III CZP 12/01

Uchwała z dnia 27 kwietnia 2001 r., III CZP 12/01

Przewodniczący Sędzia SN Gerard Bieniek (sprawozdawca)

Sędziowie SN: Mirosława Wysocka, Kazimierz Zawada

Sąd Najwyższy w sprawie z wniosku wierzyciela Przedsiębiorstwa

Zaopatrzenia Farmaceutycznego „C.-S.” Spółki Akcyjnej w S. z udziałem dłużnika

Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w G. na skutek

skargi wierzyciela na czynność komornika Sądu Rejonowego w Gryfinie, po

rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 27 kwietnia 2001 r.,

przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Piotra Wiśniewskiego, zagadnienia

prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Szczecinie postanowieniem z

dnia 14 lutego 2001 r.

„Czy Kasa chorych jest państwową jednostką organizacyjną w rozumieniu art.

831 § 1 pkt 4 k.p.c.

a w razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie

2. czy w postępowaniu egzekucyjnym umowa zawarta przez Kasę Chorych z

Zespołem Opieki Zdrowotnej o finansowanie usług medycznych (świadczeń

zdrowotnych) jest umową o świadczenie usług w rozumieniu cytowanego przepisu

w sytuacji gdy ZOZ korzysta z dostaw materiałów medycznych Przedsiębiorstwa

Zaopatrzenia Farmaceutycznego „C.-S.” Spółki Akcyjnej w S.?”

podjął uchwałę:

Kasa chorych nie jest państwową jednostką organizacyjną w rozumieniu

art. 831 § 1 pkt 4 k.p.c.

Uzasadnienie

Przedstawione Sądowi Najwyższemu w trybie art. 390 k.p.c. do

rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości powstało na tle

następującego stanu faktycznego:

Komornik Sądu Rejonowego w Gryfinie na wniosek wierzycieli, tj.

Przedsiębiorstwa Zaopatrzenia Farmaceutycznego „C.-S.” S.A. skierowany

przeciwko dłużnikowi Samodzielnemu Publicznemu Zespołowi Zakładów Opieki

Zdrowotnej w G., zajął w dniu 21 grudnia 1999 r. wierzytelność dłużnika wynikającą

z posiadania rachunku bankowego w PKO BP, Oddział w G. i wezwał Bank, aby nie

dokonywał wypłat z zajętego rachunku bez zgody komornika do wysokości

egzekwowanej kwoty. W tym samym dniu komornik zajął także wierzytelności

dłużnika należne mu od Zachodniopomorskiej Kasy Chorych.

Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2000 r. komornik wyłączył spod egzekucji –

na podstawie art. 831 § 1 pkt 4 i art. 890 § 2 k.p.c. – kwotę 454 856,78 zł. Zgodnie

z art. 831 § 1 pkt 4 k.p.c. nie podlegają egzekucji wierzytelności przypadające

dłużnikowi od państwowych jednostek organizacyjnych z tytułu dostaw, robót i usług

przed ukończeniem dostawy, roboty lub usługi w wysokości nie przekraczającej 75

% każdorazowej wypłaty, chyba że chodzi o wierzytelność pracowników dłużnika z

tytułu pracy wykonywanej przy tychże dostawach, robotach lub usługach. Wierzyciel

złożył skargę na tę czynność komornika podnosząc, że Zachodniopomorska Kasa

Chorych nie jest państwową jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 831 § 1 pkt

4 k.p.c.

Sąd Rejonowy w Szczecinie postanowieniem z 5 stycznia 2001 r. oddalił

skargę wierzyciela wywodząc, że kasy chorych są państwowymi osobami

prawnymi, a tym samym są państwowymi jednostkami organizacyjnymi w

rozumieniu art. 831 § 1 pkt 4 k.p.c. Rozpoznając zażalenie wniesione od tego

postanowienia przez wierzyciela, Sąd Okręgowy w Szczecinie przedstawił do

rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu zagadnienia prawne o treści sformułowanej

na wstępie uchwały.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Pojęcie „państwowa jednostka organizacyjna” użyte w art. 831 § 1 pkt 4 k.p.c.,

występuje też w innych przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Przykładowo

można wskazać na przepisy art. 29, 67 § 2 i art.1060 k.p.c., przy czym

ustawodawca nie wskazał desygnatów tego pojęcia. W przepisach kodeksu

cywilnego znajdujemy pojęcie „jednostka organizacyjna”. Przykładowo, w art. 33

k.c. stwierdza się, że osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki

organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną, zaś w

art. 37 § 1 k.c. przyjęto, że jednostka organizacyjna uzyskuje osobowość prawną z

chwilą jej wpisu do właściwego rejestru, chyba że przepisy szczególne stanowią

inaczej. Odniesienie pojęć „państwowa jednostka organizacyjna” i „jednostka

organizacyjna” do kontekstu przepisów, w którym ustawodawca użył tych

sformułowań pozwala wstępnie stwierdzić, że o ile w przepisach art. 33 i 37 k.c.

wyraźnie wiąże się pojęcie „jednostki organizacyjnej” z jednostką wyposażoną w

osobowość prawną, o tyle treść przepisów kodeksu postępowania cywilnego, w

których posłużono się zwrotem „państwowe jednostki organizacyjne” nie pozwala

na wysunięcie takiego wniosku. Przeciwnie, treść art. 29 i 67 § 2 k.p.c. upoważnia

do stwierdzenia, że w przepisach tych chodzi przede wszystkim o państwowe

jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej, które reprezentują w

postępowaniu cywilnym szczególną osobę prawną, tj. Skarb Państwa (stationes

fisci). Jeśli dodano zastrzeżenie, że przede wszystkim chodzi o takie jednostki, to

dlatego, że bez trudu można wskazać przypadki, kiedy Skarb Państwa reprezentuje

inna państwowa osoba prawna np. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa,

Agencja Prywatyzacji itp. Upoważnia to do wniosku, że określenie „państwowa

jednostka organizacyjna” obejmuje zarówno państwowe jednostki organizacyjne

wyposażone w osobowość prawną (państwowe osoby prawne inne, niż Skarb

Państwa), jak i państwowe jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej. W

takim też znaczeniu użyto tego pojęcia w art. 831 § 1 pkt 4 k.p.c.

Gdy chodzi o państwowe osoby prawne, to są one wyraźnie wyróżnione

w przepisach kodeksu cywilnego (np. art. 34, 40 i 441

k.c.) oraz przeciwstawiane

Skarbowi Państwa, aczkolwiek ustawodawca obecnie zrezygnował nawet z

przykładowego wyliczenia państwowych osób prawnych. Można jednak stwierdzić,

że są to państwowe jednostki organizacyjne wyposażone w osobowość prawną, a

jednocześnie wyodrębnione od Skarbu Państwa nie tylko organizacyjnie,

finansowo, ale także prawnie. Z kolei, państwowa jednostka organizacyjna bez

osobowości prawnej to, najogólniej biorąc, jednostka organizacyjna Skarbu

Państwa, wyodrębniona organizacyjnie na zasadzie i w trybie określonym

w przepisach dotyczących jej utworzenia i funkcjonowania, wyposażona z reguły

w mienie Skarbu Państwa, działająca w jego imieniu w zakresie określonym

przepisami dotyczącymi jej utworzenia.

Odnosząc te rozważania do kasy chorych, należy stwierdzić, że skoro zgodnie

z art. 66 ust. 2 i 67 ust. 1 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym

ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. Nr 28, poz. 153 ze zm.), kasy chorych uzyskują

osobowość prawną z chwilą wpisu do rejestru, to odpowiedzi w istocie wymaga

pytanie, czy kasy chorych są państwowymi osobami prawnymi, oczywiście innymi

niż Skarb Państwa. Negatywna odpowiedź na to pytanie przesądzi o wyłączeniu

kasy chorych z pojęcia „państwowa jednostka organizacyjna” w rozumieniu art. 831

§ 1 pkt 4 k.p.c.

W zbiorze osób prawnych można wyróżnić – wedle rozmaitych cech – pewne

rodzaje osób prawnych, wśród nich państwowe osoby prawne. Dają się one

wyodrębnić ze względu na ich majątkowe, a także strukturalne powiązania

z państwem. Ogólną wzmiankę o państwowych osobach prawnych zawiera art. 34

k.c., wymieniając z nazwy jedynie Skarb Państwa jako cywilnoprawną

personifikację państwa. Obecnie brak zaś nawet przykładowego katalogu innych

państwowych osób prawnych. Inne – poza Skarbem Państwa – państwowe osoby

prawne tworzy się przede wszystkim dlatego, aby przesunąć kompetencje w

zakresie cywilnoprawnych stosunków gospodarczych z urzędników państwowych

(pełniących funkcje organów państwowych jednostek organizacyjnych bez

osobowości prawnej, reprezentujących w stosunku cywilnoprawnym Skarb

Państwa) na rzecz profesjonalnych menedżerów pełniących funkcje organów

państwowych osób prawnych. Dzięki wyodrębnieniu tych innych państwowych osób

prawnych, rezultaty ich działalności ekonomicznej są mierzalne i mogą stanowić

zobiektywizowaną podstawę dla motywowania aktywności nie tylko osób pełniących

funkcję organów, lecz wszystkich pracowników. Państwowe osoby prawne, jako

odrębne od Skarbu Państwa, mają swój majątek (mienie), jednakże ich pierwotny

fundusz założycielski pochodzi z majątku Skarbu Państwa. Z tego też względu

Skarb Państwa nabywa majątek po zlikwidowanej państwowej osobie prawnej oraz

czerpie zyski z jej działalności. Dobitnie wyraża to art. 441

§ 2 k.c. stanowiąc, że

uprawnienia majątkowe Skarbu Państwa względem państwowych osób prawnych

określają odrębne przepisy, w szczególności regulujące ich ustrój.

Tytułem przykładu można wskazać na takie uprawnienia wynikające z

przepisów szczególnych. Zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 25 września 1981 r.

o przedsiębiorstwach państwowych (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 18, poz. 80 ze

zm.), z dniem likwidacji lub upadłości przedsiębiorstwa mienie tego

przedsiębiorstwa, pozostałe po likwidacji lub upadłości, w tym środki finansowe,

przejmuje Minister Skarbu Państwa albo Agencja Własności Rolnej Skarbu

Państwa. W razie komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego wszystkie udziały

lub akcje obejmuje Skarb Państwa, który – w razie prywatyzacji pośredniej – zbywa

te akcje (udziały), a uzyskane środki zasilają przede wszystkim budżet państwa

(por. ustawę z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji

przedsiębiorstw państwowych, Dz.U. Nr 118, poz. 561 ze zm.). Skarb Państwa –

działając jako organ założycielski – ma istotny wpływ na funkcjonowanie

państwowych osób prawnych, z reguły decydując o ich utworzeniu, przekształceniu

lub likwidacji. Wynika to wyraźnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8 sierpnia

1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa

(Dz.U. Nr 106, poz. 443 ze zm.). Minister Skarbu Państwa może także zgłosić

sprzeciw wobec czynności prawnych państwowych osób prawnych w zakresie

rozporządzenia składnikami majątku trwałego, jeżeli przedmiot czynności

przekracza równowartość 50 000 euro (art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o zasadach

wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa).

Można zatem stwierdzić, że państwowe osoby prawne, mimo ich

wyodrębnienia z ogólnej masy mienia państwowego, którym dysponuje Skarb

Państwa, z ekonomicznego punktu widzenia należą do państwa, które wyposażyło

je w mienie, ma ono znaczący wpływ na ich powstanie, funkcjonowanie

przekształcenie i likwidację. Te uprawnienia Skarbu Państwa wynikają przede

wszystkim z ustaw ustrojowych dotyczących tych państwowych osób prawnych.

Tę charakterystykę państwowych osób prawnych należy odnieść do kas

chorych jako osób prawnych, poszukując odpowiedzi co do rodzaju tych osób

prawnych w przepisach ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym

ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. Nr 28, poz. 153 ze zm.). Ustawa ta wprowadziła

system ubezpieczenia zdrowotnego, który jest powszechny i obowiązkowy. Oparty

został w szczególności na zasadach solidarności społecznej, samorządności,

samofinansowania, prawa wolnego wyboru lekarza i kasy chorych, zapewnienia

równego dostępu do świadczeń, działalności kas chorych nie dla zysku,

gospodarności i celowości działania (art. 1 a). Według art. 4 ustawy, ubezpieczenie

zdrowotne realizowane jest przez kasy chorych, nazwane „instytucjami

ubezpieczenia zdrowotnego”. W przepisie tym określono też ogólne ramy

działalności kas chorych wskazując m.in., że kasy chorych w celu zapewnienia

ubezpieczonym świadczeń określonych ustawą gromadzą środki finansowe,

zarządzają nimi oraz zawierają umowy ze świadczeniodawcami. Ubezpieczeni

wnoszą do kasy chorych składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Kasy chorych nie

mogą prowadzić działalności gospodarczej, prowadzić zakładów opieki zdrowotnej,

nie mogą też być ich właścicielem ani posiadać w jakiejkolwiek formie praw

własności do podmiotów prawnych prowadzących zakłady opieki zdrowotnej.

Organizację i zakres działania kas chorych określają przepisy rozdziału 6 tej

ustawy. Oparto je na następujących założeniach.

Po pierwsze, regionalne kasy chorych oraz ich oddziały tworzy Minister

Zdrowia, który nadaje im też pierwszy statut (art. 167 ust. 8 i rozporządzenie z dnia

7 grudnia 1998 r. w sprawie utworzenia regionalnych kas chorych i ich oddziałów,

określenia ich siedzib i obszaru działania oraz nadania im statutów, Dz.U. Nr 152,

poz. 989). Branżowe kasy chorych tworzy i znosi Rada Ministrów w drodze

rozporządzenia (art. 69 c).

Po drugie, kasy chorych są instytucjami samorządnymi, reprezentującymi

ubezpieczonych (art. 66 ust. 1). Są one zatem specyficznymi korporacyjnymi

osobami prawnymi, gdyż ich członkami są osoby ubezpieczone. Osoby te przez

wnoszenie składki na powszechne ubezpieczenie tworzą majątek kasy chorych.

Mają one jednak ograniczony wpływ na wybór przedstawicieli organów kas chorych,

gdyż wybierają tylko delegatów do sejmiku województwa, który wybiera członków

rady kasy chorych. Kasy chorych nie mają przy tym wpływu na ustalenie wysokości

składki na ubezpieczenie zdrowotne, gdyż określa to ustawa (art. 19).

Po trzecie, przychodami kasy chorych są składki na ubezpieczenie zdrowotne,

dochody z lokat i papierów wartościowych emitowanych i gwarantowanych przez

Skarb Państwa, odsetki od składek, darowizny i zapisy, kwoty z tzw. wyrównania

finansowego oraz środki na zadania wykonywane przez kasy chorych, a

finansowane z budżetu państwa w ramach programów zdrowotnych i polityki

zdrowotnej (art. 127).

Po czwarte, nadzór nad legalnością działalności kas chorych sprawuje Urząd

Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych jako centralny organ administracji rządowej

(art. 15 i 131 a).

Wśród tych unormowań decydujące znaczenie należy przypisać art. 66 ust. 1

ustawy, w którym stwierdzono, że kasa chorych jest instytucją samorządną,

reprezentującą ubezpieczonych. Wynika z tego, że jedną z podstawowych zasad,

na których oparto powszechne ubezpieczenie zdrowotne, jest zasada

samorządności. Samorządność zaś zakłada niezależność od organów administracji

rządowej i samorządu terytorialnego, samodzielność w zakresie tworzenia struktur

organizacyjnych oraz niezależność w wykonywaniu zadań. Trzeba przyznać, że tak

rozumiana samorządność nie jest pełna, skoro regionalne kasy chorych tworzy

Minister Zdrowia, zaś branżowe – Rada Ministrów, skoro pierwotny (ale tylko

pierwotny) statut nadaje kasom Minister, a centralny organ administracji rządowej

(Urząd Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych) nadzoruje działalność kas, ale tylko z

punktu widzenia legalności, i wreszcie, skoro radę kasy chorych – jako jeden z jej

organów – wybiera sejmik wojewódzki (a więc organ jednostki samorządu

terytorialnego). Te ograniczenia samorządności kas chorych nie przekreślają jednak

tej cechy.

Podstawowe jednak znaczenie w kwestii przynależności kas chorych do

państwowych lub niepaństwowych osób prawnych ma stwierdzenie, że Skarb

Państwa przy ich tworzeniu nie wyposaża je w mienie państwowe. Majątek kasy

chorych tworzą przede wszystkim ubezpieczeni przez wnoszenie składek na

ubezpieczenie zdrowotne. Działalność kas chorych nie jest prowadzona dla zysku,

a ubezpieczenie zdrowotne oparte jest na zasadzie samofinansowania, zaś w

przypadku wystąpienia niedoboru pożyczkę może udzielić tylko sejmik

województwa. Te okoliczności prawdopodobnie przesądziły też, że w ustawie z dnia

9 kwietnia 1999 r. o zmianie ustawy o zamówieniach publicznych (Dz.U. Nr 45, poz.

437) wśród podmiotów zobowiązanych do stosowania procedury zamówień

publicznych dopisano jednostki organizacyjne ubezpieczenia zdrowotnego oraz

Krajowy Związek Kas Chorych. Zaliczenie kas chorych do państwowych osób

prawnych obligowałoby je do stosowania procedury zamówień publicznych. To

nowelizacja ustawy w zamówieniach publicznych przesądziła o tym, że kasy

chorych nie stosują procedury zamówień publicznych przy zawieraniu umów o

udzielenie świadczeń zdrowotnych oraz usług transportu sanitarnego. W ten sposób

na gruncie ustawy o zamówieniach publicznych nie zaliczono kas chorych do

państwowych jednostek organizacyjnych (państwowych osób prawnych). Jest to

dodatkowy argument przemawiający za tym, że także na gruncie przepisów

kodeksu cywilnego kasa chorych nie jest państwową osobą prawną, zaś na gruncie

przepisów kodeksu postępowania cywilnego (w tym art. 831 § 1 pkt 4) – państwową

jednostką organizacyjną. Wobec negatywnej odpowiedzi na pierwsze pytanie,

bezprzedmiotowe jest udzielenie odpowiedzi na dalsze pytanie.

Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy, na podstawie art. 390 k.p.c.,

rozstrzygnął przedstawione zagadnienie prawne, jak w uchwale.