III RN 40/00

Wyrok z dnia 5 stycznia 2001 r.

III RN 40/00

Statut gminy jako akt prawny pochodny i komplementarny względem

ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z

1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) nie może zawierać postanowień z nią sprzecz-

nych, ani też jego postanowienia nie mogą być interpretowane w sposób

sprzeczny z przepisami tej ustawy, a także nie powinien powtarzać jej przepi-

sów.

Przewodniczący SSN Andrzej Wróbel, Sędziowie SN: Jerzy Kwaśniewski,

Andrzej Wasilewski (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2001 r. sprawy ze skargi

Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. w P. z dnia 26 listopada 1998 r.

[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyboru zarządu

gminy, na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich [...] od wyro-

ku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia

17 czerwca 1999 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-

nistracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e

Wojewoda W. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 listopada 1998 r. [...]

uchylił podjętą w dniu 30 października 1998 r. uchwałę [...] Rady Miejskiej w C. w

sprawie wyboru zastępcy burmistrza Gminy C. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia

Wojewoda W. stwierdził, że obowiązujący w dniu podjęcia tej uchwały statut Gminy

Miejskiej w C. z dnia 15 listopada 1994 r. w ogóle nie przewidywał w składzie zarzą-

du gminy stanowiska zastępcy burmistrza. Natomiast, zdaniem Wojewody, uchwała

Rady Gminy w C. [...] z dnia 30 października 1998 r., zmieniająca statut Gminy C.

między innymi poprzez wprowadzenie w skład zarządu gminy stanowiska zastępcy

2

burmistrza, nie mogła stanowić podstawy prawnej powołania zastępcy burmistrza

przed jej wejściem w życie, co następuje w zasadzie dopiero z dniem jej prawidłowe-

go ogłoszenia (art. 42 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym – jednolity tekst:

Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.). Tymczasem, w danym wypadku uchwała w

sprawie zmiany statutu Gminy C. nie obowiązywała jeszcze w dacie dokonywania

wyboru zastępcy burmistrza, ponieważ w tej dacie nie została ona jeszcze ogłoszona

w sposób obowiązujący w wypadku przepisów prawa miejscowego. W skardze na

powyższe rozstrzygnięcie Wojewody W. Gmina C. zarzuciła w szczególności, że: po

pierwsze – narusza ono art. 28 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który przesą-

dza o tym, że w skład zarządu gminy wchodzi także zastępca burmistrza, a w tej sy-

tuacji brak stosownego postanowienia w statucie gminy nie może stanowić przesz-

kody jego wyboru; oraz po drugie – naruszenie art. 61 ust. 4 KPA, bowiem Wojewo-

da W. nie zawiadomił Gminy C. o wszczęciu postępowania nadzorczego w niniejszej

sprawie i tym samym nie zapewnił jej udziału w tym postępowaniu zgodnie z art. 10 §

1 KPA.

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z

dnia 17 czerwca 1999 r. [...] oddalił skargę, stwierdzając że skoro § 23 ust. 1 statutu

Gminy przewidywał, iż w skład zarządu Gminy wchodzi jedynie burmistrz – jako

przewodniczący zarządu i 5 członków, natomiast nie przewidywał stanowiska zas-

tępcy burmistrza, to tym samym był on sprzeczny z art. 26 ust. 2 ustawy o samorzą-

dzie gminnym; w tej sytuacji Rada Gminy miała obowiązek naprzód dostosować

przepisy tego statutu do wymagań ustawy i dopiero wówczas powinna uzupełnić

skład zarządu; natomiast – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w

tym kontekście wskazał także na wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1996 r. (II S.A.

3174/95 – ONSA z 1997 r. nr 2, poz. 64) – nie dokonawszy uprzednio zmiany statutu

w tym zakresie Rada Gminy naruszyła „przepisy prawa w ogólności”. Równocześnie

Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że w danym wypadku brak było

podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 61 § 4 i art. 10

§ 1 KPA, bowiem skarżąca Gmina nie wykazała, aby miało ono istotny wpływ na wy-

nik sprawy (art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie

Administracyjnym – Dz.U. z 1995 r. Nr 74, poz. 368 ze zm.).

Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z dnia 28 lutego 2000 r. [...] wniósł re-

wizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-

Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 17 czerwca 1999 r. [...], zarzucając „ra-

3

żące naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 3 i art. 26 ust. 2 ustawy z

dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (...) w związku z art. 169 ust. 3 Kons-

tytucji RP przez błędną wykładnię”. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej wskazano

przy tym na brzmienie art. 169 Konstytucji RP w związku z art. 26 ust. 1 i ust. 2 oraz

art. 28 ustawy o samorządzie gminnym, a następnie podniesiono, że statut Gminy C.

obowiązujący w dacie podjęcia zakwestionowanej przez Wojewodę W. w trybie nad-

zoru uchwały Rady Gminy w sprawie wyboru zastępcy burmistrza „nie przewidywał

wprawdzie utworzenia w zarządzie stanowiska zastępcy burmistrza, jednakże w oce-

nie Rzecznika brak takiego zapisu nie może być utożsamiany z wyłączeniem stoso-

wania wprost powołanych przepisów ustawy”, tym bardziej że: „W ust. 4 powołanego

wyżej art. 169 Konstytucji RP zawarto zapis, że ustrój wewnętrzny jednostek samo-

rządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. (...) Nie

może zatem budzić wątpliwości, że statut gminy jest zaliczany do przepisów gmin-

nych mających charakter normy bezwzględnie obowiązującej, jednakże treść statutu

odnosić się może jedynie do granic określonych w art. 22 ustawy o samorządzie

gminnym, zgodnie z którym statut gminy określa organizację wewnętrzną oraz tryb

pracy organów gminy (...)”, wskazując także na to, że „artykuł 28 ust. 2 powołanej

ustawy pozostawia radom gmin do statutowej regulacji ustalenie trybu wyłaniania

kandydatów na wymienione w nim stanowiska”, przy czym „nie ustalenie tego trybu,

nie może wyłączyć jednak konieczności dokonania wyboru zarządu w składzie zgod-

nym z cytowanymi postanowieniami ustawy o samorządzie gminnym”.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna jest zasadna.

Ustawa o samorządzie gminnym jednoznacznie stanowi, że w skład zarządu

gminy, który jest jej organem wykonawczym, wchodzi od 3 do 7 osób (art. 28 ust. 1),

a to „wójt albo burmistrz (prezydent miasta) jako przewodniczący zarządu, ich zas-

tępcy oraz pozostali członkowie” (art. 26 ust. 1), przesądzając równocześnie o tym,

że: „Rada gminy wybiera zastępcę albo zastępców wójta lub burmistrza oraz pozos-

tałych członków zarządu na wniosek wójta lub burmistrza zwykłą większością głosów

w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym” (art.

28 ust. 3 tej ustawy w związku z art. 169 ust. 3 Konstytucji RP). Z kolei organizację

wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy, w tym także zarządu gminy, określa

4

rada gminy w drodze statutu (art. 22 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt

1 ustawy o samorządzie gminnym). Statut gminy ma więc charakter aktu prawnego

pochodnego i zarazem komplementarnego względem tej ustawy oraz jest uchwalany

przez radę gminy na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawy (art.

169 ust. 4 Konstytucji RP). W konsekwencji, statut gminy nie tylko nie powinien pow-

tarzać przepisów ustawy o samorządzie gminnym, lecz także ani nie może zawierać

postanowień sprzecznych z przepisami ustawy, ani też postanowienia statutu nie

mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy. Dlatego, wy-

rażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd prawny, wedle którego okolicz-

ność, iż w § 23 ust. 1 statutu Gminy C. nie wymieniono zastępcy burmistrza, jako

członka Zarządu Gminy, przesądza o sprzeczności postanowień tego statutu z

ustawą, nie jest trafny. Słusznie natomiast wywiedziono w rewizji nadzwyczajnej, że

statut Gminy C. „nie przewidywał wprawdzie utworzenia w zarządzie stanowiska zas-

tępcy burmistrza, jednakże w ocenie Rzecznika brak takiego zapisu nie może być

utożsamiany z wyłączeniem stosowania wprost powołanych przepisów ustawy” (tzn.

art. 26 ust. 2 oraz art. 28 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), które w danym wy-

padku przesądzały o obowiązku wyboru przynajmniej jednego zastępcy burmistrza

Gminy C.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 39313

§ 1 KPC

w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania

cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej – Prawo upadłościowe i

Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego,

ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw

(Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

========================================