III RN 46/00

Wyrok z dnia 17 listopada 2000 r.

III RN 46/00

Organ drugiej instancji nie może orzec o prawie do zasiłku przedemery-

talnego, rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji rozstrzy-

gającej sprawę statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych (art.

156 § 1 pkt 1 KPA).

Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Andrzej Wasilewski,

Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2000 r. sprawy ze skargi

Janiny K. na decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. z dnia 26 lutego

1998 r. [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku przedemerytalnego, na skutek

rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] od wyroku

Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia

1 czerwca 1999 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu we Wrocławiu.

U z a s a d n i e n i e

Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w Z.Ś. decyzją z dnia 29 grudnia 1997 r.

przyznał Janinie K. status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku od dnia 9 grudnia

1997 r. w wysokości 120% zasiłku podstawowego. Jako podstawę prawną decyzji

wskazano przepisy art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a),

art. 24 ust. 1 i 3 oraz 6a, art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o za-

trudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (jednolity tekst: Dz.U. z 1997 r. Nr 25, poz.

128 ze zm.), w uzasadnieniu zaś stwierdzono spełnienie przez Janinę K. warunków

określonych w art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a) i art. 24 ust. 1 tej ustawy.

Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. decyzją z dnia 6 lutego 1998 r.,

wydaną na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a), art. 24 ust. 1, 3 i 6a, art. 25 ust. 1

2

pkt 2 oraz art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 138 §

1 pkt 1 KPA, utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem Janiny K. powyższą decyzję.

W uzasadnieniu stwierdzono, że Janina K. w dniu 1 grudnia 1997 r. zarejestrowała

się jako bezrobotna, a ostatnia jej umowa o pracę została rozwiązana z przyczyn

dotyczących pracodawcy. Ogólny staż pracy odwołującej się, łącznie z pracą w gos-

podarstwie rolnym, wynosi 33 lata 2 miesiące i 29 dni, a lata pracy i inne okresy

uprawniające do zasiłku wynoszą 21 lat i 5 miesięcy. Janina K. nie spełnia łącznie

wszystkich, wymienionych w art. 37j ust. 1 pkt 1 ustawy, przesłanek uprawniających

do zasiłku przedemerytalnego. Przepisy ustawy nie zaliczają pracy w gospodarstwie

rolnym do okresu uprawniającego do zasiłku. Pracę taką zgodnie z przepisami eme-

rytalnymi zalicza się do okresu uprawniającego do emerytury, a także do pracowni-

czego stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika. Do przyznania prawa

do zasiłku przedemerytalnego wymaga się „okresu uprawniającego do zasiłku”, a nie

ogólnego stażu pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 1999

r. [...] uchylił zaskarżoną przez Janinę K. decyzję organu drugiej instancji. W ocenie

Sądu przy rozpatrywaniu sprawy zostały naruszone przepisy postępowania w zakre-

sie mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem postępowania i rozstrzygnięcia w pierwszej instancji było przyz-

nanie Janinie K. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa od zasiłku w określonej wy-

sokości. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest

ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej

instancji. Oznacza to, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjne decyzją od-

woławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierw-

szej instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, a zatem w pos-

tępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama

pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa, jak i nie może rozszerzać

zakresu sprawy. Zmiana np. podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy ad-

ministracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a to z kolei

prowadzi do naruszenia zasady „dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia

sprawy.” Skoro przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji było przy-

znanie prawa do zasiłku w określonej wysokości, to organ odwoławczy nie mógł

zmienić podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia poprzez poszerzenie jej zakre-

su o rozstrzygnięcie kwestii prawa do zasiłku przedemerytalnego, co nie stanowiło

3

przedmiotu postępowania i rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W sytuacji,

gdy strona w postępowaniu odwoławczym rozszerzyła jego przedmiot o żądanie nie

stanowiące przedmiotu postępowania i rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, to

organ odwoławczy powinien był albo uchylić kwestionowaną decyzję i przekazać

sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji lub nie zmienia-

jąc podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia pierwszej instancji, poinformować

stronę o możliwości wszczęcia w tej sprawie odrębnego postępowania.

W ocenie Sądu okres pracy w gospodarstwie rolnym wykonywanej na zasa-

dach i warunkach ustalonych w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, za

który była opłacana składka według wskaźnika ustalonego w art. 23 ust. 2 pkt 4

ustawy, podlega zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku. Opłacanie wymie-

nionej składki stanowi wystarczający warunek tej zaliczalności, albowiem zgodnie z

art. 53 ust. 1 pkt 3 ustawy, osoby podlegające ubezpieczeniu społecznemu rolników

są zwolnione z opłacania obowiązkowych składek na Fundusz Pracy.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył powyższy wyrok rewi-

zją nadzwyczajną, w której zarzucił rażące naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11

maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)

w związku z art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 37j

ust. 1 pkt 1 w związku z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu

i przeciwdziałaniu bezrobociu (jednolity tekst: Dz.U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 ze zm.)

i wskazując na powyższe podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i prze-

kazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu

we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zdania, że Sąd uchylając je-

dynie decyzję organu pierwszej instancji, w sytuacji złamania przez organ zasady

dwuinstancyjności, która to zasada jest jedną z fundamentalnych reguł porządku

prawnego, zagwarantowaną art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, i nie stwierdzając nieważ-

ności tej decyzji, rażąco naruszył art. 22 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Adminis-

tracyjnym w związku z art. 156 § 1 pkt 1 KPA.

W ocenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób zgodzić

się z poglądem Sądu, że okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, a potem

teściów, wykonywanej na zasadach i warunkach ustalonych w przepisach o ubezpie-

czeniu społecznym rolników, za który była opłacana składka według wskaźnika

ustalonego w art. 23 ust. 2 pkt 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu,

4

podlega zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku. Okres pracy skarżącej w

gospodarstwie rolnym rodziców i teściów nie może być bowiem zaliczony do okresu

uprawniającego do zasiłku, bowiem żaden z przepisów tej ustawy nie przewiduje ta-

kiej możliwości. Okresy pracy uprawniające do zasiłku zostały wymienione enume-

ratywne w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a

więc okresy wykonywania innego rodzaju pracy nie mogą być zaliczane do okresu,

od którego zależy nabycie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Omawiany wyroku

wprowadza istotną rozbieżność w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu

Administracyjnego w przedstawionym zakresie.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Trafny jest zarzut rewizji nadzwyczajnej rażącego naruszenia zaskarżonym

wyrokiem przepisu art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie

Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 KPA.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjmując bowiem prawidłowo, ze organ drugiej ins-

tancji rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji przyznającej Jani-

nie K. status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku od dnia 9 grudnia 1997 r. w

wysokości 120% zasiłku podstawowego naruszył zasadę dwuinstancyjności w ten

sposób, iż utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję uznał, iż wnioskodawczyni nie

spełnia warunków do przyznania jej zasiłku przedemerytalnego na podstawie art. 37

ust. 1 pkt 1 w związku z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu

i przeciwdziałaniu bezrobociu (jednolity tekst: Dz.U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 ze

zm.), był obowiązany do stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego

jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie bowiem z wyraźnym i

kategorycznym brzmieniem przepisu art. 22 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Ad-

ministracyjnym sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą

przyczyny określone w art. 156 KPA lub w innych przepisach. W orzecznictwie są-

dowym i piśmiennictwie przyjmuje się, że hipotezą przepisu art. 156 § 1 pkt 1 KPA

objęte są naruszenia każdego z rodzajów właściwości organu administracji publicz-

nej, a w szczególności nie tylko właściwości rzeczowej i miejscowej, lecz także, jak w

omawianym przypadku, właściwości instancyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że

w sytuacji, gdy organ drugiej instancji, rozpatrując odwołanie od decyzji organu ad-

ministracji publicznej pierwszej instancji rozstrzygającej sprawę statusu bezrobotne-

5

go i prawa do zasiłku dla bezrobotnego, rozpoznał sprawę dotyczącą prawa do zasił-

ku przedemerytalnego, to tym samym naruszył właściwość tego organu do rozpa-

trzenia sprawy zasiłku przedemerytalnego w pierwszej instancji i jednocześnie z na-

ruszeniem przepisów o właściwości instancyjnej nie rozpatrzył w postępowaniu od-

woławczym sprawy statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnego.

Trafny jest pogląd Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że okres

pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym rodziców i teściów nie może być zaliczony

do okresu uprawniającego do zasiłku, bowiem żaden z przepisów tej ustawy nie

przewiduje takiej możliwości. Okresy pracy uprawniające do zasiłku zostały wymie-

nione enumeratywnie w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu

bezrobociu, a więc okresy wykonywania innego rodzaju pracy, nie mogą być zalicza-

ne do okresu, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Za-

gadnienie to zostało rozstrzygnięte w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca

1996 r. III ARN 10/96 (OSNAPiUS 1997 nr 2, poz. 13), w którym stwierdzono, że:

„Okres prowadzenia lub pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wliczony do

stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze wynikające ze stosunku

pracy (art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidual-

nym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, Dz.U. Nr 54, poz. 310),

nie podlega wliczeniu do stażu pracy warunkującego nabycie uprawnienia do

przedemerytalnego zasiłku dla bezrobotnych (art. 21 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 16

października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, Dz.U. Nr 106, poz. 457 ze zm. oraz

art. 24 ust. 5 w związku z art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o za-

trudnieniu i przeciwdziałaniu i bezrobociu, jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 47, poz.

211).”

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji

========================================