III RN 137/99

Wyrok z dnia 29 marca 2000 r.

III RN 137/99

W sprawie o wydanie karty stałego pobytu osobie pochodzenia polskie-

go uznanie administracyjne nie może być sprzeczne z zapewnieniem przez art.

52 ust. 5 Konstytucji RP prawa do osiedlenia się na terytorium Rzeczypospoli-

tej Polskiej na stałe.

Przewodniczący: SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Jerzy

Kwaśniewski (sprawozdawca), Andrzej Wasilewski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2000 r. sprawy ze skargi

Władysława A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. z dnia

30 marca 1998 r. [...] w przedmiocie odmowy wydania karty stałego pobytu, na sku-

tek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich [...] od wyroku Naczelnego

Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 1999 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-

nistracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e

W zaskarżonym rewizją nadzwyczajną wyroku Naczelnego Sądu Administra-

cyjnego oddalona została skarga Władysława A. na decyzję Ministra Spraw Wew-

nętrznych i Administracji utrzymującą w mocy decyzję Wojewody K. z dnia 30 stycz-

nia 1998 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt stały w Rzeczypospolitej Pols-

kiej.

Wyrokowi temu Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił rażące naruszenie:

- art. 7 KPA poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony,

- art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U.

Nr 74, poz. 368 ze zm.) poprzez zaniechanie kontroli zgodności decyzji administra-

cyjnej z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.;

2

- art. 8 i art. 52 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

poprzez niezastosowanie bezpośrednie jej przepisów.

Wnioskiem rewizji nadzwyczajnej było żądanie uchylenia zaskarżonego wyro-

ku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Naczelnemu Sądowi Adminis-

tracyjnemu w Warszawie.

Sąd Najwyższy uwzględnił rewizję nadzwyczajną, mając na uwadze, co nastę-

puje:

Stosownie do art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Sąd ten

w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z pra-

wem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W rewizji nadzwyczajnej zasadnie zarzuco-

no, że wbrew swej właściwości Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej

sprawie całkowicie pominął jej najbardziej istotny dla rozstrzygnięcia element. Wła-

dysław A. bowiem od chwili wystąpienia z pierwszym wnioskiem o wydanie zgody na

pobyt stały w Polsce podnosił udokumentowany fakt swojego polskiego pochodzenia.

Właśnie w tym, że jest Polakiem i pragnie powrócić do swojej ojczyzny, z którą jest

związany węzłami rodzinnymi i z którą pozostaje od wielu lat w poczuciu wspólnoty,

upatrywał wnioskodawca zasadniczej przesłanki swego wniosku. Tymczasem

Wojewoda K., a następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w ogóle nie

brali pod uwagę powoływanych przez wnioskodawcę jego związków z Polską i pols-

kiego pochodzenia. Również Naczelny Sąd Administracyjny tej podstawy wniosku i

dotyczących przedmiotowej kwestii zarzutów skargi nie uwzględnił w zaskarżonym

wyroku, tak jakby była ona pozbawiona jakiegokolwiek znaczenia prawnego.

Przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przesłanki rozstrzygnię-

cia istotnie wskazują na to, że Naczelny Sąd Administracyjny pominął wskazany wy-

żej problem, uznając, że nie ma on znaczenia w rozpatrywanej sprawie. NSA podzie-

lił bowiem koncepcję prawną zaskarżonej decyzji, opierając się na następujących za-

sadniczych założeniach. Po pierwsze, w sprawie zastosowane mogą być tylko prze-

pisy ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach (jednolity tekst: Dz.U. z 1992

r. Nr 7, poz. 30) oraz wykonawczego do tej ustawy rozporządzenia Ministrów Spraw

Wewnętrznych i Spraw Zagranicznych z dnia 1 października 1963 r. o szczegóło-

wych zasadach i trybie postępowania w sprawach cudzoziemców oraz o wzorach

dokumentów dla cudzoziemców (Dz.U. Nr 43, poz. 242 ze zm.). Po drugie, z powo-

3

łanych wyżej regulacji prawnych (art. 13 ustawy i § 14 rozporządzenia) wynika, że

należy uwzględniać to czy cudzoziemiec ma trwałą możliwość zaspokojenia w Pols-

ce swych potrzeb mieszkaniowych oraz utrzymania. Po trzecie, nawet spełnienie

tych wymagań „w tego rodzaju sprawach nie skutkuje jednak obowiązku właściwego

organu administracji przyznania cudzoziemcowi karty stałego pobytu w Polsce, skoro

bowiem ustawa z 1963 r. o cudzoziemcach nie sprecyzowała przesłanek prawa

podmiotowego do karty stałego pobytu, to cudzoziemiec nie ma w tym przedmiocie

roszczenia, a jurysdykcja organów administracyjnych opiera się na uznaniu

administracyjnym”.

W rewizji nadzwyczajnej zasadnie wykazano, że każde z powyższych założeń

zaskarżonego wyroku nasuwa istotne zastrzeżenia. Zasadniczą kwestią według

Rzecznika Praw Obywatelskich jest pominięcie w zaskarżonym wyroku Konstytucji

RP stwierdzającej w art. 52 ust. 5, że osoba, której pochodzenie polskie zostało

stwierdzone zgodnie z ustawą może osiedlić się na terytorium Rzeczypospolitej Pols-

kiej na stałe. Sąd Najwyższy podzielił ten zarzut i przedstawioną w uzasadnieniu

rewizji nadzwyczajnej powagę naruszenia prawa w zaskarżonym wyroku, w którym

sądowy akt wymiaru sprawiedliwości pozostaje w sprzeczności z Konstytucją RP.

Przed bliższym wyjaśnieniem tego stanowiska, niejako na marginesie argu-

mentów rewizji nadzwyczajnej o konieczności rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy

na gruncie bezpośredniego zastosowania art. 52 ust. 5 Konstytucji wobec braku od-

powiedniej regulacji ustawowej, Sąd Najwyższy zauważa, że do wykorzystania

pozostaje w szczególności art. 110 ust. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cu-

dzoziemcach (Dz.U. Nr 114, poz. 739 ze zm.). Nie rozpoznając kwestii niezastoso-

wania powyższej ustawy, czego rewizja nadzwyczajna nie zarzuciła (por. art. 39311

KPC w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. – Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze

zm.), można zauważyć, że przepis art. 110 ustawy o cudzoziemcach w ramach prze-

pisów przejściowych określa materialnoprawne warunki uzyskania zezwolenia na

osiedlenie się przez cudzoziemca w okresie 3 lat od dnia wejścia w życie tej ustawy.

Mianowicie, w tym okresie cudzoziemiec może uzyskać zezwolenie na osiedlenie się

na podstawie udokumentowanego nieprzerwanego trzyletniego pobytu na terytorium

Rzeczypospolitej Polskiej, bez potrzeby wykazywania, że ma zapewnione w Rzeczy-

pospolitej Polskiej mieszkanie i utrzymanie.

Rozważenie zastosowania powyższego przepisu mogłoby mieć istotne zna-

czenie, gdyż w ocenie prawnej zaskarżonego wyroku NSA uznał zgodność rozstrzyg-

4

nięcia administracyjnego z prawem powołując się na to, że istniały wątpliwości, czy

wnioskodawca ma trwale zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i potrzeby w zakresie

utrzymania. Naczelny Sąd Administracyjny nie wyjaśnił dlaczego nie zastosowano

powyższego przepisu przejściowego ustawy z 1997 r. o cudzoziemcach. Nie wydaje

się, aby zastosowanie tego przepisu określającego – jak to wyżej zauważono – wa-

runki uzyskania zezwolenia na osiedlenie się we wskazanym ściśle okresie było wy-

łączone w stosunku do osoby, której sprawa w tym okresie jest rozpoznawana i to

tylko z tego powodu, że postępowanie zostało wszczęte pod rządem ustawy o cu-

dzoziemcach z 1963 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał na art. 111 ustawy z

1997 r. o cudzoziemcach, według którego postępowania wszczęte przed dniem wejś-

cia w życie ustawy z 1997 r. i nie zakończone do tego dnia toczą się według przepi-

sów dotychczasowych. Jest to zatem przepis dotyczący przede wszystkim „postępo-

wania”, co nie uprawnia wyłączenia przepisu szczególnego (lex specialis) w zakresie

regulacji prawnomaterialnej.

Wracając do kwestii zastosowania art. 52 ust. 5 Konstytucji Sąd Najwyższy z

naciskiem zauważa, iż istotą wadliwości zaskarżonego wyroku jest całkowite pomi-

nięcie tej konstytucyjnej regulacji zapewniającej szczególne preferencje osobie po-

chodzenia polskiego. To, że Konstytucja stanowi, że osoba taka „może osiedlić się

na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stałe” nie może oznaczać – jak to przyj-

muje zaskarżony wyrok – uznaniowości rozstrzygnięcia przez organ administracji.

Rzecznik Praw Obywatelskich zauważając brak regulacji ustawowej określają-

cej stwierdzenie pochodzenia polskiego osoby, która może osiedlić się na terytorium

RP, opowiada się mimo to za bezpośrednim zastosowaniem art. 52 ust. 5 Konstytucji

(w związku z jej art. 8). Chociaż rewizja nadzwyczajna zawiera przekonywającą ar-

gumentację to jednakże odesłanie przez Konstytucję do odrębnej regulacji ustawo-

wej zasadniczej przesłanki przyznanego prawa stwarza wątpliwości, czy zachodzą

już z mocy Konstytucji odpowiednio skonkretyzowane przesłanki bezpośredniego

zastosowania. Rozstrzygnięcie tych wątpliwości nie jest niezbędne w rozpatrywanej

sprawie, w której Rzecznik Praw Obywatelskich wykazał wadliwą wykładnię zasto-

sowanych w sprawie przepisów. Nawet bowiem na gruncie art. 13 ustawy z 1963 r. i

§ 14 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy nie można tych przepisów rozu-

mieć w oderwaniu od Konstytucji – jej art. 52 ust. 5, stanowiącego normatywny wyraz

wartości wyrażonej w preambule w szczególności przez powołanie się na więzy

wspólnoty z naszymi rodakami rozsianymi po świecie.

5

Oczywiście sprzeczna z tą konstytucyjną wartością jest interpretacja zaskar-

żonego wyroku, według której jeżeli ustawa z 1963 r. nie określa przesłanek prawa

do uzyskania karty stałego pobytu (osiedlenia się na stałe), to znaczy, że jest to

sprawa oddana uznaniu administracyjnemu. Konieczne jest przyjęcie interpretacji

zgodnej z Konstytucją. Przy okazji można zresztą zauważyć, że także brzmienie § 14

rozporządzenia wykonawczego umożliwia aktualizację przesłanek rozstrzygania

takich spraw zgodnie z Konstytucją, skoro w tymże paragrafie, co NSA przeoczył,

określono, że: „w podaniu należy wskazać w szczególności przyczyny ubiegania się

o zezwolenia na pobyt stały ...”. Powstaje pytanie, dlaczego NSA pominął w swym

rozstrzygnięciu przyczyny wskazane przez Władysława A. w jego wniosku i w jego

skardze do NSA i dlaczego nie uznał powagi wskazanych przyczyn, które odwołują

się do wartości konstytucyjnie zapewnionych.

Wreszcie zgodzić się należy z Rzecznikiem Praw Obywatelskich, że przy na-

zbyt ogólnikowej regulacji prawnej, którą rozważał NSA, niezbędne było uwzględnie-

nie zasady postępowania administracyjnego określonej w art. 7 KPA. Brak jest w

przesłankach rozstrzygnięcia sprawy uwzględnienia interesu społecznego i słuszne-

go – można dodać odpowiadającego wartości konstytucyjnej – interesu wniosko-

dawcy.

Z powyższych przyczyn Sąd Najwyższy uznał, że rewizja nadzwyczajna

Rzecznika Praw Obywatelskich ma oczywiście uzasadnione podstawy i w konsek-

wencji orzekł stosownie do wniosku (art. 39313

§ 1 KPC w związku z art. 10 ustawy z

dnia 1 marca 1996 r. – Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.).

========================================