III RN 87/00

Wyrok z dnia 6 kwietnia 2001 r.

III RN 87/00

Rada gminy nie może określić w akcie prawa miejscowego, że dopusz-

czalne jest tajne głosowanie nad sprawą należącą do jej kompetencji.

Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Andrzej Wasilewski,

Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2001 r. sprawy ze skargi

Barbary S. na uchwałę Rady Miejskiej w K. [...] w przedmiocie założenia publicznego

Gimnazjum w K. na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Admini-

stracyjnego w Warszawie [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-

Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 24 sierpnia 1999 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-

nistracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Łodzi do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e

Rada Miejska w K. w dniu 11 marca 1999 r. podjęła w głosowaniu tajnym

uchwałę [...] o założeniu gimnazjum publicznego w K. Uchwałę podjęto na podstawie

art. 5 ust. 2 pkt 1, art. 58 ust. 1,2 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie

oświaty (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.), art. 2 ust. 2 ustawy z

dnia 8 stycznia 1999 r. Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego (Dz.U. Nr

12, poz. 96) i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie

gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.). Uchwałę tę zaskar-

żyła Barbara S., działająca w imieniu własnym i grupy mieszkańców Gminy K., pod-

nosząc między innymi, że gimnazjum to powinno posiadać oddział w miejscowości

N. z uwagi na trudności z dowozem niektórych dzieci i nieprzystosowanie propono-

wanej siedziby gimnazjum do przyjęcia przewidywanej liczby uczniów. Naczelny Sąd

Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wyrokiem z dnia 24 sierpnia 1999 r.

[...] skargę oddalił. Sąd przyjął, iż zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa

2

regulujących tworzenie gimnazjów, zaś argumenty podnoszone przez skarżącą mają

charakter słusznościowy. Wątpliwości rodziców co do uciążliwości dowozu dzieci do

gimnazjum są zrozumiałe z punktu widzenia należytego wykonywania władzy rodzi-

cielskiej, nie mogą jednak stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskar-

żonej uchwały. Odnosząc się do zarzutu, że zaskarżona uchwała narusza prawo,

ponieważ podjęta została w głosowaniu tajnym, Sąd stwierdził, że § 24 ust. 2 Statutu

gminy nie może być odczytywany jako zakaz przeprowadzania głosowań tajnych w

innych przypadkach niż nakazuje to ustawa o samorządzie gminnym. Głosowanie

tajne powinno być wyjątkiem od zasady jawności. Poza przypadkami, w których

ustawa o samorządzie gminnym przewiduje głosowania tajne, mogą pojawić się inne

uzasadnione przypadki, wymagające przeprowadzenia głosowania tajnego. Decyzja

w tym przedmiocie powinna zostać podjęta w drodze głosowania. Wyłączenie możli-

wości podejmowania uchwał w głosowaniu tajnym, poza przewidzianymi w ustawie,

byłoby niczym nieuzasadnionym ograniczeniem uprawnień organów samorządo-

wych, jak i samych radnych. Sąd stwierdził, że przegłosowanie zaskarżonej uchwały

w głosowaniu tajnym odbyło się bez naruszenia prawa, w zgodzie z ustawą o samo-

rządzie gminnym oraz zgodnie ze statutem i regulaminem Rady Miejskiej w K.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w rewizji nadzwyczajnej powyż-

szemu wyrokowi zarzucił rażące naruszenie art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 1 i art. 22 ust. 1

ustawy o samorządzie gminnym, § 24 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia 15

lutego 1996 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy w K. (Dz.Urz. Woj. Płockiego Nr

11, poz. 109) oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie

Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) i na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy

o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i

przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyj-

nemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Łodzi. Podniósł w szczególności, że art. 3 ust. 1

ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że o ustroju gminy stanowi jej statut, zaś

art. 22 ust. 1 tej ustawy określa, że organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów

gminy określa statut gminy. Na tej podstawie Rada Miejska w K. podjęła uchwałę o

uchwaleniu statutu gminy. Został on ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Wojewódz-

twa Płockiego Nr 11, poz. 109. Paragraf 24 ust. 2 tego Statutu ma następującą treść:

„Z zastrzeżeniem przypadków określonych w ustawie, uchwały rady zapadają zwykłą

większością głosów w obecności co najmniej połowy składu rady, w głosowaniu jaw-

nym przez podniesienie ręki”. Treść normatywna przytoczonego przepisu Statutu

3

odpowiada treści przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co ozna-

cza, że Rada Miejska w K. uchwaliła tryb głosowania nad uchwałami nawiązujący do

zasady wyrażonej w ustawie. Wynika z tego, że tylko w sprawach wyraźnie w usta-

wie o samorządzie gminnym określonych Rada Miejska w K. może przeprowadzić

głosowanie tajne, np. w sprawie wyboru burmistrza i jego zastępcy (art. 28 ust. 2 i 3),

natomiast o innych sprawach rozstrzyga w głosowaniu jawnym. Stanowiska tego nie

zmienia wydany na podstawie § 17 ust. 1 Statutu regulamin rady stanowiący jego

załącznik nr 4. Według § 30 ust. 7 regulaminu rada może zarządzić głosowanie tajne

w każdej sprawie o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Z uwagi na to, że

ustawa o samorządzie gminnym przesądziła, iż aktem lokalnym normującym ustrój

gminy jest statut (art. 3 ust. 1), zaś ustawa nie zawiera przepisów zobowiązujących

radę gminy do uchwalenia regulaminu jej funkcjonowania, a sposób głosowania nad

uchwałami należy do kategorii ustroju gminy, o sposobie głosowania nad poszcze-

gólnymi uchwałami rozstrzyga statut gminy.

Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyj-

nego statut gminy należy do przepisów gminnych (wyroki z dnia 2 grudnia 1994 r., II

S.A. 1474/94 - OSNA 1995 z. 4, poz. 175, z dnia 14 listopada 1996 r., S.A. 924/96 -

ONSA 1997 z. 4, poz. 164). Wyszczególnienie spraw, których swoisty charakter

przemawia za większą przydatnością głosowania tajnego, powinno znaleźć się w

statucie. W razie przewidywania możliwości przeprowadzenia głosowania tajnego

także w innych sprawach, trudnych do określenia podczas uchwalania statutu, powi-

nien on określić stosowne procedury umożliwiające złożenie wniosku o przeprowa-

dzenie tajnego głosowania i jego przyjęcie. Wbrew stanowisku Sądu, wyrażonemu w

kwestionowanym wyroku, Rada Miejska w K. nie miała podstaw prawnych do prze-

prowadzenia głosowania tajnego w sprawie powołania gimnazjum, nie przewidywał

bowiem tego jej Statut. Nie było także podstaw do przyjęcia, iż regulamin pracy

gminy, przyjęty przez nią jako załącznik do statutu, stanowi akt równej z nim rangi i

zawarte w regulaminie odmienne postanowienia odnośnie do sposobu głosowania

mogły stanowić podstawę prawną do przeprowadzenia takiego głosowania. Prezen-

towane w wyroku z dnia 24 sierpnia 1999 r. stanowisko co do charakteru regulaminu

nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, która nie

zawiera przepisów zobowiązujących radę gminy do uchwalenia regulaminu jej pracy.

Zawarta w takim akcie regulacja nie odnosi się do problemów natury ustrojowej zas-

trzeżonych do unormowań statutowych, lecz kwestii związanych z zorganizowaniem

4

pracy i obsługą organów gminy. Nie jest również dopuszczalne kwalifikowanie regu-

laminu rady jako załącznika do Statutu gminy w celu podniesienia go do rangi aktu

ze sfery ustrojowej. Stanowisko takie jest zbieżne z dotychczasowym orzecznictwem

Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 4 kwietnia 1996 r., II

S.A. 3174/95 (ONSA 1997 z. 2, poz. 74) przyjął, iż nie jest dopuszczalne kwalifiko-

wanie regulaminu pracy rady gminy jako załącznika do statutu gminy w celu podnie-

sienia go do rangi statutu ze sfery ustrojowej.

Nie bez znaczenia przy ocenie kwestionowanego wyroku są - w tym zakresie,

zwłaszcza w świetle art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - postanowienia

art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr

91, poz. 578 ze zm.), według którego uchwały rady i zarządu powiatu zapadają w

głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej oraz art. 19 ust. 1

ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. Nr 91, poz. 576

ze zm.), stanowiący, że uchwały sejmiku województwa zapadają w głosowaniu jaw-

nym lub jawnym imiennym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Rozwiązania

te mają charakter systemowy i świadczą o woli ustawodawcy realizowania w

ustawodawstwie systemowym zwykłym konstytucyjnego prawa obywateli do informa-

cji o działalności organów władzy publicznej, wyrażonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji

RP. Ograniczenie tego prawa może nastąpić tylko ze względu na określone w usta-

wach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę

porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego pańs-

twa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Z art. 61 Konstytucji wynika, że wyjątki od zasady

jawności działania mogą wynikać tylko z przepisów ustawowych i nie mogą być

wprowadzone aktem niższego rzędu jakim jest statut gminy. Stanowisko takie pre-

zentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w

wyroku z dnia 3 grudnia 1999 r., III S.A. 1699/99.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna ma usprawiedliwione podstawy. W rozpoznawanej

sprawie jest sporne, czy rada gminy jest upoważniona do określenia w drodze regu-

laminu stanowiącego załącznik do statutu gminy, że rada gminy może zarządzić gło-

sowanie tajne w każdej sprawie, o ile przepisy statutu nie stanowią inaczej. W

związku z tym wymaga wyjaśnienia, na jakiej podstawie prawnej i w jakiej formie

5

prawnej rada gminy może uregulować sposób głosowania w sprawie należącej do jej

właściwości. Nie ulega wątpliwości, że określenie przez radę gminy zasad i trybu

oraz sposobu podejmowania przez nią uchwał, w czym mieści się decydowanie

przez radę gminy o tajności lub jawności głosowania, należy do szerszej pojęciowo

kategorii określenia „trybu pracy organów gminy”, co z kolei wymaga zgodnie z art.

22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uregulowania w formie statutu gminy. Na-

leży w związku z tym przyjąć, że zagadnienia „trybu pracy organów gminy”, w tym

sposobu głosowania w radzie gminy, należą do sfery wyłączności statutowej i nie

mogą być regulowane przez radę gminy w innej formie prawnej, w tym w drodze

przepisów regulaminowych. Oznacza to również, że sprzeczne z powyższym przepi-

sem ustawy o samorządzie gminnym są te przepisy statutu gminy, które upoważniają

radę gminy do uregulowania tych zagadnień w drodze regulaminu i to nawet wów-

czas, gdy na podstawie przepisów statutu regulamin stanowi załącznik do statutu.

Kolejnym zagadnieniem prawnym wymagającym rozważenia jest kwestia za-

kresu samodzielności statutowej rady gminy w przedmiocie określania jawności lub

tajności głosowania w sprawach należących do jej właściwości. Należy w związku z

tym wskazać, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, tj. w stanie prawnym

sprzed nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym dokonanej ustawą z dnia 11

kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiato-

wym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej województwie oraz o

zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 45, poz.497), kwestia jawności obrad rady

gminy i jawności głosowania w radzie gminy nie była przedmiotem regulacji ustawy o

samorządzie gminnym. Przepis art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stano-

wił bowiem jedynie, że uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów

w obecności co najmniej połowy składu organu, chyba że ustawa stanowi inaczej,

zaś przepisy tej ustawy przewidywały głosowanie tajne w niektórych sprawach nale-

żących do właściwości rady gminy, np. wybór przewodniczącego rady i 1-3 zastęp-

ców następował w głosowaniu tajnym ( art. 19 ust. 1 ustawy). W związku z tym, że

przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie zawierały ogólnego nakazu jawnego

głosowania w radzie gminy - jak czyni to obecnie przepis art. 14 ust. 1 ustawy, który

wyraźnie przewiduje, że uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością gło-

sów w obecności co najmniej połowy składu organu w głosowaniu jawnym, chyba że

ustawa stanowi inaczej - to w poprzednio obowiązującym stanie prawnym mogło być

sporne, czy dopuszczalne jest określenie w statucie gminy, że rada gminy może za-

6

rządzić głosowanie niejawne w każdej sprawie, o ile nie sprzeciwiają się temu prze-

pisy ustawy lub statutu. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia prawnego wymaga

uprzedniego rozwiązania pozornej kolizji między swoiście pojmowaną autonomią

statutową gminy a konstytucyjną zasadą jawności życia publicznego i konstytucyj-

nym prawem do informacji.

Z przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, że o

ustroju gminy stanowi jej statut, można wysnuć wniosek, że przepisy ustawy o samo-

rządzie gminnym regulujące zagadnienia ustroju gminy wyznaczają jedynie granice

regulacji statutowej, co oznacza, iż uregulowanie w statucie zagadnień ustrojowych

gminy należy do zakresu autonomii (swobody) statutowej gminy. Swoboda statutowa

gminy jest wszakże ograniczona, bowiem po pierwsze – rada gminy nie może ure-

gulować szczegółowych kwestii ustrojowych odmiennie niż czynią to przepisy

ustawy, po drugie – rada gminy nie może w statucie powtarzać rozwiązań ustrojo-

wych przyjętych w przepisach ustawowych, po trzecie - rada gminy jest obowiązana

uregulować w statucie te zagadnienia ustrojowe, do których uregulowania w drodze

statutu została upoważniona przez wyraźny przepis ustawy. Z tego czysto formalne-

go punktu widzenia rada gminy mogłaby określić w statucie gminy, iż rada gminy

może zarządzić głosowanie tajne we wszystkich sprawach, chyba że przepisy

ustawy stanowią inaczej, czyli a contrario zarządzenie głosowania tajnego byłoby

niedopuszczalne jedynie w przypadkach, gdy przepisy ustawy przewidują głosowanie

jawne. Skoro zatem w poprzednio obowiązującym stanie prawnym przepisy ustawy

nie przewidywały głosowania jawnego w radzie gminy, to powyższe rozumowanie

prowadzi nieuchronnie do wniosku, iż w istocie swoboda rady gminy w zarządzaniu

głosowania tajnego nie była niczym ograniczona.

W związku z tym należy stwierdzić, że sposób głosowania w radzie (głosowa-

nie jawne lub tajne) nie jest jedynie czysto technicznym sposobem podejmowania

uchwał przez radę gminy, lecz ma doniosłe znaczenie dla zapewnienia jawności po-

dejmowania rozstrzygnięć przez władzę publiczną, co jest z kolei niezbędnym wa-

runkiem i przesłanką demokratyzacji procesów politycznych oraz urzeczywistnienia

konstytucyjnego prawa do informacji. Z tego punktu widzenia jest oczywiste, że w

zakresie statutowej regulacji sposobu głosowania w radzie gminy konieczne jest

uwzględnienie zasady jawności życia publicznego wynikającej z konstytucyjnej zasa-

dy demokratycznego państwa prawnego ( art. 2 Konstytucji RP). Zasada jawności

życia publicznego nie może być rozumiana wąsko jako jawność obrad rady gminy,

7

lecz szeroko jako jawność również głosowań przy podejmowaniu uchwał przez radę

gminy. Z zasady tej wynika bowiem, że mieszkańcy wspólnoty samorządowej (wy-

borcy) powinni mieć ustawowo zagwarantowaną nie tylko możliwość przysłuchiwania

się wystąpieniom radnych podczas jawnych obrad rady gminy, lecz także możliwość

konfrontacji wypowiedzi radnych z ich wiążącym stanowiskiem w sprawie wyrażonym

w akcie głosowania jawnego.

Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP obywatel

ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz

osób pełniących funkcje publiczne. Nie ulega zatem wątpliwości, że prawo to obej-

muje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu terytorialne-

go, w tym działalności rady gminy. Treść konstytucyjnego prawa do informacji zo-

stała skonkretyzowana w ust. 2 tego przepisu, zgodnie z którym prawo do uzyskiwa-

nia informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegial-

nych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możli-

wością rejestracji dźwięku lub obrazu. W związku z tym, że konstytucyjne prawo do

uzyskiwania informacji obejmuje prawo wstępu na posiedzenia kolegialnych organów

władzy publicznej, należy przyjąć, iż urzeczywistnienie tego prawa następuje w

drodze ustawowego zagwarantowania jawności obrad rady gminy. Prawo do infor-

macji nie obejmuje natomiast zapewnienia obywatelom-mieszkańcom gminy możli-

wości domagania się głosowania jawnego w każdej sprawie należącej do właściwo-

ści rady gminy.

Z powyższych rozważań wypływa, że w wyniku zgodnej z Konstytucją wykład-

ni przepisów ustawy o samorządzie gminnym, należy przyjąć, iż rada gminy nie jest

uprawniona do określenia w statucie, a tym bardziej w innym przepisie prawa miejs-

cowego, że rada gmina może zarządzić głosowanie tajne nad sprawą należącą do jej

właściwości. Skoro bowiem jawność obrad i głosowania w radzie gminy jest zasadą,

jak trafnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wy-

roku, zaś ustawa o samorządzie gminnym określa przypadki, w których głosowanie

jest tajne, co zdaje się przemawiać za tym, iż jawność względnie tajność głosowania

należy do materii ustawowej, to, mimo iż z zasady autonomii statutowej gminy mo-

głoby wynikać, iż rada gminy jest właściwa do przyjęcia postanowień w sprawie taj-

ności głosowania, należy ostatecznie zweryfikować ten pogląd i przyjąć, że rada

gminy nie może postanowić w statucie, iż może zarządzić głosowanie tajne w spra-

wie należącej do jej właściwości.

8

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.

========================================