstytucyjnych

jak ochrona własności. Z przepisu art. 2 ust. 1 zdanie drugie ustawy zmieniającej

wynika oczywista dyrektywa, że „uwłaszczenie” państwowych osób prawnych „nie

narusza praw osób trzecich”, a zatem nie jest celowe poszukiwanie innych zasad lub

reguł zezwalających na rozstrzygnięcie wspomnianej kolizji, a w szczególności roz-

ważanie, czy obowiązuje tu zasada pierwszeństwa czy też zasada redukcji kolidują-

cych praw podmiotowych. Tezy, że państwowa osoba prawna może nabyć prawo

użytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot jedynie wówczas,

gdy brak jest ustawowych przesłanek zwrotu tej nieruchomości przed dniem 5 grud-

nia 1990 r., nie osłabia to, iż nabycie tego prawa następowało z mocy prawa z dniem

5 grudnia 1990 r., zaś sprawa zwrotu nieruchomości wywłaszczonej podlegała roz-

patrzeniu w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięciu w drodze decyzji admi-

nistracyjnej. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że wprowadzenie przez ustawodawcę

możliwości nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów pozostających w za-

rządzie państwowej osoby prawnej przez tę osobę prawną z mocy prawa (ex lege)

służy zapewnieniu bezpieczeństwa obrotu prawnego w postaci „jednorazowego”

uporządkowania systemu władania gruntami państwowymi, jednakże zasada ta nie

może stać na przeszkodzie realizacji ustawowych uprawnień obywateli, zwłaszcza

zaś wtedy, gdy przepisy prawa wyraźnie zastrzegają, że określony w nich skutek

prawny powstaje wówczas, gdy nie narusza to praw osób trzecich.

Należy z naciskiem podkreślić, że ujęcie określonego w art. 2 ust. 1 zdanie drugie

ustawy zmieniającej warunku, jako nie mającego żadnego wpływu na przewidziane w

art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy nabycie określonych praw przez państwową

osobę prawną, prowadzi do powstania na gruntach stanowiących własność Skarbu

Państwa(gminy) prawa użytkowania wieczystego, co uniemożliwia orzeczenie o

zwrocie tych gruntów (nieruchomości) byłemu właścicielowi. Okoliczność bowiem, że

w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonej zaktualizowała się przesłanka jej

zwrotu stanowi przesłankę negatywną nabycia przez państwową jednostkę

organizacyjną prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, nie zaś (później-

szą) przesłankę pozytywną utraty prawa użytkowania wieczystego przez taką osobę

prawną. Należy mieć wreszcie na uwadze, że w sytuacji opisanej w rozpoznawanym

zagadnieniu prawnym, powstaje kolizja między prawem byłego właściciela do zwrotu

nieruchomości wywłaszczonej a uprawnieniem „zarządcy” do nabycia prawa użyt-

11

kowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa (gminy), a

zatem kolizja między dalej idącym publicznoprawnym roszczeniem o własność nie-

ruchomości wywłaszczonej a prawem (roszczeniem o stwierdzenie nabycia) użytko-

wania wieczystego tej nieruchomości. Nabycie uprawnień do wieczystego użytko-

wania nie może zatem odbyć się kosztem uprawnień do zwrotu nieruchomości wy-

właszczonej wykorzystywanej niezgodnie z celem określonym w decyzji o wywłasz-

czeniu, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę ochrony własności.

6. Rozważając przedstawione zagadnienie z materialnoprawnego punktu widze-

nia uwzględniającego treść przepisu art. 2 ust. 2 zdanie drugie ustawy zmieniającej

należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia

1995 r., III ARN 8/95 (OSNAPiUS 1995 nr 18, poz. 223), że prawa majątkowe osób

trzecich do nieruchomości stanowią przeszkodę w nabyciu przez państwową osobę

prawną użytkowania wieczystego nieruchomości pozostającej w jej zarządzie, a

klauzula „nie narusza to praw osób trzecich” powinna być odczytywana jako warunek

wystąpienia lub niewystąpienia z mocy prawa skutku w postaci przekształcenia się

prawa zarządu w użytkowanie wieczyste. Podobne, trafne stanowisko zajął Sąd Naj-

wyższy w wyroku z dnia 8 lutego 1996 r. III ARN 65/96 (OSNAPiUS 1996 nr 16, poz.

219), że wywłaszczona nieruchomość, która w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w

zarządzie państwowej osoby prawnej nie staje się dla niej ex lege przedmiotem

prawa użytkowania wieczystego, jeżeli przed tą datą zaktualizowały się przesłanki

zwrotu takiej nieruchomości byłemu właścicielowi. W uzupełnieniu należy dodać, że

przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie ustana-

wiały żadnych terminów do złożenia takich wniosków, a zatem skorzystanie z upraw-

nień przewidzianych w art. 69 ust. 1 tej ustawy nie mogło podlegać żadnym ograni-

czeniom w czasie. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu

siedmiu sędziów z dnia 15 lutego 1999 r. OPS 15/98 (ONSA 1999 nr 3 poz. 75), w

której stwierdzono, że: „Złożenie po dniu 5 grudnia 1990 r. wniosku na podstawie art.

69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) o zwrot nieruchomości, o któ-

rej mowa w art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gos-

podarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. Nr 79, poz. 464 ze zm.), nie

stanowi przeszkody w dochodzeniu tego roszczenia, w szczególności jeżeli w dniu 5

grudnia 1990 r. zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.”

12

7. Przedstawione zagadnienie prawne należy ocenić także w aspekcie procedu-

ralnoprawnym, bowiem istnienie przesłanek nabycia przez państwową osobę prawną

prawa użytkowania wieczystego gruntów pozostających w jej zarządzie jest przed-

miotem postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy

zmieniającej, a zasadność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej jest

oceniana w odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 69 ust. 1

ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nie ulega wątpliwo-

ści, że przedmiot postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej i

przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez państwową osobę

prawną prawa użytkowania wieczystego gruntów (prawa własności położonych na

tych gruntach budynków, lokali i innych urządzeń) są odmienne, co jednakże nie

oznacza, iż uprawnienia byłego właściciela do zwrotu nieruchomości mogą być po-

mijane w tym ostatnio wymienionym postępowaniu. Należy przede wszystkim pod-

kreślić, że były właściciel nieruchomości wywłaszczonej jest stroną postępowania w

sprawie stwierdzenia nabycia przez państwową osobę prawną prawa użytkowania

wieczystego gruntów (własności budynków, lokali i innych urządzeń), bowiem postę-

powanie to dotyczy niewątpliwie interesu prawnego byłego właściciela lub jego nas-

tępcy prawnego, który powinien być zawiadomiony o wszczęciu tego postępowania i

może brać w nim udział. Materialnoprawną podstawą przyznania byłemu właścicie-

lowi nieruchomości wywłaszczonej lub jego następcy prawnemu statusu strony tego

postępowania jest przepis art. 2 ust. 2 zdanie drugie ustawy zmieniającej, bowiem

nie ulega wątpliwości, że osoby te są osobami trzecimi w rozumieniu tego przepisu i

w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego mogą być stronami

postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez państwową osobę prawną

prawa użytkowania wieczystego gruntów (własności budynków, lokali i innych urzą-

dzeń). Okoliczność, że w tym postępowaniu nie orzeka się co do zasadności rosz-

czenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie może być podstawą odmawiania

statusu strony tego postępowania osobie, która rości sobie prawo do nieruchomości

podlegającej uwłaszczeniu, bowiem postępowanie to dotyczy w tym właśnie zakresie

jej interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 KPA.

8. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera „aspekt czasowy” rozpa-

trywanego zagadnienia prawnego polegający nie tylko na tym, aby przesłanki zwrotu

nieruchomości wywłaszczonej istniały w dniu 5 grudnia 1990 r., ale uwzględniający

również datę wszczęcia postępowania o zwrot nieruchomości, przy czym należy z

13

naciskiem podkreślić, że zróżnicowane sytuacje proceduralne, jakie w związku z tym

mogą się ujawnić, nie przekreślają w żadnym zakresie wynikającej z prawa material-

nego konkluzji, że wywłaszczona nieruchomość, która w dniu 5 grudnia 1990 r. po-

zostawała w zarządzie państwowej osoby prawnej nie staje się dla niej ex lege

przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, jeżeli przed ta datą zaktualizowały się

przesłanki zwrotu takiej nieruchomości byłemu właścicielowi. Należy tu odróżnić dwie

sytuacje: (a) poprzedni właściciel lub jego następca prawny złożył wniosek o zwrot

nieruchomości wywłaszczonej przed wszczęciem albo w toku postępowania „uwłasz-

czeniowego” (b) wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej został złożony po

zakończeniu postępowania „uwłaszczeniowego”. W sytuacji (a) organ administracji

publicznej powinien zawiesić postępowanie „uwłaszczeniowe” do czasu rozstrzyg-

nięcia sprawy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, ponieważ zagadnienie zasad-

ności roszczenia o zwrot tej nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym dla nabycia

przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania wieczystego tej nieru-

chomości (art. 97 § 1 pkt 4 kpa), skoro nabycie tego prawa nie może nastąpić z na-

ruszeniem praw osób trzecich; pogląd ten można uznać za utrwalony w orzecznic-

twie sądowym (np. wyrok NSA z dnia 30 maja 1994 r., SA/Gd 17/94, Monitor Prawni-

czy 1995 nr 6 poz. 175). W sytuacji (b) organ administracji publicznej jest obowiąza-

ny wszcząć i prowadzić postępowanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, jed-

nakże nie może orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która stała się dla

państwowej osoby prawnej przedmiotem prawa użytkowania wieczystego nawet

wtedy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszcze-

niu przed dniem 5 grudnia 1990 r., bowiem nieruchomość ta nie jest we władaniu

Skarbu Państwa (gminy).Nie jest bowiem dopuszczalne wydawanie decyzji o zwrocie

nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb

Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością (uchwała Sądu Najwyższego z

dnia 23 września 1993 r. III AZP 13/93), w szczególności zaś wtedy, gdy na nieru-

chomości tej zostało ustanowione użytkowanie wieczyste (uchwała Sądu Najwyż-

szego z dnia 22 grudnia 1993 r., III AZP 24/93).

Orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej będącej przedmiotem użyt-

kowania wieczystego nabytego przez państwową osobę prawną na podstawie art. 2

ustawy zmieniającej bez uprzedniego rozwiązania tego prawa jest niedopuszczalne

także z tego względu, że prowadziłoby do sytuacji, w której prawo użytkowania wie-

czystego powstawałoby na nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Pańs-

14

twa, co jest nie do pogodzenia z ustawową konstrukcją prawa użytkowania wieczy-

stego. W związku z tym rozważa się w orzecznictwie i piśmiennictwie ewentualność:

(a) zawieszenia postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej do czasu roz-

wiązania użytkowania wieczystego, (b) odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczo-

nej (c) wydania decyzji o zwrocie pod warunkiem zawieszającym, że prawo użytko-

wania wieczystego nieruchomości zostanie rozwiązane. Należy wykluczyć rozwiąza-

nie przyjęte w (b), bowiem trafnie podkreśla się w piśmiennictwie i orzecznictwie są-

dowym, że data złożenia wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie może

decydować o możliwości urzeczywistnienia przez poprzedniego właściciela material-

noprawnego roszczenia o odzyskanie wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli roszcze-

nie to jest zasadne ze względu na to, że najpóźniej w dniu 5 grudnia 1990 r. istniały

przesłanki określone w art. 69 ust. 1 ustawy. Rozwiązania określone w pkt (a) i (c)

mają tę wspólną cechę, że biorą pod rozwagę, iż użytkowanie wieczyste, jako prawo

rzeczowe, mogło być rozwiązane w przypadkach określonych w przepisach Kodeksu

cywilnego i przepisach ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomo-

ści, zaś samo istnienie uzasadnionego skądinąd roszczenia o zwrot nieruchomości

nie mogło w żadnym przypadku stanowić podstawy do rozwiązania prawa użytkowa-

nia wieczystego, jeżeli użytkownik wieczysty wykonywał to prawo zgodnie z warun-

kami ustalonymi w decyzji administracyjnej czy w umowie. Sąd Najwyższy opowie-

dział się za stanowiskiem (a) w wyroku z dnia 18 października 1995 r. III ARN 42/95

(OSNAPiUS 1996 nr 9 poz. 126), w którym stwierdził, że: „Zawieszenie postępowa-

nia w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej do czasu wygaszenia prawa za-

rządu przysługującego państwowej jednostce organizacyjnej na tej nieruchomości

jest dopuszczalne.”

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji uchwały.

========================================