III ZP 5/01

Uchwała z dnia 3 kwietnia 2001 r.

III ZP 5/01

Przewodniczący SSN Walerian Sanetra (sprawozdawca), Sędziowie: SSN

Roman Kuczyński, Józef Iwulski.

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Jana

Szewczyka, w sprawie z powództwa Urszuli M. przeciwko [...] Urzędowi W. w B. o

odszkodowanie, po rozpoznaniu w Izbie Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Spo-

łecznych na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2001 r. zagadnienia prawnego przekaza-

nego przez Sąd Okręgowy w Toruniu postanowieniem z dnia 28 grudnia 2000 r. [...]

do rozstrzygnięcia w trybie art. 390 § 1 KPC:

Czy urzędnik państwowy mianowany może dochodzić przed sądem pracy od-

szkodowania w oparciu o art. 45 paragraf 1 kp nie wnosząc wcześniej odwołania na

podstawie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów

państwowych (Dz.U. Nr 31, poz. 214 z późn. zm.) do kierownika organu nadrzędne-

go nad urzędem, w którym jest zatrudniony. W przypadku konieczności wyczerpania

trybu administracyjnego w jakim terminie powinno być wniesione odwołanie do sądu

pracy ?

p o d j ą ł uchwałę:

Droga sądowa jest niedopuszczalna w sprawach o odszkodowanie prze-

widziane w art. 45 § 1 KP, jeżeli z roszczeniem występuje mianowany urzędnik

państwowy, któremu zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pra-

cownikach urzędów państwowych (Dz.U. Nr 31, poz. 214 ze zm.) od decyzji w

sprawie wypowiedzenia lub rozwiązania stosunku pracy służy odwołanie do

kierownika organu nadrzędnego i skarga do sądu administracyjnego.

U z a s a d n i e n i e

Przedstawione Sądowi Najwyższemu przez Sąd Pracy i Ubezpieczeń Spo-

2

łecznych zagadnienie pojawiło się na tle następującego stanu faktycznego.

Powódka Urszula M. była zatrudniona w pozwanym [...] Urzędzie Wojewódz-

kim w B. Dyrektor Generalny [...] Urzędu Wojewódzkiego w B. pismem z dnia 28

stycznia 1999 r. rozwiązał z nią stosunek pracy z zachowaniem trzymiesięcznego

okresu wypowiedzenia. Powódka wniosła pozew do Sądu Rejonowego-Sądu Pracy

we Włocławku w dniu 24 maja 2000 r., domagając się zasądzenia odszkodowania w

wysokości 3.437,64 zł. Wyrokiem z dnia 11 października 2000 r. Sąd Rejonowy-Sąd

Pracy we Włocławku oddalił powództwo oraz nie obciążył powódki kosztami postę-

powania. Sąd ten ustalił, iż powódka była pracownikiem mianowanym [...] Urzędu

Wojewódzkiego. Dnia 29 stycznia 1999 r. otrzymała decyzję o rozwiązaniu umowy o

pracę z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia ze skutkiem na 30

kwietnia 1999 r. Została pouczona, iż w terminie 7 dni może odwołać się od powyż-

szej decyzji do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Powódka nie skorzys-

tała z powyższej możliwości (podobnie jak większość pracowników zwolnionych z

Urzędu w tym czasie), albowiem wiadomo było, że nie ma podstaw do takiego od-

wołania i nie ma szans na przywrócenie do pracy. Powódka była wówczas przekona-

na, że nie wygra procesu. Powódka wniosła pozew w dniu 24 maja 2000 r., po uka-

zaniu się orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., K 1/99

(Dz.U. Nr 17, poz. 228). Sąd Pracy przyjął, iż stan faktyczny w sprawie nie był

sporny, wynikał głównie z dokumentów zawartych w aktach osobowych powódki oraz

zeznań powódki, które nie budziły wątpliwości. Jak ustalono, powódka nie skorzys-

tała z przysługującego jej prawa odwołania się od decyzji w sprawie rozwiązania

umowy o pracę. Termin wniesienia takiego odwołania wynosi siedem dni, o czym

powódka została pouczona. Po upływie ponad roku od otrzymania decyzji powódka

żądała przed Sądem Pracy odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem rozwią-

zania umowy o pracę. Odszkodowanie takie jest jednym z roszczeń przewidzianych

w art. 45 § 1 KP; w tym przypadku co do terminu zgłoszenia takiego żądania ma zas-

tosowanie termin siedmiodniowy przewidziany w art. 264 § 1 KP. Przepis art. 265 § 1

KP stanowi natomiast, że jeżeli pracownik nie dokonał bez swojej winy w terminie

odpowiednich czynności (nie wniósł odwołania), sąd na jego wniosek postanowi

przywrócenie uchybionego terminu. Powódka nie wykazała żadnych okoliczności

niezależnych od niej, które uzasadniałyby przywrócenie uchybionego terminu. Co

więcej, z jej zeznań wynika, że będąc świadoma możliwości złożenia odwołania zre-

zygnowała z tego uważając, że i tak nie wygra procesu. Zdaniem Sądu pierwszej

3

instancji, wydanie przez Trybunał Konstytucyjny w późniejszym terminie orzeczenia

stwierdzającego niezgodność z Konstytucją RP przepisów, na podstawie których

rozwiązano umowę o pracę z powódką, nie może być podstawą do przywrócenia

terminu. Okoliczność taka mogłaby być podstawą do wznowienia postępowania za-

kończonego wyrokiem wydanym na skutek prawidłowego odwołania się powódki od

decyzji (art. 4011

§ 1 KPC). Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji oddalił

powództwo.

Rozpoznając apelację powódki Sąd drugiej instancji wskazał w szczególności,

że zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzę-

dów państwowych (Dz.U. Nr 31, poz. 214 ze zm.) od decyzji w sprawach wypowie-

dzenia lub rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem państwowym mianowanym,

przeniesienia albo zlecenia mu wykonywania innej pracy, przeniesienia na niższe lub

inne stanowisko bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków urzędnik ten może, w

terminie siedmiu dni wnieść odwołanie do kierownika organu nadrzędnego nad urzę-

dem, w którym jest zatrudniony. Od decyzji wydanej przez ministra odwołanie nie

przysługuje. Od decyzji w sprawach określonych w ust. 1 urzędnikowi państwowemu

mianowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego na zasadach przewi-

dzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z kolei art. 39 ustawy z 16

września 1982 r. stanowi, że spory o roszczenia ze stosunku pracy urzędników pań-

stwowych w sprawach nie wymienionych w art. 38 ust. 1 rozpatrywane są w trybie

określonym w Kodeksie pracy. W sprawie niniejszej została wydana decyzja w

przedmiocie wypowiedzenia powódce umowy o pracę, od której mogła ona wnieść

odwołanie do kierownika organu nadrzędnego nad urzędem, w którym była zatrud-

niona. Powódka nie wniosła tego rodzaju odwołania kierując sprawę bezpośrednio

do Sądu Pracy. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym

Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 369 ze zm.) decyzja o wypowiedzeniu

może być zaskarżona przez pracownika pod zarzutem jej niezgodności z prawem

(art. 21) dopiero po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym

(art. 34), tj. po rozpatrzeniu wniesionego odwołania przez kierownika organu nad

urzędem, w którym pracownik jest zatrudniony. Sąd administracyjny uwzględniając

skargę urzędnika, uchyla zaskarżoną decyzję w przedmiocie rozwiązania stosunku

pracy (uchyla w całości, gdyż uchylenie jej w części nie jest możliwe), albo stwierdza

nieważność bądź niezgodność decyzji z prawem (art. 22). Według T. Liszcz (W

sprawie przywrócenia do pracy mianowanego urzędnika państwowego, Praca i Za-

4

bezpieczenie Społeczne nr 4/1995, s. 47-52) „ustawa o pracownikach urzędów pań-

stwowych nie reguluje materialnoprawnych skutków orzeczenia sądu administracyj-

nego uchylającego decyzję o wypowiedzeniu stosunku pracy z mianowanym urzęd-

nikiem państwowym. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utarł się pogląd, że wobec

braku stosownej regulacji w ustawie szczególnej, jaką jest wspomniana pragmatyka

urzędników państwowych, do oceny skutków materialnoprawnych orzeczenia uchy-

lającego decyzję o wypowiedzeniu stosunku pracy z mianowania należy – przez art.

5 KP – stosować przepisy art. 45 i art. 47 KP.”. Stosowanie tych przepisów oznacza

zdaniem tej autorki, że w zależności od sytuacji, uchylenie decyzji o wypowiedzeniu

stosunku pracy jest zrównane w skutkach z uznaniem wypowiedzenia za bezsku-

teczne (jeżeli nastąpiło jeszcze w trakcie okresu wypowiedzenia, przed rozwiązaniem

stosunku pracy), albo z przywróceniem pracownika do pracy na poprzednich warun-

kach (gdy miało miejsce po rozwiązaniu stosunku pracy wskutek upływu okresu wy-

powiedzenia). Pracownik, który podjął pracę po uchyleniu decyzji o rozwiązaniu z

nim stosunku pracy za wypowiedzeniem, zrównanym w skutkach z przywróceniem

do pracy, ma ponadto prawo do wynagrodzenia za czas pozostawania bez pracy,

zgodnie z art. 47 KP w związku z art. 5 KP. Według wspomnianej autorki „Kognicja

sądu administracyjnego ograniczona jest w zasadzie do badania tylko legalności

„decyzji” rozwiązującej stosunek pracy z mianowania, nie pozwala temu sądowi na

pełną, dogłębną ocenę prawidłowości rozwiązania. Do tego dochodzą komplikacje

związane z niedostosowaniem sposobu orzekania sądu administracyjnego do cha-

rakteru stosunku pracy jako trwałej więzi, nasyconej personalistycznymi elementami.

Mankamentem jest również to, że roszczenia pracowników mianowanych w zależ-

ności od ich rodzaju, podlegają trybowi postępowania przed sądem pracy albo przed

sądem administracyjnym. Do niedawna dotyczyło to nawet roszczeń tak ściśle ze

sobą związanych, jak quasi – przywrócenie do pracy i wynagrodzenie za czas pozo-

stawania bez pracy, po rozwiązaniu stosunku pracy do czasu przywrócenia. To

ostatnie roszczenie – na gruncie przepisów działu VI KPA – mogło być dochodzone

nie przed sądem administracyjnym, który orzekł o przywróceniu, uchylając decyzję o

rozwiązaniu lecz w odrębnym postępowaniu przed sądem pracy. Wydaje się, że

obecnie na podstawie art. 25 ustawy o NSA, sąd administracyjny uchylając „decyzję”

w sprawie rozwiązania stosunku pracy mianowanego pracownika, powinien orzec

także o jego uprawnieniach z tym związanych, w szczególności o wynagrodzeniu za

czas pozostawania bez pracy”. Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych pogląd ten

5

uznaje za dyskusyjny, wskazując, że przepis art. 25 ustawy o Naczelnym Sądzie

Administracyjnym stanowi, iż sąd uwzględniając wniosek strony w sprawach, o któ-

rych mowa w jej art. 16 ust. 1 pkt 4, wydaje wyrok przyznający, stwierdzający albo

uznający uprawnienie lub obowiązek, wynikające z przepisów prawa. Przepis powyż-

szy dotyczący wyłącznie innych niż określone w art. 16 pkt 1-3 aktów lub czynności z

zakresu administracji publicznej, dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania

uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Akty lub czynności z

zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, to

wyłącznie takie akty lub czynności, które skierowane są do zindywidualizowanego

adresata znajdującego się w określonej (konkretnej) sytuacji; poza zakresem anali-

zowanego pojęcia znajdują się więc akty lub czynności o charakterze generalnie –

abstrakcyjnym bądź generalnie – konkretnym. Akt lub czynność z zakresu admini-

stracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA musi być aktem o

charakterze zewnętrznym, tj. skierowanym do podmiotu nie podporządkowanego

organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub dokonującemu

czynności (M.Bogusza: Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicz-

nej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku,

wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA,

Samorząd Terytorialny nr 1-2/2000, s. 176). W ocenie Sądu drugiej instancji przepis

ten nie może dotyczyć pracowników w stosunku, do których została wydana decyzja

w przedmiocie wypowiedzenia. Pracownik kwestionujący wypowiedzenie umowy o

pracę może zgodnie z art. 45 § 1 KP wnieść pozew do sądu pracy domagając się

bezskuteczności wypowiedzenia, a jeżeli umowa uległa już rozwiązaniu - przywróce-

nia do pracy na poprzednich warunkach albo odszkodowania. Urzędnik państwowy

mianowany może wnieść odwołanie od decyzji w sprawach wypowiedzenia lub roz-

wiązania stosunku pracy z urzędnikiem państwowym mianowanym do kierownika

organu nadrzędnego. Na tym tle według tego Sądu, powstaje pytanie, czy w przy-

padku domagania się przez urzędnika państwowego mianowanego odszkodowania

winien on wnieść także stosowne odwołanie. W przypadku odpowiedzi twierdzącej,

czy możliwe będzie orzeczenie w toku postępowania administracyjnego o odszkodo-

waniu z art. 45 § 1 KP, czy też konieczne będzie wystąpienie do sądu pracy i w jakim

terminie. Sąd ten skłonny jest przy tym przyjąć, że wobec brzmienia art. 39 ust. 1

ustawy z 16 września 1982 r. niedopuszczalne jest bez wcześniejszego wyczerpania

trybu postępowania administracyjnego wystąpienie wprost do sądu pracy w terminie

6

wynikającym z art. 264 § 1 KP o zasądzenie odszkodowania. Przepis art. 39 ust. 1

nie różnicuje bowiem trybu postępowania w zależności od tego czego domaga się

odwołujący.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Kierując do Sądu Najwyższego pytanie prawne Sąd Pracy i Ubezpieczeń

Społecznych przyjął założenie (podobnie jak i Sąd pierwszej instancji), że sprawa o

dochodzone przez mianowanego urzędnika państwowego odszkodowanie z tytułu

wypowiedzenia mu stosunku pracy należy do właściwości sądownictwa powszech-

nego. Założenie to jest jednak błędne. Stosownie do tego też została sformułowana

odpowiedź udzielona przez Sąd Najwyższy na przedstawione mu pytanie prawne.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o pracownikach urzędów państwowych od decyzji w

sprawach wypowiedzenia lub rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem państwo-

wym mianowanym, przeniesienia albo zlecenia mu wykonywania innej pracy, prze-

niesienia na niższe stanowisko bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków urzędnik

ten może, w terminie siedmiu dni, wnieść odwołanie do kierownika organu nadrzęd-

nego nad urzędem, w którym jest zatrudniony. W myśl zaś art. 38 ust. 2 tej ustawy w

sprawach określonych w ustępie pierwszym urzędnikowi przysługuje skarga do sądu

administracyjnego na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania adminis-

tracyjnego (w ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym,

Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Pojęcie decyzji w sprawie wypowiedzenia stosunku

pracy z urzędnikiem państwowym mianowanym obejmuje sytuacje, w których pra-

cownik ten kwestionuje to wypowiedzenie niezależnie od tego, jakie na tej podstawie

wywodzi konkretne roszczenia i jak je uzasadnia. Wprawdzie odwołanie od wypowie-

dzenia także wtedy, gdy zostaje złożone mianowanemu urzędnikowi państwowemu

mieści się w pojęciu spraw z zakresu prawa pracy (art. 476 § 1 KPC.) i tym samym w

rozumieniu sprawy cywilnej w ujęciu art. 1 KPC ale jego rozpoznanie wyłączone zo-

stało z drogi sądownictwa powszechnego zgodnie z zasadą z art. 2 § 1 KPC, że do

rozpoznawania spraw cywilnych nie są powołane sądy powszechne, o ile sprawy te

należą do właściwości sądów szczególnych oraz z korespondującą z nią regułą z art.

2 § 3 KPC, w myśl której nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy

cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów.

Wspomniane wyłączenie z drogi postępowania przed sądami powszechnymi (sądami

7

pracy) wynika z art. 38 ustawy o pracownikach urzędów państwowych, co dodatkowo

potwierdza art. 39 tej ustawy, zgodnie z którym spory o roszczenia ze stosunku pracy

urzędników państwowych nie wymienione w art. 38 ust. 1 rozpoznawane są w trybie

określonym w Kodeksie pracy. Przekazanie spraw wymienionych w art. 38 ust. 1

ustawy o pracownikach urzędów państwowych na drogę postępowania administra-

cyjnego i rozpoznawania ich przez Naczelny Sąd Administracyjny budzi zasadnicze

zastrzeżenia natury techniczno-legislacyjnej (z uwagi na kasacyjny charakter orze-

czeń NSA, co stawia pod znakiem zapytania możliwość orzekania przez ten Sąd o

przywróceniu do pracy i wyklucza możliwość zasądzenia odszkodowania według Ko-

deksu pracy) jak i prakseologiczno-funkcjonalnej. Nie stanowi to wszakże wystar-

czającej przesłanki – jak chce tego, jak się zdaje, Sąd drugiej instancji – by na tej

podstawie kwestionować obowiązywanie (w pewnej jej części) regulacji z art. 38

ustawy o pracownikach urzędów państwowych. W myśl art. 44 KP pracownik może

wnieść odwołanie od wypowiedzenia umowy o pracę do sądu pracy, przy czym treś-

cią tego odwołania może być zarówno żądanie przywrócenia go do pracy (uznania

wypowiedzenia za bezskuteczne) jak i odszkodowania. Należy to mieć na względzie

przy wyjaśnianiu tego, co mieści się w pojęciu sprawy wypowiedzenia stosunku

pracy mianowanemu urzędnikowi państwowemu w rozumieniu art. 38 ustawy o pra-

cownikach urzędów państwowych. Pojęcie tych spraw według tego przepisu stanowi

odpowiednik spraw, w których zgodnie z art. 44 KP pracownikowi służy odwołanie od

wypowiedzenia umowy o pracę. Innymi słowy, przekazanie na drogę sądownictwa

administracyjnego spraw wymienionych w art. 38 ustawy o urzędnikach państwo-

wych oznacza wyłączenie sądownictwa pracy w sprawach, w których urzędnik pań-

stwowy mianowany odwołuje się od wypowiedzenia, niezależnie od tego jak formu-

łuje swoje żądanie i jakie uprawnienia w tym wypadku mu służą. Przyjęcie innego

założenia prowadziłoby bowiem nie tylko do uznania, że art. 38 ustawy o pracowni-

kach urzędów państwowych nie wyklucza możliwości dochodzenia przez mianowa-

nego urzędnika państwowego odszkodowania z tytułu wadliwego wypowiedzenia mu

stosunku pracy ale także i przywrócenia do pracy, skoro kwestii tej przepis ten jakoby

nie rozstrzyga (nic nie mówi o przywróceniu do pracy, podobnie jak i o odszkodowa-

niu). To z kolei mogłoby oznaczać, że pracownik kierowałby swoje żądania równo-

cześnie do NSA, domagając się uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o

wypowiedzeniu mu stosunku pracy i do sądu pracy, występując o przywrócenie go

do pracy (uznanie wypowiedzenia za bezskuteczne) lub o odszkodowanie. Dopusz-

8

czenie do takiego dualizmu w rozpoznawaniu sprawy wypowiedzenia stosunku pracy

mianowanemu urzędnikowi państwowemu, który mógłby – kwestionując zgodność z

prawem złożonego mu wypowiedzenia – dochodzić swoich praw zarówno na drodze

postępowania przed sądem pracy jak i przed NSA, trudno oczywiście zaakceptować,

zwłaszcza, że w istocie oznaczałoby to przekreślenie sensu wyłączenia przewidzia-

nego w art. 38 ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Potwierdza to wcze-

śniej już sformułowany wniosek, że zawarte w tym przepisie pojęcie decyzji w spra-

wie wypowiedzenia stosunku pracy z urzędnikiem państwowym i odwołania się od tej

decyzji dotyczy zakwestionowania przez pracownika złożonego mu wypowiedzenia i

wobec tego obejmuje ono także żądanie odszkodowania (gdyby taka możliwość w

postępowaniu przed NSA istniała) oraz przywrócenia do pracy, które tym samym nie

mogą być przez niego dochodzone na drodze sądownictwa powszechnego. Podsta-

wą żądania przywrócenia do pracy (uznania wypowiedzenia za bezskuteczne) oraz

odszkodowania jest twierdzenie, że wypowiedzenie zostało złożone wbrew obowią-

zującemu prawu. W tym też zakresie droga sądownictwa powszechnego została wy-

łączona w art. 38 ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Wyłączenie to tym

samym obejmuje wszelkie żądania, które pracownik chciałby i mógłby – gdyby nie to

właśnie wyłączenie - wywodzić na tej podstawie, a to oznacza, że dotyczy ono do-

chodzonego przed sądem pracy przywrócenia do pracy (uznania wypowiedzenia za

bezskuteczne) jak i odszkodowania z tytułu wadliwego rozwiązania stosunku pracy.

Mając na względzie powyżej przedstawione rozumowanie Sąd Najwyższy od-

powiadając na zadane mu pytanie sformułował odpowiedź, która została ujęta w

sentencji uchwały.

========================================