I CKN 1212/99

Wyrok z dnia 7 września 2000 r., I CKN 1212/99

Brak w ustawie z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U.

Nr 114, poz. 412 ze zm.) przepisu dotyczącego odpowiedzialności Skarbu

Państwa za szkody wyrządzone przez niektóre zwierzęta objęte ochroną

gatunkową, nie wyłącza odpowiedzialności Skarbu Państwa na zasadach

ogólnych.

Przewodniczący: Sędzia SN Kazimierz Zawada

Sędziowie SN: Gerard Bieniek (sprawozdawca), Mirosława Wysocka

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu w dniu 7 września 2000 r. na rozprawie

sprawy z powództwa Małgorzaty i Zdzisława małżonków B. przeciwko Skarbowi

Państwa – Ministrowi Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa o

odszkodowanie, na skutek kasacji powodów od wyroku Sądu Apelacyjnego w

Warszawie z dnia 5 marca 1999 r.,

oddalił kasację.

Uzasadnienie

Powodowie Małgorzata i Zdzisław małżonkowie B. domagali się zasądzenia

od Skarbu Państwa Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i

Leśnictwa kwoty 193 547,25 zł tytułem odszkodowania za szkody wyrządzone w

gospodarstwie rybackim przez wydry.

Pozwany Skarb Państwa reprezentowany przez Ministra Ochrony Środowiska,

Zasobów Naturalnych i Leśnictwa wniósł o oddalenie powództwa.

Sąd Wojewódzki w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lipca 1998 r. oddalił

powództwo i ustalił, co następuje.

Powodowie są właścicielami gospodarstwa rolnego obejmującego również

30 ha stawów hodowlanych. W 1996 r. zauważyli, że hodowli rybnej grozi

niebezpieczeństwo ze strony wydr, które pojawiły się w stawach powodów. Zgodnie

z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa

z dnia 6 stycznia 1995 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, wydry objęte

zostały ochroną jako gatunek chroniony. Jesienne odłowy wykazały u powodów 90

% strat w hodowli ryb. Powodowie zwrócili się do Wojewody G. o przyznanie

stosownego odszkodowania, który skierował powodów do stationis fisci pozwanego

Skarbu Państwa i na drogę postępowania sądowego.

W kwietniu 1997 r., na zlecenie powodów, sporządzona została wycena strat

w wychowie karpi konsumpcyjnych i narybku karpia spowodowanych przez wydry w

sezonie hodowlanym 1996 r. Wyliczona szkoda wyniosła 193 547,25 zł.

Na podstawie art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie

przyrody (Dz.U. Nr 114, poz. 412 ze zm.) Skarb Państwa odpowiada jedynie za

szkody wyrządzone przez żubry, niedźwiedzie i bobry, a odpowiedzialność ta nie

obejmuje utraconych korzyści. Przepis art. 52 ust. 3 ustawy zawiera delegację dla

Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia innych gatunków zwierząt

chronionych wyrządzających szkody, za które Skarb Państwa odpowiada. Na

podstawie tego upoważnienia ustawowego Rada Ministrów rozszerzyła

odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez wilki.

W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji uznał, że żądanie powodów nie

zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie można konstruować odpowiedzialności

Skarbu Państwa za powstałą szkodę na tej podstawie, że Rada Ministrów nie

wydała rozporządzenia odnośnie do odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody

wyrządzone przez wydry jako zwierzęta chronione, skoro ustawa zawiera jedynie

delegację fakultatywną. Ponadto, w sprawie nie można bezpośrednio zastosować

przepisów Konstytucji, albowiem zdarzenie wywołujące szkodę zaistniało przed jej

wejściem w życie, a w sprawie nie mają zastosowania art. 417, 418 oraz 431 k.c.

Stanowisko to zaaprobował Sąd Apelacyjny w Warszawie, który wyrokiem z

dnia 5 marca 1999 r. oddalił apelację powodów.

Wyrok ten powodowie zaskarżyli kasacją, zarzucając naruszenie prawa

materialnego, tj. art. 417 k.c. w związku z art. 35 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z

28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. Nr 101, poz. 444 ze zm.), przez ich

niewłaściwą wykładnię. Wskazując na powyższe, wnieśli o zmianę wyroku i

uwzględnienie żądania lub uchylenie zaskarżonego wyroku oraz wyroku Sądu

pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Przedmiotem żądania powodów jest wynagrodzenie szkody wyrządzonej

przez zwierzęta objęte tzw. ochroną gatunkową. Jest to jedna z form ochrony

przyrody przewidziana w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o

ochronie przyrody.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 tej ustawy, ochrona gatunkowa ma na celu

zabezpieczenie dziko występujących roślin i zwierząt, a w szczególności gatunków

rzadkich lub zagrożonych wyginięciem, jak też zachowanie różnorodności

gatunkowej i genetycznej. Ochronę gatunkową roślin i zwierząt wprowadza – na

mocy delegacji ustawowej z art. 27 ust. 3 cyt. ustawy – w drodze rozporządzenia

Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, w którym ma

określić listę gatunków objętych ochroną, sposoby wykonywania ochrony oraz

stosowne ograniczenia, zakazy i nakazy przewidziane w art. 37 ust. 1 ustawy. Z

powołaniem się na to upoważnienie ustawowe Minister Ochrony Środowiska,

Zasobów Naturalnych i Leśnictwa wydał rozporządzenie z dnia 6 stycznia 1995 r. w

sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz.U. Nr 13, poz. 61), w którym uznał za

podlegające ochronie m.in. wydry (pkt 116). Jednocześnie w § 2 sprecyzowano

zakazy podejmowania określonych czynności w stosunku do zwierząt uznanych za

gatunki chronione. Zakazy te dotyczą m.in. płoszenia i przemieszczania z miejsc

regularnego przebywania na inne miejsca, przy czym właściwy Minister może

zezwolić wyjątkowo nie tylko na pozyskiwanie zwierząt chronionych, ale na

dokonywanie innych czynności zakazanych lub nakazanych (art. 27 ust. 4). Według

art. 41 ustawy, gospodarka zasobami dziko występujących roślin i zwierząt powinna

zapewniać ich trwałość i optymalną liczebność, przy zachowaniu możliwie w

największym stopniu różnorodności genetycznej, przy czym realizacja tych zadań

następuje w szczególności przez ochronę, utrzymanie i racjonalne

zagospodarowanie naturalnych zbiorowisk roślinnych oraz naturalnych stanowisk

roślin i zwierząt; rozmnożenie i rozprzestrzenienie ginących gatunków roślin i

zwierząt, ochronę i odtwarzanie stanowisk zwierząt rzadkich oraz ochronę tras

migracyjnych zwierząt.

W ustawie uregulowano skutki prawne poddania pod ochronę (art. 50-53),

przewidujące m.in. publiczne obwieszczenie w gminie o poddaniu pod ochronę,

wpis do księgi wieczystej, przymusową rozbiórkę obiektów. W ramach tych

przepisów postanowiono też (art. 52 ust. 1), że Skarb Państwa odpowiada za

szkody wyrządzone przez żubry, niedźwiedzie i bobry (także objęte ochroną

gatunkową), przy czym zakres odszkodowania nie obejmuje utraconych korzyści,

zaś Rada Ministrów została upoważniona do określenia zasad i trybu ustalania

poniesionych szkód w mieniu. W art. 52 ust. 3 upoważniono Radę Ministrów do

tego, aby w drodze rozporządzenia mogła określić inne gatunki zwierząt

chronionych wyrządzających szkody, za które odpowiada Skarb Państwa. Z tej

możliwości Rada Ministrów skorzystała, wydając rozporządzenie z dnia 10 września

1997 r. w sprawie gatunków zwierząt chronionych wyrządzających szkody, za które

odpowiada Skarb Państwa (Dz.U. Nr 109, poz. 706), w którym uznano, że Skarb

Państwa odpowiada za szkody wyrządzone przez wilki. W końcu, w art. 52 ust. 4

ustawy przyjęto, że szkody spowodowane przez gatunki zaliczane do zwierząt

łownych, występujące w parkach narodowych, szacuje się i dokonuje wypłat według

przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r. o hodowli, ochronie zwierząt łownych i

prawie łowieckim (jedn. tekst: Dz.U. z 1973 r. Nr 33, poz. 197 ze zm.).

Nie może być kwestionowane, że ochrona przyrody jako dobra

ogólnonarodowego, oznacza zachowanie, właściwe wykorzystanie oraz odnowienie

zasobów i składników przyrody, w szczególności dziko występujących roślin i

zwierząt. Jedną z form tej ochrony jest objęcie gatunkową ochroną roślin i zwierząt

rzadkich lub zagrożonych wyginięciem. Ochrona ta oznacza – co zrozumiałe –

wprowadzenie określonych nakazów, zakazów lub czynności, których

respektowanie ma na celu ratowanie tych gatunków roślin i zwierząt. Ustawodawca

zdawał sobie jednak sprawę z tego, że realna jest możliwość kolizji między

wymogami związanymi z ochroną przyrody, a dobrem w postaci ochrony życia,

zdrowia i mienia obywateli, gdyż – co naturalne – gatunki zwierząt chronionych

mogą wyrządzać i wyrządzają szkody. O istnieniu tej świadomości świadczy z

jednej strony treść przepisu art. 52 ust. 1 ustawy, w którym wyraźnie stwierdzono,

że Skarb Państwa odpowiada za szkody wyrządzone przez niedźwiedzie, żubry i

bobry (jako gatunki chronione), z drugiej strony zaś – upoważnienie Rady Ministrów

do rozszerzenia tej listy zwierząt, za które Skarb Państwa odpowiada w razie

wyrządzenia przez nie szkody. Ani przepisami ustawy, ani przepisami

rozporządzenia wykonawczego, nie objęto listą zwierząt chronionych – wydr.

Niniejsza sprawa potwierdza zaś to, że i te zwierzęta – jako objęte gatunkową

ochroną – wyrządzają szkody. Nasuwa to oczywiście pytanie, czy brak przepisu –

rangi ustawowej lub wykonawczego – o odpowiedzialności Skarbu Państwa za

szkody wyrządzone przez określone zwierzę objęte ochroną gatunkową oznacza,

że odpowiedzialność ta jest wyłączona. Pozytywna odpowiedź budziłaby stanowczy

sprzeciw.

Jest rzeczą przyjętą, że ustawodawca może oczywiście kształtować

odmiennie – niż to wynika z ogólnych zasad – odpowiedzialność Skarbu Państwa

za określone szkody i z tej możliwości skorzystał np. w art. 50 ustawy z dnia 13

października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz.U. Nr 147, poz. 713 ze zm.). Takim

szczególnym unormowaniem jest także art. 52 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w

którym ustanowiono obiektywną odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody

wyrządzone przez niedźwiedzie, bobry i żubry, a także wilki (w drodze

rozporządzenia). Tak unormowana obiektywna odpowiedzialność Skarbu Państwa

– jako ukształtowana bardzo korzystnie dla poszkodowanych, nie wyłącza – ze

względu na treść art. 421 k.c. – odpowiedzialności Skarbu Państwa na zasadach

ogólnych. Po pierwsze dlatego, że odpowiedzialność Skarbu Państwa unormowana

w art. 52 ustawy o ochronie przyrody, nie jest ukształtowana jako odpowiedzialność

Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego, a

jedynie w tym zakresie ma zastosowanie art. 421 k.c.; po drugie dlatego, że

odpowiedzialność tę ukształtowano korzystniej dla poszkodowanego jako

odpowiedzialność obiektywną, zarazem jednak obejmując nią tylko szkody

wyrządzone w mieniu przez niektóre zwierzęta chronione. Za uzasadnioną zatem –

w tym kontekście – należy uznać tezę, że brak w ustawie z dnia 16 października

1991 r. o ochronie przyrody przepisu – poza art. 52 ust. 1 i przepisami

rozporządzeń wykonawczych wydanych na podstawie art. 52 ust. 3 – o

odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez zwierzęta objęte

ochroną gatunkową, nie wyłącza odpowiedzialności Skarbu Państwa na zasadach

ogólnych, czyli przepisów kodeksu cywilnego regulujących odpowiedzialność

odszkodowawczą.

Przechodząc zatem na grunt tych przepisów należy – w okolicznościach

sprawy – wyłączyć możliwość zastosowania art. 431 i art. 418 k.c., co nie wymaga

szerszego uzasadnienia. W rachubę może natomiast wchodzić art. 417 k.c., który

należy oczywiście powiązać z przepisami ustawy o ochronie przyrody.

W przepisach tej ustawy określa się nie tylko organy ochrony przyrody, tj. Ministra

Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, wojewodę i dyrektora

parku narodowego, lecz jednocześnie określa się ich zadania i wskazuje, przy

pomocy kogo organy te zadania wykonują (główny konserwator przyrody,

wojewódzki konserwator przyrody, służby parków narodowych, w skład których

wchodzą m.in. nadleśniczy, leśniczy, podleśniczy i strażnik – art. 19). Wśród tych

zadań można wskazać te obowiązki, które organy te mogą podjąć wówczas, gdy

zwierzęta objęte ochroną gatunkową wyrządzają nadmierne szkody. Przykładowo,

art. 27 ust. 4 ustawy zezwala właściwemu ministrowi znieść określone nakazy,

zakazy bądź ograniczenia związane z ochroną zwierząt, w wyjątkowych

przypadkach. Za taki wyjątkowy przypadek należy uznać sytuację wyrządzenia

szkody w znacznych rozmiarach. Zadaniem powodów było zatem podjęcie

inicjatywy i domaganie się dokonania takich działań, a ich zaniechanie miałoby

stanowić podstawę przyjęcia odpowiedzialności Skarbu Państwa na podstawie art.

417 k.c. Rzecz jednak w tym, że to powodowie powinni wykazać te fakty.

Tymczasem w tym zakresie nie przedstawiono ani nie zgłoszono żadnych

wniosków dowodowych, a co ważniejsze, w kasacji nie zarzucono naruszenia

przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli

bowiem podstawę kasacyjną ograniczono do naruszenia prawa materialnego, to

oznacza, że nie kwestionuje się ustalonego stanu faktycznego. W tym zaś zakresie

ustalono jedynie, że wydry w 1996 r. wyrządziły w hodowli rybnej powodów szkody

oszacowane na 193 547,25 zł. Przyjęcie zaś odpowiedzialności Skarbu Państwa w

sprawie o art. 417 k.c. na tej podstawie, że Rada Ministrów nie wydała stosownego

rozporządzenia w sytuacji, gdy upoważnienie ustawowe ma charakter fakultatywny,

nie jest możliwe.

Z tych względów, kasacja nie zawierająca usprawiedliwionych podstaw,

podlega oddaleniu (art. 39312

k.p.c.).