III RN 203/00

Wyrok z dnia 22 lutego 2001 r.

III RN 203/00

Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego

w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.

Przewodniczący SSN Andrzej Wasilewski, Sędziowie SN: Jerzy Kwaśniewski,

Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2001 r. sprawy ze skargi

Stowarzyszenia Ekologicznego „E.” w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Od-

woławczego w S. z dnia 5 sierpnia 1998 r. [...] w przedmiocie warunków zabudowy i

zagospodarowania terenu na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego

Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administra-

cyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie z dnia 20 kwietnia 2000 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-

nistracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e

Prezydent Miasta Ś. decyzją z dnia 12 czerwca 1998 r., po ponownym rozpo-

znaniu sprawy, ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji

polegającej na adaptacji bazy paliw płynnych (uprzednio użytkowanej przez jednostki

Armii Radzieckiej) położonej we wschodniej części wyspy Uznam, na obrzeżu kom-

pleksu portowego w południowej części miasta Ś. „na cele składowania paliw płyn-

nych, z ograniczeniem wielkości składowania do obecnych możliwości, z jednocze-

sną funkcją tych składów jako obsługą w paliwa płynne taboru pływającego w por-

tach Ś. i S. – z wykluczeniem transportu drogą lądową.”

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 5 sierpnia 1998 r.

utrzymało w mocy zaskarżoną odwołaniem Stowarzyszenia Ekologicznego „E.” w M.

powyższą decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe

Kolegium Odwoławcze powołało się na zgodność zamierzonej inwestycji z ustale-

2

niami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stosownie do prze-

pisu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązywało właściwy

organ do pozytywnego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie wyrokiem

z dnia 20 kwietnia 2000 r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

Prezydenta Miasta Ś. W ocenie Sądu zarzuty podniesione w skardze Stowarzysze-

nia nie są uzasadnione, bowiem zamierzona inwestycja, co do zasady, jest zgodna z

planem miejscowym. Sprawa nie została jednak ostatecznie wyjaśniona, gdyż orga-

ny obu instancji wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 i 77 § 1 KPA nie wyjaśniły

jakie jednostki (tabor) pływają po portach S. i Ś. i jaki rodzaj paliw płynnych eksploa-

tują. Poczynienie tych ustaleń ma, zdaniem Sądu, oparcie w przepisach art. 41 ust. 2

pkt 2 oraz art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które wymagają

określenia rodzaju inwestycji poprzez wymienienie charakterystyki zabudowy i zago-

spodarowania terenu oraz jej funkcji, a ponadto charakterystycznych parametrów

technicznych planowanej inwestycji, w związku z odpowiednim zapisem planu, który

ma następujące brzmienie: „ogranicza się wielkość składowania paliw płynnych w

oparciu o urządzenia po Jednostkach Armii Radzieckiej i Marynarki Wojennej do

wielkości obecnych możliwości składowania paliw z funkcją tych składów jako obsłu-

gi w portach Ś. i S.”.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył powyższy wyrok rewi-

zją nadzwyczajną, w której zarzucił rażące naruszenie art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 2 pkt

2 i 4 oraz art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym

(jednolity tekst: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), a także art. 22 ust. 1 pkt 1

ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74,

poz. 368 ze zm.) i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Szczecinie

do ponownego rozpoznania.

W ocenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwe jest stanowi-

sko Sądu, jakoby organy obu instancji wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 i 77

§ 1 KPA nie wyjaśniły jakie jednostki (tabor) pływają po portach S. i Ś. i jaki rodzaj

paliw płynnych eksploatują. Wadliwość tego stanowiska wynika po pierwsze – z

oczywistej bezzasadności co do konieczności prowadzenia ustaleń o ilości jednostek

pływających w portach, po drugie – jakikolwiek zapis miejscowego planu zago-

spodarowania przestrzennego nie wprowadza ograniczeń związanych z „rodzajem”

3

paliw płynnych, które mają być składowane w stacji paliw. Z zestawienia postano-

wień planu miejscowego z treścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zago-

spodarowania terenu wynika, że wielkości składowania paliw zostały jednoznacznie

określone i nie zachodzi potrzeba poszukiwania innych danych, które miałyby do-

prowadzić do ustalenia powołanej wielkości składowanych paliw. Poza tym uszła

uwadze Sądu niezwykle istotna okoliczność, że zamierzona inwestycja łącznie z

wielkością składowania paliw płynnych była przedmiotem wszystkich niezbędnych

uzgodnień, w tym z Ministrem Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Le-

śnictwa, Głównym Inspektorem Sanitarnym oraz Urzędem Morskim w S. Skoro tak,

to – zdaniem Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego – zaskarżonej decyzji i

poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie można postawić zarzutu

niewyjaśnienia, jakie jednostki (tabor) pływają po portach S. i Ś. i jaki rodzaj paliw

płynnych eksploatują. Co więcej, w decyzji ustalającej warunki zagospodarowania

terenu nie sposób inaczej określić wielkości składowania paliw płynnych niż to uczy-

niły organy obydwu instancji.

Sąd naruszył przepis art. 43 ustawy, bowiem stwierdzając zgodność, ”co do

zasady” inwestycji z planem miejscowym był obowiązany uznać, że właściwy organ

powinien ustalić warunki zabudowy. Tymczasem Sąd w oderwaniu od wyroku Na-

czelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie z dnia 26

listopada 1997 r. [...] dopatrzył się konieczności dokonania jeszcze dalszych ustaleń i

to bez wskazania, jaki miałoby to mieć wpływ na treść decyzji o ustaleniu warunków

zabudowy i co ewentualnie organy miałyby określić w decyzji. Co jednak istotniejsze,

Sąd nie dostrzegł, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospoda-

rowania terenu nie podlegają badaniu warunki techniczne jakim powinna odpowiadać

inwestycja, zaś decyzja ustalająca warunki zabudowy nie może rozstrzygać o pra-

wach i obowiązkach inwestora.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna ma usprawiedliwione podstawy. Trafny jest zarzut ra-

żącego naruszenia przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospoda-

rowaniu przestrzennym (jednolity tekst: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) sta-

nowiącego, że w sprawie o ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania tere-

nu orzeka się w drodze decyzji na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospo-

4

darowania przestrzennego. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że

organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w sprawie ustalenia wa-

runków zabudowy i zagospodarowania terenu są obowiązane badać zgodność za-

mierzonej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przes-

trzennego, który ma charakter prawny aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 87

ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W związku z tym wymaga rozważenia zagadnienie zakresu i przedmiotu

oceny zgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospo-

darowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicz-

nej dokonywały oceny projektowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z ustalenia-

mi miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. z dnia

9 grudnia 1994 r., a mianowicie z ustaleniami dotyczącymi jednostki strukturalnej „K”

– „Stan projektowany obejmuje: ... adaptacje na cele składowe obecnych baz paliw

płynnych, w tym na składowanie paliwa...” oraz ustaleniami ogólnymi planu (pod-

punkt e) - „ogranicza się wielkość składowania paliw płynnych w oparciu o urządze-

nia po JAR i Marynarki Wojennej do wielkości obecnych możliwości składowania pa-

liw z funkcja tych składów jako obsługi w paliwa płynne taboru pływającego po por-

tach Ś. i S. Zwiększenie obrotu możliwe poprzez połączenie rurociągowe z półwys-

pem W. bazy paliw z urządzeniami załadunkowymi na teren lądowy.” Na podstawie

tych ustaleń Prezydent miasta Ś. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania tere-

nu dla inwestycji polegającej na: „adaptacji istniejącej bazy paliw płynnych ( uprzed-

nio użytkowanej przez JAR) położonej we wschodniej części wyspy U. nad cieśniną

Ś., na obrzeżu kompleksu portowego w południowej części miasta Ś. [...], na cele

składowania paliw płynnych z ograniczeniem wielkości ich składowania, do obecnych

możliwości, z jednoczesną funkcją tych składów jako obsługą w paliwa płynne taboru

pływającego w portach Ś. i S. – z wykluczeniem transportu drogą lądową.” Naczelny

Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że „co do za-

sady, (...) planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowa-

nia przestrzennego.” Stwierdzenie to jest równoznaczne z oceną, że decyzja ustala-

jąca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest zgodna z przepisami prawa

materialnego, jakimi są powołane wyżej ustalenia miejscowego planu zagospodaro-

wania przestrzennego miasta Ś. Trafny jest zatem pogląd wnoszącego rewizję nad-

zwyczajną Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skoro Sąd podzielił sta-

nowisko organów administracji publicznej obydwu instancji i przyjął, że zamierzona

5

inwestycja jest „co do zasady” zgodna z miejscowym planem zagospodarowania

przestrzennego, to konsekwencją tego ustalenia jest uznanie, iż organy administracji

publicznej orzekające w sprawie miały wynikający z art. 43 ustawy obowiązek ustale-

nia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sytuacji niezrozumiałe i

niekonsekwentne jest stanowisko Sądu, który domaga się od organów administracji

publicznej wyjaśnienia, jakie jednostki (tabor) pływają po portach S. i Ś. i jaki rodzaj

paliwa płynnego eksploatują, podnosząc, iż brak ustaleń w tym zakresie uniemożli-

wia kontrolę zgodności zaskarżonej decyzji z „zapisami” miejscowego planu zago-

spodarowania przestrzennego. Należy bowiem stwierdzić, że Sąd dokonuje oceny

zaskarżonej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z

ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś oceny

zgodności zamierzonej inwestycji z tymi ustaleniami, co należy do kompetencji wła-

ściwych organów administracji publicznej. Skoro zatem Sąd ocenił, że zaskarżona

decyzja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania prze-

strzennego, to bez popadania w oczywistą sprzeczność nie mógł jednocześnie

przyjąć, że brak powyższych ustaleń faktycznych uniemożliwia dokonanie takiej

oceny.

Za całkowicie chybiony i dowolny należy uznać pogląd Sądu, że skoro wnio-

sek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać

określenie charakterystycznych parametrów inwestycji (ogólną charakterystykę inwe-

stycji), to charakterystyka taka powinna zawierać „ planowany obrót ilościowy bazy

ze wskazaniem gatunków paliwa, które będą składowane i ilościowych proporcji po-

szczególnych gatunków paliwa.” Pomijając w tym miejscu zasadniczą wątpliwość,

czy Sąd dokonujący oceny legalności decyzji jest uprawniony do formułowania tego

rodzaju wskazań odnoszących się w istocie do treści wniosku o ustalenie warunków

zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej inwestycji, należy wskazać,

że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.decyzja o warunkach zabu-

dowy i zagospodarowania terenu określa między innymi rodzaj inwestycji i warunki

wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 42

ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). Jak trafnie stwierdził wnoszący rewizję nadzwyczajną Prezes

Naczelnego Sądu Administracyjnego samo zestawienie powołanych ustaleń miejs-

cowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunków zabudowy i zago-

spodarowania określonych w decyzji wskazuje, że wielkości składowania paliw zo-

stały jednoznacznie określone i nie ma potrzeby ustalania tej wielkości, a plan nie

6

wprowadza ograniczeń związanych z rodzajem paliw płynnych, które mają być skła-

dowane w stacji paliw. Skoro zatem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zago-

spodarowania terenu określała rodzaj inwestycji (baza paliw) i wymienione wyżej wa-

runki wynikające z ustaleń planu miejscowego, to istniały wystarczające podstawy do

sądowej oceny zgodności tej decyzji z planem miejscowym.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dos-

trzegł, że jak trafnie wskazano w rewizji nadzwyczajnej, w postępowaniu o ustalenie

warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie podlegają badaniu warunki

techniczne, jakim powinna odpowiadać inwestycja (np. wyrok NSA z dnia 18 lutego

1997 r., II SA/Wr 1209/96). Z tego względu ustalenie „planowanego obrotu ilościo-

wego bazy ze wskazaniem gatunków paliwa, które będą składowane i ilościowych

proporcji poszczególnych gatunków paliwa” nie było konieczne dla ustalenia warun-

ków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji bazy paliw. Ustalenia te mogą

być natomiast doniosłe na dalszych etapach procesu inwestycyjnego, w tym zwłasz-

cza na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia budowlanego.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.

========================================