III RN 38/00

Wyrok z dnia 5 stycznia 2001 r.

III RN 38/00

Ocena zgodności z prawem decyzji o zakazie odbycia zgromadzenia pu-

blicznego powinna być dokonana przez sąd administracyjny przede wszystkim

z punktu widzenia uprawnień wynikających z wolności zgromadzeń, a nie tylko

pod kątem ochrony praw i wolności innych osób.

Przewodniczący SSN Andrzej Wróbel (sprawozdawca), Sędziowie SN: Jerzy

Kwaśniewski, Andrzej Wasilewski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2001 r. sprawy ze skargi

Marka C. na decyzję Wojewody M. w K. z dnia 12 maja 1999 r. [...] w przedmiocie

zakazu odbycia zgromadzenia publicznego, na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecz-

nika Praw Obywatelskich [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-

Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 9 lipca 1999 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-

nistracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e

Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 10 maja 1999 r., wydaną na podstawie art.

8 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. Nr 51, poz. 297 ze

zm.), zakazał odbycia zgromadzenia publicznego w dniu 31 maja 1999 r. przy ulicy

U. w T. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że wolność pokojowego gromadzenia

się podlega ustawowym ograniczeniom, niezbędnym do ochrony bezpieczeństwa

państwowego lub porządku publicznego oraz ochrony zdrowia lub moralności pub-

licznej albo praw i wolności innych osób. W ocenie Prezydenta Miasta T. na organie

gminy, w razie stwierdzenia przesłanek wskazujących na możliwość wystąpienia za-

grożenia dla wartości chronionych przez prawo, spoczywa obowiązek wydania decy-

zji administracyjnej zakazującej odbycia zgromadzenia. Organ pierwszej instancji

powołał się na doręczony mu protest 48 mieszkańców domu, przed którym miała się

2

odbyć demonstracja i uznał, że mieszkańcy będą zmuszeni do wysłuchania nagłoś-

nionych przemówień oraz do znoszenia utrudnień w przejściu i przejazdu do swoich

mieszkań, nie wykluczając zupełnego uniemożliwienia swobodnego poruszania się w

rejonie miejsca stałego zamieszkania. Prezydent Miasta T. uznał, że planowane

zgromadzenie stanowiłoby naruszenie ogólnej reguły, iż nikogo nie wolno zmuszać

do czynienia tego, czego mu prawo nie nakazuje (art. 31 ust. 2 Konstytucji RP). W

ocenie Prezydenta Miasta T. zgromadzenie 100 do 150 osób na parkingu między

godziną 1615

a godziną 1700

może zagrażać mieniu w znacznych rozmiarach, a po-

nadto środki, jakimi dysponował organizator zgromadzenia nie dawały gwarancji

prawidłowego przebiegu zgromadzenia.

Wojewoda M. decyzją z dnia 12 maja 1999 r. utrzymał w mocy zaskarżoną

odwołaniem Marka C. powyższą decyzję. W ocenie Wojewody M. protest 48 doro-

słych mieszkańców całkowicie uzasadnia wydanie zakazu odbycia planowanej de-

monstracji. Zagrażanie przez protestujących dobrom osobistym nie jest jedynie zda-

rzeniem przyszłym i niepewnym, lecz realnym faktem, tj. zgromadzenie z całą pew-

nością naruszałoby te dobra. Organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku kolizji

dwóch wartości konstytucyjnych, tzn. wolności i praw osobistych mieszkańców, któ-

rzy sprzeciwili się odbyciu zgromadzenia oraz wolności gromadzenia się i demon-

strowania, gdy ich pogodzenie nie jest możliwe, pierwszeństwo należy dać wolnoś-

ciom i prawom osobistym mieszkańców. Wojewoda M. nie podzielił poglądu organu

pierwszej instancji, że organizator demonstracji zmusza do udziału w demonstracji

osoby przebywające w mieszkaniach w pobliżu miejsca zgromadzenia. W ocenie

organu odwoławczego niedopuszczalne jest prewencyjne zakazywanie demonstracji

tylko na tej podstawie, że mogłoby ono ewentualnie przerodzić się w agresywny tłum.

Do zapobiegania takiemu niebezpieczeństwu należy wykorzystywać ustawowe formy

działania, w tym rozwiązanie zgromadzenia przez jego przewodniczącego albo przez

przedstawiciela organu gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z

dnia 9 lipca 1999 r. oddalił skargę Marka C. od powyższej decyzji Wojewody M. W

ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zachodzi nieusuwalna sprzeczność, wyklu-

czanie się dwóch wartości konstytucyjnych: wolności gromadzenia się (art. 57 Kons-

tytucji RP) i prawa do decydowania o swoim życiu osobistym (art. 47 Konstytucji), czy

- jak w rozpatrywanym przypadku – prawa do spokojnego korzystania z mieszkania i

do niezakłóconego wypoczynku. Wolność zgromadzeń ma swoje granice, co pot-

3

wierdza orzecznictwo sądowe. Absolutyzowanie wolności zgromadzeń prowadziłoby

bowiem do zanegowania innych uregulowań konstytucyjnych, co jest oczywiście nie-

dopuszczalne w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP). Sąd jest

zdania, że integralną częścią porządku prawnego jest to, iż uprawnieniom jednego

podmiotu odpowiadają obowiązki innych podmiotów, a co za tym idzie, prawa i obo-

wiązki muszą mieć wyznaczone granice. Skoro wszyscy są równi wobec prawa (art.

32 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji) to każdy jest obowiązany szanować wolności i

prawa innych. Ochronie prawnej podlega nie tylko wolność w organizowaniu zgro-

madzeń, ale do ochrony prawnej mają prawo mieszkańcy, którzy protestują przeciw-

ko demonstracji organizowanej przez skarżącego, zaś z przepisów art. 6 ust. 1 i art.

9 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach wynika, że prawo do zgromadzeń nie jest absolut-

ne, podlega kontroli, a w razie potrzeby może być ograniczone. W ocenie Sądu pro-

test mieszkańców był przesłanką decyzji o zakazie odbycia zgromadzenia, a zara-

zem elementem materiału dowodowego, który podlegał ocenie organu co do swej

przydatności i wiarygodności oraz mocy dowodowej. Sąd jest zdania, że nie wymaga

dowodu stwierdzenie, „że nie w każdym miejscu w Polsce zgromadzenie może być

zaakceptowane.” Prawo o zgromadzeniach „ nie daje dostatecznej odpowiedzi” na

pytanie: czy w czasie i w miejscu wskazanym przez organizatora zgromadzenia, od-

bycie zgromadzenia jest dopuszczalne, lecz „odsyła do oceny konkretnej sytuacji

przez właściwy organ administracyjny.” Naczelny Sąd Administracyjny badając le-

galność zaskarżonej decyzji zakazującej odbycia zgromadzenia publicznego „nie jest

władny orzekać, czy prawidłowo postąpił organ administracyjny wydając ów zakaz.

Konkluzja ta w całości objęta jest swobodą oceny materiału dowodowego i swoboda

ta jest zastrzeżona dla organu prowadzącego postępowanie. Sąd ogranicza się je-

dynie do badania, (1) czy organ administracyjny zebrał wyczerpujący materiał dowo-

dowy niezbędny dla podjęcia uzasadnionej decyzji ? oraz (2) czy z zebranego mate-

riału dowodowego racjonalnie wyprowadzono wnioski? Czy też wnioskowanie dot-

knięte było wadą dowolności?” W ocenie Sądu wnioskowanie leżące u podstaw za-

kazu odbycia zgromadzenia publicznego nie nosi znamion dowolności, bowiem „ Na

pewno grupa 100... 150 demonstrantów, mających protestować przeciw działalności

jednego z mieszkańców bloku mieszkalnego może zakłócić spokój mieszkańców. – Z

całą pewnością zachowania demonstrantów mogą ograniczać dostęp mieszkańców

do ich mieszkań. – Nie wymaga dowodu twierdzenie zawarte w odpowiedzi na

skargę, że osiedle mieszkaniowe jest zaprojektowane dla pełnienia funkcji całkowicie

4

odmiennych od tych, które przyświecają organizatorom godzinnej, 100-osobowej

demonstracji protestacyjnej.” W konsekwencji Sąd uznał, że „protest 48 mieszkań-

ców w pełni uprawniał organ administracyjny do brania pod uwagę (1) zarówno za-

kazu, jak i (2) nie formułowania takiego zakazu. Organ miał swobodę wyboru jednej z

dwóch alternatywnych ocen i wniosków.” Sąd nie podzielił poglądu, że na „typowych

obszarach mieszkalnych” ze swej istoty wykluczone jest co do zasady odbywanie

zgromadzeń, bowiem nie ma uzasadnienia dla takiego generalnego ograniczenia

konstytucyjnej wolności zgromadzeń. W ocenie Sądu „miłośnicy przyrody czy muzyki

dawnej najprawdopodobniej nie będą mieli problemów w zorganizowaniu zgroma-

dzenia nawet w gęsto zaludnionym osiedlu. Zgromadzeniem jest bowiem nie tylko

hałaśliwa manifestacja przeciwko komuś lub czemuś, ale każde zgrupowanie co

najmniej 15 osób, zwołane w celu wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia

stanowiska (art. 2 Prawa o zgromadzeniach).”

Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył powyższy wyrok rewizją nadzwyczaj-

ną, w której zarzucił rażące naruszenie art. 7 i art. 77 KPA oraz art. 22 ust. 2 pkt 3

ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym przez niewyjaśnienie wszystkich oko-

liczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; wskazując na powyższe

podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelne-

mu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Krakowie do ponow-

nego rozpoznania. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich zasadą jest wolność

organizowania zgromadzeń w miejscach wskazanych w art. 6 ust. 1 Prawa o zgro-

madzeniach. Ograniczenie tej wolności przewidziane ustawą jest wyjątkiem, który

musi być w szczególny sposób uzasadniony. W celu wydania decyzji zakazującej

zgromadzenia publicznego, organ administracyjny powinien szczególnie wnikliwie

przeprowadzić postępowanie dowodowe. W niniejszej sprawie jedynym dowodem był

protest części mieszkańców, który może stanowić element materiału dowodowego,

jednakże powinien być skonfrontowany z dalszymi czynnościami wyjaśniającymi. W

szczególności należało ustalić, stwierdził Rzecznik Praw Obywatelskich, czy w danej

sytuacji demonstracja istotnie mogła utrudnić mieszkańcom bloku dostęp do miesz-

kań, bądź też uniemożliwić im swobodę poruszania się w rejonie miejsca zamieszka-

nia, czy też korzystania z parkingu. Nie sporządzono nawet szkicu sytuacyjnego

miejsca wskazanego przez organizatora jako miejsce odbycia zgromadzenia pub-

licznego z uwzględnieniem wielkości i usytuowania parkingu oraz bloków mieszkal-

nych, przed którymi planowana była manifestacja i odległości, w jakiej one znajdują

5

się od miejsca wskazanego przez organizatora. Dokonana przez organy administracji

publicznej ocena, że w konkretnym przypadku zakaz zgromadzenia był konieczny dla

ochrony praw i wolności innych osób jedynie na podstawie sprzeciwu części

mieszkańców, może być zatem ocenione jako rażące naruszenie zasady prawdy

obiektywnej wyrażonej w art. 7 KPA.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Nie jest trafny pogląd Sądu zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że

w rozpatrywanej sprawie między wolnością gromadzenia się (art. 57 Konstytucji RP),

a prawem decydowania o swoim życiu osobistym (art. 47 Konstytucji RP) zachodzi

nieusuwalna sprzeczność (wykluczanie się tych dwóch wartości konstytucyjnych).

Sąd bowiem nie dostrzegł, że czym innym jest konflikt konstytucyjnych praw i wolno-

ści, a czym innym ograniczenia tych praw i wolności. Zagadnienia te są szeroko dys-

kutowane w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym. Dla potrzeb niniejszej sprawy

wystarczy stwierdzić, że konflikt konstytucyjnie chronionych praw i wolności jest rozs-

trzygany według konstytucyjnoprawnych reguł kolizyjnych i w żadnym razie nie idzie

tu o nieusuwalną sprzeczność między tymi prawami i wolnościami, bowiem prowa-

dziłoby to nieuchronnie do konstruowania hierarchii konstytucyjnych praw i wolności,

co nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach Konstytucji RP. W szczególno-

ści nieuprawniony jest oparty na tym błędnym założeniu wniosek, jakoby konflikt

między wykonywaniem wolności zgromadzeń, a wykonywaniem innych konstytucyj-

nych praw i wolności, należało rozstrzygać a priori na korzyść tych innych praw i wol-

ności. Należy bowiem podkreślić, że Sąd, mimo stwierdzenia, że między wolnością

zgromadzeń a „prawem decydowania o swoim życiu osobistym” istnieje nieusuwalna

sprzeczność, w istocie rozstrzygnął tę sprzeczność w sposób dowolny i arbitralny.

Podstawową wadą przyjętego przez Sąd rozumowania jest to, że ocenił zgodność z

prawem decyzji o zakazie odbycia zgromadzenia publicznego pod kątem ograniczeń

wolności gromadzenia się, nie zaś, jak należało, pod kątem konstytucyjnoprawnej

istoty tej wolności. Tymczasem wolność zgromadzeń w ujęciu Konstytucji RP jest

wolnością człowieka i jako taka powinna być rozpatrywana z punktu widzenia jej tre-

ści i istoty, nie zaś jak uczynił to Sąd, jedynie z punktu widzenia ustawowych ograni-

czeń tej wolności. Bez dokonania głębszej konstytucyjnoprawnej analizy tej wolności

sformułowane przez Sąd oceny odnośnie granic tej wolności, a zwłaszcza domnie-

6

manej nieusuwalnej sprzeczności między tą wolnością a innymi prawami i wolnoś-

ciami konstytucyjnymi, muszą być uznane za powierzchowne i przypadkowe.

Konsekwencją tych błędnych założeń jest błędna ocena materiału dowodowe-

go zebranego w sprawie. Sąd przyjął bowiem, że skoro wolność gromadzenia się nie

jest wolnością absolutną i podlega ograniczeniom, to w rozpoznawanej sprawie wy-

starczające jest oparcie się na dowodach wskazujących na to, że wykonywanie w

tym konkretnym przypadku wolności gromadzenia się narusza prawa i wolności in-

nych osób. W związku z tym Sąd stwierdził, że protest mieszkańców jako element

materiału dowodowego był wystarczająco reprezentatywny do podjęcia zaskarżonej

decyzji, gdyż na tej podstawie można było formułować ocenę co do stopnia zagroże-

nia spokoju mieszkańców, a ponadto nie było „absolutnej konieczności gromadzenia

dodatkowego materiału dowodowego.” Pogląd ten jest oczywiście błędny. Nie ulega

bowiem wątpliwości, że ocena zgodności z prawem decyzji o zakazie odbycia zgro-

madzenia publicznego nie może być dokonywana przez sąd administracyjny jedynie

pod kątem ochrony praw i wolności innych osób, lecz przede wszystkich z punktu

widzenia uprawnień wynikających z wolności zgromadzania się. W związku z tym

obowiązkiem organów administracji publicznej jest po pierwsze – identyfikacja

wszystkich wchodzących w grę interesów prawnych, po drugie – ustalenie relacji

między tymi interesami prawnymi, po trzecie – rozstrzygnięcie ewentualnego kon-

fliktu interesów prawnych, po czwarte – szczególnie staranne przeprowadzenie pos-

tępowania wyjaśniającego i przekonujące uzasadnienie decyzji. W rozpoznawanej

sprawie organy administracji publicznej były zatem obowiązane do wyjaśnienia, na

czym polegają interesy prawne mieszkańców osiedla i organizatora zgromadzenia,

zaś w razie uznania, że interesy te są sprzeczne, do rozstrzygnięcie tej sprzeczności

zgodnie z regułami przyjętymi w demokratycznym państwie prawnym, w tym zwłasz-

cza zgodnie z konstytucyjnymi regułami usuwania kolizji konstytucyjnych praw i wol-

ności. Powyższe oceny i ustalenia organu administracji publicznej powinny mieć

oparcie w starannie zebranym, kompletnym materiale dowodowym. Tymczasem or-

gany administracji publicznej swoje rozstrzygnięcia o zakazie odbycia zgromadzenia

publicznego oparły na jedynym dowodzie, jakim był protest części mieszkańców

osiedla, na terenie którego miała się odbyć planowana demonstracja. Należy zatem

uznać, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona dla potrzeb rozstrzygnięcia.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.

========================================