III RN 52/00

Wyrok z dnia 17 listopada 2000 r.

III RN 52/00

Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania admi-

nistracyjnego w sprawach z zakresu administracji publicznej należących do

właściwości jednostek samorządu terytorialnego, także z zakresu zadań zleco-

nych, od dnia 1 stycznia 1999 r. jest samorządowe kolegium odwoławcze,

chyba że wcześniej wszczęte postępowanie z zakresu administracji rządowej

do dnia 31 grudnia 1998 r. nie zostało zakończone ostateczną decyzją adminis-

tracyjną.

Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Andrzej Wasilewski

(sprawozdawca), Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2000 r. sprawy ze skargi

Witolda P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 18

marca 1999 r. [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego na skutek

rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego [...] od wyroku Na-

czelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 9

września 1999 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-

nistracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu we Wrocławiu do ponownego rozpozna-

nia.

U z a s a d n i e n i e

Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w G. decyzją z dnia 24 lutego 1999 r.,

załatwiającą podanie Witolda P. z dnia 4 stycznia 1999 r., odmówił przyznania mu

zasiłku okresowego z uwagi na brak środków finansowych. Decyzja ta została nas-

tępnie uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z

dnia 18 marca 1999 r., które sprawę przekazało organowi pierwszej instancji do po-

nownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium

2

Odwoławcze stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo zbadał sytuację

rodzinną i materialną rodziny strony i ustalił, iż uzasadnia ona objęcie jej pomocą

społeczną na podstawie art. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecz-

nej (jednolity tekst: Dz.U. z 1993 r. Nr 13, poz. 60 ze zm.). Równocześnie Samorzą-

dowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że: „skoro udzielenie pomocy

oraz jej zakres jest uzależnione nie tylko od usprawiedliwionych potrzeb osób upraw-

nionych do uzyskania pomocy, ale również od możliwości pomocy społecznej, stąd

niedostatecznym uzasadnieniem zaskarżonego rozstrzygnięcia jest argument braku

środków finansowych podnoszony przez organ I instancji, nie poparty wykazaniem

ilości posiadanych środków na pomoc społeczną, liczby osób i rodzin ubiegających

się o przyznanie pomocy, oraz liczby tych spośród nich, których potrzeby są pilniej-

sze niż w rozpoznawanej sprawie”. W skardze od tej decyzji Samorządowego Kole-

gium Odwoławczego, Witold P. ponownie powołał się na swą trudną sytuację mate-

rialną, która uzasadnia przyznanie mu pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem

z dnia 9 września 1999 r. [...] stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasad-

nieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że „samorządowe kole-

gium odwoławcze nie może rozstrzygać odwołań od decyzji o zasiłkach okresowych

z pomocy społecznej”, ponieważ w opinii tego Sądu: po pierwsze – przyznawanie i

wypłacanie zasiłków okresowych należy do zadań zleconych gminie (art. 11 ustawy o

pomocy społecznej); po drugie – w myśl art. 24 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o

administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 91, poz. 577 – powoływanej nadal

jako: ustawa o administracji rządowej) wszystkie sprawy z zakresu administracji rzą-

dowej w województwie, nie zastrzeżone na rzecz innych organów tej administracji,

należą do kompetencji wojewody; oraz po trzecie – art. 7 ustawy o administracji rzą-

dowej stanowi, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepi-

sów o postępowaniu administracyjnym. Dlatego, w opinii Sądu, zarówno w doktrynie,

jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd

prawny, że „w obowiązującym stanie prawnym organy jednostek samorządu teryto-

rialnego w wykonywaniu zadań zleconych w ramach pomocy społecznej w znaczeniu

funkcjonalnym są organami administracji rządowej i w indywidualnych sprawach

załatwianych w formie decyzji administracyjnej organem odwoławczym jest wojewo-

da”.

3

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego pismem z dnia 9 marca 2000 r. wniósł

rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-

Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 9 września 1999 r. [...], w której zarzu-

cił temu wyrokowi rażące naruszenie: po pierwsze – art. 17 pkt 1 KPA w brzmieniu

ustalonym art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w

związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126) w

związku z art. 36 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz w związku z art. 1 ust. 1

ustawy z dnia 12 października 1984 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych

(Dz.U. Nr 122, poz. 593 ze zm.) w brzmieniu ustalonym w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia

18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych

(Dz.U. Nr 162, poz. 1124), w kontekście art. 4 ust. 1, art. 6 i art. 7 tej ostatniej

ustawy, ponieważ decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. dotyczyła

sprawy wszczętej po dniu 31 grudnia 1998 r. przed Dyrektorem Ośrodka Pomocy

Społecznej w G.; po drugie – art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzą-

dzie gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) w brzmieniu

ustalonym art. 10 pkt 9 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw

w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126) oraz

w związku z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 9 ust. 1 i art.

46 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej; po trzecie – art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11

maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)

w związku z art. 156 § 1 pkt 1 KPA, a także art. 51 ustawy o NSA, wobec braku

podstaw do zastosowania tych przepisów prawa. W uzasadnieniu rewizji nadzwy-

czajnej podniesiono w szczególności, że przytoczone w rewizji nadzwyczajnej pods-

tawy prawne wskazują, iż począwszy od dnia 1 stycznia 1999 r. we wszystkich spra-

wach, w których w pierwszej instancji orzekają organy jednostki samorządu teryto-

rialnego, obowiązuje domniemanie kompetencji na rzecz samorządowych kolegiów

odwoławczych jako organów drugiej instancji, przy czym dotyczy ono „jedynie tych

spraw, które zostały wszczęte przed organami I instancji po dniu 31 grudnia 1998 r.”.

Art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych

kolegiach odwoławczych stanowi bowiem, że sprawy z zakresu administracji rządo-

wej wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej

ustawy, podlegają rozpatrzeniu przez właściwego miejscowo wojewodę. Równo-

cześnie w rewizji nadzwyczajnej podkreśla się, że w ustawie o pomocy społecznej

(także po jej nowelizacji) nie ma przepisu szczególnego (w rozumieniu art. 17 pkt 1

4

KPA), który stanowiłby, że decyzje wydawane w pierwszej instancji przez kierowni-

ków gminnych ośrodków pomocy społecznej w zakresie zadań zleconych miałyby

podlegać kontroli instancyjnej wojewodów. W konsekwencji, w rewizji nadzwyczajnej

wniesiono na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o NSA o uchylenie zaskarżonego wy-

roku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Za-

miejscowemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna jest zasadna.

Art. 17 pkt 1 KPA, który z dniem 1 stycznia 1999 r. uległ zmianie na podstawie

art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z

wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126), stanowi, że w

rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego organami wyższego stopnia w

stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są „samorządowe kolegia

odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej”. Równocześnie z dniem

1 stycznia 1999 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy

o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 162, poz. 1124 – por. art. 7 tej

ustawy, powoływanej nadal jako: ustawa o zmianie ustawy o s. k. o.), na podstawie

której samorządowe kolegia odwoławcze stały się „organami wyższego stopnia, w

rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29

sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 i Nr 160, poz. 1083

oraz z 1998 r. Nr 106, poz. 668), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji

publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli

przepisy szczególne nie stanowią inaczej” (art. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o s.

k. o. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządo-

wych kolegiach odwoławczych – Dz.U. Nr 122, poz. 593 ze zm. – powoływanej nadal

jako: ustawa o s. k. o.). Przy czym art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o s. k. o.,

pełniący funkcję przepisu intertemporalnego, stanowił wyraźnie, że wobec wejścia w

życie z dniem 1 stycznia 1999 r. powyższej, nowej regulacji prawnej dotyczącej właś-

ciwości s. k. o., rozpatrzeniu przez właściwego miejscowo wojewodę podlegają jedy-

nie te sprawy z zakresu administracji rządowej, o których mowa w art. 1 ust. 1

ustawy o s. k. o. (tzn. indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej zali-

czone do właściwości jednostek samorządu terytorialnego), które zostały „wszczęte i

5

nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy”. Oznacza

to (a contrario), że przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o s. k. o. ustawo-

dawca przesądził o tym, iż od dnia 1 stycznia 1999 r. we wszystkich indywidualnych

sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek

samorządu terytorialnego, a więc także w takich sprawach z zakresu tzw. zadań

zleconych samorządowi terytorialnemu, organem wyższego stopnia w rozumieniu

Kodeksu postępowania administracyjnego stało się właściwe miejscowo samorzą-

dowe kolegium odwoławcze, chyba że postępowanie w określonej indywidualnej

sprawie z zakresu administracji rządowej zostało wszczęte i do dnia 31 grudnia 1998

r. nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną – tylko w takim wy-

padku organem wyższego stopnia właściwym dla rozstrzygnięcia sprawy w drugiej

instancji także po dniu 1 stycznia 1999 r. pozostawał nadal właściwy miejscowo

wojewoda.

Zarzut stawiany przedstawionej interpretacji omawianych wyżej nowych regu-

lacji prawnych, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 1999 r., jakoby była ona

sprzeczna z formalnie obowiązującą wówczas nadal dyspozycją art. 7 pkt 4 ustawy z

dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 98, poz.

577 ze zm. – powoływanej nadal jako: ustawa o a. rz. w.), który stanowił, iż wojewo-

da jest „organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu admi-

nistracyjnym”, jest niezasadny. To prawda, że art. 7 pkt 4 ustawy o a. rz. w. został

formalnie zmieniony dopiero z dniem wejścia w życie art. 2 ustawy z dnia 2 marca

2000 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o

administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 22, poz. 268 – powoływanej nadal

jako: ustawa o zmianie KPA i ustawy o a. rz. w.), który nadał nowe brzmienie art. 7

pkt 4 ustawy o a. rz. w. i w konsekwencji formalnie dopiero począwszy od dnia 15

kwietnia 2000 r. (art. 4 ustawy o zmianie KPA i ustawy o a. rz. w.) art. 7 pkt 4 ustawy

o a. rz. w. stanowi, że wojewoda jest „organem wyższego stopnia w rozumieniu

przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią”.

Należy jednak zważyć, że:

Po pierwsze – w sytuacji, w której z dniem 1 stycznia 1999 r. w obowiązują-

cym porządku prawnym pojawiły się dwie wzajemnie sprzeczne regulacje prawne

dotyczące właściwości organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek

samorządu terytorialnego w odniesieniu do załatwianych przez organy samorządowe

indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej zaliczanych do tzw. zadań

6

zleconych gminie, tzn. z jednej strony art. 1 ust. 1 ustawy o s. k. o. (w wersji zmienio-

nej art. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o s. k. o.) i stanowiący, że samorządowe

kolegia odwoławcze „są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Ko-

deksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordyna-

cja podatkowa (...) w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej

należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy

szczególne nie stanowią inaczej” oraz art. 17 pkt 1 KPA (w wersji zmienionej art. 2

pkt 7 ustawy o zmianie niektórych ustaw), stanowiący, że „organami wyższego stop-

nia w rozumieniu kodeksu są (...) w stosunku do organów jednostek samorządu te-

rytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne sta-

nowią inaczej”, a z drugiej strony art. 7 pkt 4 ustawy o a. rz. w., który wówczas nadal

stanowił, że „wojewoda jest (...) organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów

o postępowaniu administracyjnym” – zgodnie z zasadą lex posterior generalis dero-

gat legi priori generali należało przyjąć, że pomimo braku formalnej derogacji dyspo-

zycji ówcześnie obowiązującej wersji art. 7 pkt 4 ustawy o a. rz. w., która zgodna była

z obowiązującą do dnia 31 grudnia 1998 r. wersją art. 17 pkt 1 KPA, stanowiącą

wówczas, że: „Organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są (...) w stosunku

do organów gmin w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administra-

cji rządowej – wojewodowie, a w pozostałych sprawach – samorządowe kolegia od-

woławcze”, przepis ten utracił moc prawną w dniu 1 stycznia 1999 r. Stanowisko

przeciwne byłoby bowiem sprzeczne z jednym z podstawowych założeń reformy

ustrojowej administracji terenowej w państwie, wedle którego we wszystkich indywi-

dualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, załatwianych przez organy

jednostek samorządu terytorialnego, od dnia 1 stycznia 1999 r. obowiązywać miało

prawne domniemanie (praesumptio iuris) kompetencji na rzecz samorządowych ko-

legiów odwoławczych, chyba że przepis ustawy szczególnej w odniesieniu do okreś-

lonej kategorii spraw stanowi inaczej (art. 17 pkt 4 KPA oraz art. 1 ust. 1 ustawy o s.

k. o. – w obu wypadkach w wersji obowiązującej od dnia 1 stycznia 1999 r.). Przepis

art. 7 pkt 4 ustawy o a. rz. w. (w wersji obowiązującej w dniu 1 stycznia 1999 r.) nie

mógł być traktowany w tym kontekście jako przepis szczególny nie tylko z tej przy-

czyny, że nie dotyczył on jakiejś ściśle określonej kategorii spraw, lecz był sformuło-

wany w sposób generalny, ale również dlatego, że jego ówczesna redakcja nawią-

zywała wyraźnie do dyspozycji art. 17 pkt 1 KPA obowiązującej do dnia 31 grudnia

1998 r. – „Wojewoda jest (...) organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o

7

postępowaniu administracyjnym” – i w konsekwencji, po wejściu w życie z dniem 1

stycznia 1999 r. zmienionej wersji art. 17 pkt 4 KPA, była z nią po prostu sprzeczna.

Po drugie – przedstawiona wyżej interpretacja, w myśl której z dniem 1 stycz-

nia 1999 r. samorządowe kolegia odwoławcze były, w rozumieniu Kodeksu postępo-

wania administracyjnego, organami wyższego stopnia we wszystkich indywidualnych

sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek

samorządu terytorialnego (w tym także w sprawach z zakresu tzw. zadań zleconych),

o ile przepisy szczególne nie stanowiły inaczej (art. 1 ust. 1 ustawy o s. k. o. w wersji

zmienionej art. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o s. k. o. oraz art. 17 pkt 1 KPA w

wersji zmienionej art. 2 pkt 7 ustawy o zmianie niektórych ustaw) znajduje także pot-

wierdzenie w dyspozycji art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o s. k. o., stanowiące-

go, że: „Sprawy z zakresu administracji rządowej (...) wszczęte i nie zakończone de-

cyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy /tzn. przed dniem 1 stycznia

1999 r. – dop./, podlegają rozpatrzeniu przez właściwego miejscowo wojewodę”. W

przeciwnym bowiem razie zbędne byłoby wprowadzenie przez ustawodawcę do po-

rządku prawnego typu rodzaju normy intertemporalnej.

Po trzecie – także ustawodawca, dostrzegając dylemat interpretacyjny, jaki na

gruncie obowiązującego porządku prawnego po dniu 1 stycznia 1999 r. stwarzały

omawiane wyżej przepisy, w art. 3 ustawy o zmianie KPA i ustawy o a. rz. w. przesą-

dził wyraźnie o tym, że:

„ 1. W sprawach z zakresu administracji rządowej należących do właściwości

organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawa szczególna nie stanowi,

że odwołanie od decyzji przysługuje do wojewody, nie stwierdza się nieważności de-

cyzji organu odwoławczego, wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia

wejścia w życie ustawy, z tej przyczyny, że decyzja została wydana z naruszeniem

przepisów o właściwości wojewody albo samorządowego kolegium odwoławczego.

2. Odwołania w sprawach z zakresu administracji rządowej należących do właściwo-

ści organów jednostek samorządu terytorialnego, wszczęte po dniu 1 stycznia 1999

r. i nie zakończone przez organ wyższego stopnia decyzją ostateczną przed dniem

wejścia w życie ustawy (tzn. przed dniem 15 kwietnia 2000 r. – dop.), podlegają

rozpatrzeniu przez właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze, chyba

że ustawy szczególne stanowią inaczej”.

Przedstawiona interpretacja stanu prawnego obowiązującego w dniu 1 stycz-

nia 1999 r. wskazuje na to, że podniesione w rewizji nadzwyczajnej zarzuty rażącego

8

naruszenia prawa okazały się w rozpoznawanej sprawie trafne, ponieważ: po pierw-

sze – postępowanie w rozpoznawanej sprawie wszczęte zostało na podstawie wnio-

sku strony z dnia 4 stycznia 1999 r., a więc już po wejściu w życie omawianych

zmian legislacyjnych; po drugie – przedmiotem tego postępowania był wniosek o

przyznanie tzw. zasiłku okresowego, czyli indywidualna sprawa z zakresu tzw. zadań

zleconych gminie (art. 11 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej); po trzecie – ustawa o

pomocy społecznej, w wersji obowiązującej w dniu 1 stycznia 1999 r. (i nadal, aż do

chwili obecnej), nie zawierała przepisu, który stanowiłby o tym, że w sprawach tych

organem wyższego stopnia jest wojewoda lub inny organ administracji publicznej; po

czwarte – odwołanie strony od decyzji kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G.

z dnia 24 lutego 1999 r., jako jednostki organizacyjnej gminy powołanej do załatwia-

nia tego rodzaju spraw (art. 46 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), zostało w dniu

18 marca 1999 r. rozpatrzone przez właściwe miejscowo Samorządowe Kolegium

Odwoławcze w O., czyli zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o

s. k. o. oraz art. 17 pkt 1 KPA, w ich wersji obowiązującej od dnia 1 stycznia 1999 r.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 39313

§ 1 KPC

w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania

cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej – Prawo upadłościowe i

Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego,

ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw

(Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

========================================