I CKN 1217/98

Wyrok z dnia 29 maja 2001 r., I CKN 1217/98

Uchwała okręgowej rady adwokackiej, odmawiająca adwokatowi

wyznaczenia siedziby zawodowej w miejscowości przez niego wskazanej, nie

jest przejawem praktyk monopolistycznych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1

ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom

monopolistycznym i ochronie konsumentów (jedn. tekst: Dz.U. z 1997 r., Nr

49, poz. 318 ze zm.).

Przewodniczący Sędzia SN Maria Grzelka

Sędzia SN Marek Sychowicz, Sędzia SA Teresa Bielska-Sobkowicz

(sprawozdawca)

Sąd Najwyższy w sprawie z odwołania Okręgowej Rady Adwokackiej w W.

przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o

przeciwdziałanie praktykom monopolistycznym, przy udziale zainteresowanego

Bronisława T., po rozpoznaniu w Izbie Cywilnej w dniu 15 maja 2001 r. na

rozprawie kasacji powódki od wyroku Sądu Wojewódzkiego w Warszawie – Sądu

Antymonopolowego z dnia 15 lipca 1998 r.

zmienił zaskarżony wyrok i uchylił decyzję Prezesa Urzędu Ochrony

Konkurencji i Konsumentów z dnia 5 marca 1998 r. oraz zasądził od pozwanego na

rzecz powódki kwotę 2000 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 15 lipca 1998 r. Sąd Wojewódzki w Warszawie – Sąd

Antymonopolowy oddalił odwołanie Okręgowej Rady Adwokackiej w W. od decyzji

Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 5 marca 1998 r.,

nakazującej zaniechanie stosowania praktyki monopolistycznej, polegającej na

przeciwdziałaniu powstaniu warunków niezbędnych do powstania i rozwoju

konkurencji na rynku usług prawnych przez uchylanie się od wyznaczenia

adwokatowi Bronisławowi T. siedziby wykonywania zawodu w W.

Rozstrzygnięcie to oparte zostało na następujących ustaleniach.

Adwokat Bronisław T. wpisany został na listę adwokatów w okręgu działania

Okręgowej Rady Adwokackiej w W. uchwałą z dnia 25 listopada 1983 r. W uchwale

tej nie wyznaczono siedziby wykonywania zawodu. W dniu 10 czerwca 1991 r.

adwokat ponownie wystąpił do Okręgowej Rady Adwokackiej w W. o wyznaczenie

mu siedziby wykonywania zawodu w tym mieście oraz o wystąpienie do Ministra

Sprawiedliwości o wyrażenie zgody na prowadzenie indywidualnej kancelarii

adwokackiej. Odmowna uchwała Rady Okręgowej, jak i oddalająca odwołanie

uchwała Naczelnej Rady Adwokackiej, zostały uchylone przez Naczelny Sąd

Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 1993 r. Kolejną uchwałą z dnia 29

kwietnia 1993 r. wyznaczono adwokatowi siedzibę wykonywania zawodu w mieście

Wo. Również ta uchwała, jak i utrzymująca ją w mocy uchwała Naczelnej Rady

Adwokackiej, zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z

dnia 31 stycznia 1995 r. Na wniosek adwokata wszczęte zostało postępowanie

antymonopolowe w celu stwierdzenia, czy występują podstawy do uznania

działalności Okręgowej Rady Adwokackiej w W. za przejaw praktyk

monopolistycznych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 24 lutego

1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym (jedn. tekst: Dz.U. z

1997 r. Nr 49, poz. 318 ze zm. – dalej "ustawa antymonopolowa"). W czasie trwania

tego postępowania Okręgowa Rada Adwokacka w W. podjęła w dniu 19 sierpnia

1997 r. kolejną uchwałę o wyznaczeniu siedziby wykonywania zawodu w S., a po

uchyleniu tej uchwały przez Naczelną Radę Adwokacką, uchwałą z dnia 18 grudnia

1997 r. Okręgowa Rada Adwokacka wyznaczyła siedzibę w T. Odwołanie adwokata

nie zostało uwzględnione przez Naczelną Radę Adwokacką. W latach 1991-1997

wyznaczono łącznie siedziby wykonywania zawodu w W. w 82 przypadkach.

Spośród adwokatów ubiegających się o wyznaczenie siedziby w tym mieście trzech

czekało na to 5 lat, pozostali nie dłużej niż 1-3 lata.

Sąd Antymonopolowy nie podzielił zarzutu Okręgowej Rady Adwokackiej, że

samorząd adwokatury nie podlega przepisom ustawy antymonopolowej. W

ocenie Sądu Antymonopolowego trwająca wiele lat odmowa wyznaczenia siedziby

w miejscu zamieszkania adwokata stanowiła naruszenie konstytucyjnej zasady

wolności gospodarczej. Zawód adwokata, pomimo swojej specyfiki, a zwłaszcza

pragmatyki regulowanej Prawem o adwokaturze, oraz zasadami etyki zawodowej,

jest – zdaniem Sądu Antymonopolowego – wykonywany w ramach i na zasadach

gospodarki rynkowej. Utrzymywanie stanu ograniczania konkurencji na rynku usług

pomocy prawnej stwarza zagrożenie nadużywania siły rynkowej ze strony

przedstawicieli zawodu adwokata ze szkodą dla interesów konsumentów. W ocenie

Sądu Antymonopolowego działalność samorządu adwokatów podlega przepisom

ustawy antymonopolowej. (...)

Sąd Antymonopolowy uznał, że działanie Okręgowej Rady Adwokackiej w W.,

uniemożliwiające adwokatowi Bronisławowi T. wykonywanie zawodu w tym mieście,

stanowiło ograniczenie konkurencji na rynku usług prawnych i naruszało art. 5 ust. 1

pkt 1 ustawy. Ponadto, dyskryminowało tego adwokata, co stanowiło także

naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy antymonopolowej. Sąd nie podzielił przy tym

zarzutu, że działanie Okręgowej rady Adwokackiej było zgodne z art. 68 ust. 3

Prawa o adwokaturze, a brak wyznaczenie siedziby wykonywania zawodu w W. był

zgodny z zasadą prawidłowego rozmieszczenia adwokatów w celu zapewnienia

ludności należytej pomocy prawnej.

Wyrok powyższy zaskarżyła Okręgowa Rada Adwokacka w W. kasacją,

opartą na pierwszej podstawie kasacyjnej określonej w art. 3931

pkt 1 k.p.c.,

zarzucając naruszenie przepisów art. 1, 2 ust. 2, art. 5, 6, 7 i 8, 5 ust. 1 pkt 1 i 4

ustawy antymonopolowej przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w

odniesieniu do organu samorządu zawodowego adwokatury, przepisu art. 17

Konstytucji przez błędną wykładnię i niezastosowanie punktu 1 do samorządu

zawodowego adwokatury oraz przepisów art. 1, 2, 3, 4, 4a, 6, 7, 8, 21 i 68 ustawy z

dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz.U. Nr 16, poz. 124 ze zm.) przez

ich niezastosowanie. W konkluzji skarżąca wnosiła o zmianę zaskarżonego wyroku

i oddalenie żądania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zarówno zaskarżony wyrok, jak i utrzymana nim w mocy decyzja organu

antymonopolowego, są błędne. Przyczyn tej oceny jest kilka i każda z nich mogłaby

stanowić samodzielną podstawę uwzględnienia kasacji.

I. W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę na cel i charakter ustawy z dnia

24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie

interesów konsumentów w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji

Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (jedn. tekst: Dz.U. z 1997 r.,

Nr 49, poz. 318). Ustawa ta (poddawana licznym zmianom i uchylona ostatecznie z

dniem 1 kwietnia 2001 r. przez ustawę z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie

konkurencji i konsumentów, Dz.U. Nr 122, poz. 1319 ze zm.) określała cel przyjętej

regulacji, jakim było zapewnienie rozwoju konkurencji, ochrony przedsiębiorców

narażonych na stosowanie praktyk monopolistycznych oraz ochrona interesów

konsumentów. Tak określony cel ustawy pozwala przyjąć, że miała ona charakter

publicznoprawny i służyła (podobnie jak obecnie obowiązująca ustawa) ochronie

interesu ogólnospołecznego. Znajdowała zatem zastosowanie wówczas, gdy

zagrożony lub naruszony był interes publiczny, polegający na zapewnieniu

właściwych warunków funkcjonowania rynku gospodarczego. Rynek taki

funkcjonować może prawidłowo wówczas, gdy zapewniona jest możliwość

powstania i rozwoju konkurencji. Ustawa zatem chroniła konkurencję jako zjawisko

o charakterze instytucjonalnym. Za zagrożenie lub naruszenie konkurencji w tym

rozumieniu należy uznać zaś jedynie takie działania, które dotykają sfery interesów

szerszego kręgu uczestników rynku gospodarczego, a więc gdy dotyczą

konkurencji rozumianej nie jako sytuację pojedynczego przedsiębiorcy, lecz jako

zjawisko charakteryzujące funkcjonowanie gospodarki. Ingerencja organów

działających na podstawie ustawy antymonopolowej uzasadniona była tylko

wówczas, gdy służyła ochronie tak pojętej konkurencji.

Celem ustawy nie była więc ochrona indywidualnego przedsiębiorcy,

tymczasem decyzja organu antymonopolowego, nakazująca wyznaczenie

adwokatowi Bronisławowi T. siedziby wykonywania zawodu w W., odnosiła się do

sfery jego indywidualnego interesu, ta zaś materia nie wchodziła w zakres działania

omawianej ustawy. Indywidualne prawa podmiotowe uczestników obrotu

gospodarczego podlegają ochronie w trybie dochodzenia roszczeń przed sądem

powszechnym, bądź przed sądem administracyjnym.

Decyzja, której dotyczy postępowanie, w istocie nakazywała Okręgowej

Radzie Adwokackiej w W. wyznaczenie adwokatowi siedziby wykonywania zawodu

w tym właśnie mieście. Wydana została więc w sprawie indywidualnej, a nie w

sprawie dotyczącej interesu publicznego. Organ antymonopolowy wkroczył tu w

materię ustawowo zarezerwowaną dla samorządu adwokackiego (o czym dalej).

Prawne interesy adwokata w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych decyzją

podejmowaną przez organy samorządu adwokackiego, są chronione tak samo, jak

w każdej sprawie administracyjnej, przy zastosowaniu zasady dwuinstancyjności.

Kontrola zgodności z prawem ostatecznych decyzji jest wykonywana przez sąd

administracyjny (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 września 1991 r., III ARN

31/91, OSNCP 1992, nr 5, poz. 88). Zainteresowany adwokat korzystał zresztą z

drogi postępowania administracyjnego, wnosząc skargi do Naczelnego Sądu

Administracyjnego.

Nie można też uznać, by wzgląd na ochronę konsumentów uzasadniał

ingerencję organu antymonopolowego na podstawie przepisów ustawy jako podjętą

w interesie publicznym. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że ta

ingerencja miała być uzasadniona potrzebą ochrony konsumentów przed

działaniami skarżącego hamującymi rozwój konkurencji. Decyzja Prezesa Urzędu,

zdaniem Sądu Antymonopolowego, miała gwarantować powstanie w W. wielu

indywidualnych kancelarii adwokackich. Gdyby rozpatrywać znaczenie decyzji z

tego punktu widzenia, to należałoby uznać, że bez funkcjonowania w W. kancelarii

adwokata Bronisława T. ewentualni klienci pozbawieni byliby możliwości lepszego

wyboru adwokata. Pomijając już kwestię rozumienia pojęcia „lepszy wybór”, czy

kwestię kryteriów, jakimi kierują się klienci przy wyborze adwokata (lepszy

specjalista, uznane nazwisko, niższe opłaty, czy inne), należy stwierdzić, że w W.

również bez adwokata Bronisława T. prowadziło działalność w latach 1992-1997 od

140 do 170 adwokatów. Wymaga też podkreślenia, że liczba ta nie odnosiła się

stale do tych samych osób. Bezsporne jest, że w tym okresie Okręgowa Rada

Adwokacka w W. podjęła 164 uchwały dotyczące wyznaczenia siedziby zawodowej,

w tym w 82 przypadkach wyznaczono siedzibę w W. bądź przeniesiono już

wyznaczoną siedzibę do tego miasta. Jeśli więc mówić o wysiłkach prowadzących

do zapewnienia ludności w W. lepszego dostępu do pomocy prawnej, to przy stale

utrzymującej się liczbie 140 do 170 wykonujących tam zawód adwokatów nie

sposób postrzegać znaczącej roli adwokata w funkcjonowaniu kancelarii

Bronisława T. w tym mieście.

Zupełnie inna sytuacja powstałaby, gdyby działania Rady Okręgowej polegały

na odmawianiu w ogóle w pewnym okresie wyznaczenia siedziby w W.

ubiegającym się o to kandydatom, by zapewnić korzystniejsze warunki pracy

adwokatom już funkcjonującym na tym rynku. Tego rodzaju działanie mogłoby

zostać uznane za ograniczające konkurencję jako zjawisko, a tym samym za

godzące w interes publiczny. Taka sytuacja jednak nie miała miejsca, gdyż odmowa

wyznaczenia siedziby wykonywania zawodu adwokatowi Bronisławowi T. dotyczyła

tylko jego osoby i nie była symptomem szerszego zjawiska.

Skoro zatem, skutkiem omawianej decyzji organu antymonopolowego nie

mógł być ani większy czy lepszy dostęp klientów do pomocy prawnej, ani powstanie

swoistej „konkurencji” pomiędzy adwokatami, bowiem takie warunki istniały już

wcześniej, to również z punktu widzenia konsumentów nie sposób upatrywać w tej

decyzji uregulowania publicznego obszaru działalności gospodarczej.

II. (...) Ustawa antymonopolowa w art. 1 stanowiła, że zakresem jej działania

objęte są warunki rozwoju konkurencji, zasady i tryb przeciwdziałania praktykom

monopolistycznym oraz naruszeniom interesów konsumenta przez przedsiębiorców

i ich związki. Trafnie zarzucał skarżący, że zaskarżony wyrok narusza art. 1, art. 2

pkt 5, 6, 7 i 8, oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy.

Prawidłowa wykładnia i stosowanie tych przepisów wymaga w pierwszym

rzędzie wyjaśnienia pojęcia „praktyki monopolistyczne”. Znaczenie tego pojęcia

miało bowiem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Bez istnienia

praktyk monopolistycznych nie ma naruszenia ustawy, nie istnieje też sfera

ingerencji organów antymonopolowych.

Ustawa nie definiuje tego pojęcia, poprzestając na wskazaniu w przepisach

art. 4 , 5 i 7 działań uznawanych za praktyki monopolistyczne. W świetle tych

przepisów nie można uznać, by działanie Okręgowej Rady Adwokackiej, polegające

na wyznaczaniu adwokatowi Bronisławowi T. siedziby wykonywania zawodu w

innych miejscowościach niż W. stanowiło przejaw praktyk monopolistycznych w

rozumieniu ustawy. Gramatyczna wykładnia wymienionych przepisów pozwala

przyjąć, że określenie „praktyki”, użyte w ustawie w liczbie mnogiej, wskazuje na

wielość i powtarzalność działań tego rodzaju. Już więc tylko z tego punktu widzenia

wydanie jednostkowej decyzji odnoszącej się do adwokata Bronisława T. nie

wyczerpuje tego pojęcia. W podobnym okresie Okręgowa Rada Adwokacka wydała

ponad sto decyzji, których przedmiotem była kwestia wyznaczenia siedziby

wykonywania zawodu. Żadnej z tych decyzji nie kwestionował organ

antymonopolowy jako naruszającą ustawę. Trudno zatem odmowę wyznaczenia

adwokatowi Bronisławowi T. siedziby we W. uznać za praktyki monopolistyczne.

Z natury rzeczy praktyka obejmuje wielość zachowań, ich powtarzalność i to w

różnych stanach faktycznych. Nie jest zatem praktyką jednostkowe zachowanie się

dotyczące określonej osoby, przy jednoczesnym odmiennym zachowaniu się w

stosunku do innych osób w takim samym stanie faktycznym.

Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy, za praktyki monopolistyczne uznaje się

także nadużywanie pozycji dominującej. Trafnie zarzucił skarżący, że zachowanie

się Okręgowej Rady Adwokackiej, polegające na wyznaczaniu bądź odmowie

wyznaczania siedziby wykonywania zawodu adwokatom z terenu danej izby

adwokackiej, w ogóle nie może być postrzegane w płaszczyźnie pozycji

dominującej czy wręcz monopolistycznej (art. 7) w rozumieniu ustawy.

Zgodnie z art. 2 pkt 6 ustawy, przez pozycję monopolistyczną rozumie się

sytuację, w której przedsiębiorca nie spotyka się z konkurencją na rynku krajowym

lub lokalnym. Z kolei pozycja dominująca, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 7,

to pozycja przedsiębiorcy, który nie spotyka się na tym rynku z istotną konkurencją.

Domniemywa się przy tym, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego

udział w rynku przekracza 40 %. Różnica pomiędzy pozycją monopolistyczną a

dominującą sprowadza się więc do zakresu konkurencji. Nie sposób uznać, by

Okręgowa Rada Adwokacka spotykała się na rynku pomocy prawnej z

konkurentami spośród adwokatów. Adwokaci skupieni w izbie adwokackiej nie są w

stosunku do siebie konkurentami, skoro Rada Okręgowa grupuje ich wszystkich,

reprezentując ich interesy. Nie można mówić o istnieniu rynku relewantnego, ani o

osiąganiu przez adwokatów czy też przez Okręgową Radę Adwokacką korzyści

kosztem innych adwokatów.

Ustawa mówi tu o „nadużywaniu pozycji dominującej” i „zajmowaniu pozycji

monopolistycznej”. Pojęcia te zakładają „zdobycie”, „wywalczenie” takiej pozycji.

Tymczasem pozycja Okręgowej Rady Adwokackiej określona jest przez ustawę z

dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze. Ustawa ta określa ustawowe

kompetencje organów samorządu adwokackiego, a wśród nich wyłączne prawo do

decydowania o wpisie adwokatów i aplikantów oraz do wyznaczania im siedziby

wykonywania zawodu. Uprawnienie to wynika z art. 4a ust. 2 i art. 68 ustawy Prawo

o adwokaturze. Art. 46 ustawy określa przy tym tryb zaskarżania podjętych w tym

przedmiocie uchwał. A zatem organ samorządu adwokackiego nie musiał zajmować

pozycji monopolistycznej, ani też nie może nadużywać pozycji dominującej. Skoro

ustawodawca zdecydował, że określona dziedzina stosunków społeczno-

gospodarczych poddana została regulacji przez określony podmiot jako jedyny i

wyłączny, to nie można oceniać tej pozycji w takiej płaszczyźnie, jaka określona jest

w ustawie antymonopolowej. Zwrócić też trzeba uwagę na to, że ustawa

antymonopolowa mówi o przedsiębiorcy, który „zajmuje” pozycję monopolistyczną.

Chodzi zatem o przedsiębiorcę, który taką pozycję aktualnie ma. Mógł więc nie

mieć jej w przeszłości, może też utracić ją w przyszłości, jeżeli miał bądź też będzie

miał konkurentów ograniczających jego udział w rynku. Pozycja Okręgowej Rady

Adwokackiej jest tymczasem zupełnie inna, bowiem to ustawa ją określa, a nie

istnienie czy brak konkurentów.

Art. 4a pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze stanowi, że siedzibę zawodową

adwokata, na jego wniosek, wyznacza okręgowa rada adwokacka. W ramach

przewidzianego tu zachowania nie można zajmować pozycji dominującej lub

monopolistycznej albo takiej pozycji nie zajmować. Przepis ten przyznaje określoną

kompetencję, polegającą na wyznaczaniu siedziby. Prawidłowe bądź nieprawidłowe

wykonywanie tej czynności należy rozważać w kategoriach sprawowania

kompetencji przez określony organ, a nie w kategoriach uzurpowania sobie przez

ten organ pozycji monopolistycznej, w tym zakresie bowiem taką pozycję organ ten

ma z mocy ustawy.

III. Kontrola prawidłowego wykonywania kompetencji przez organ samorządu

adwokackiego nie należy do zakresu działania organu antymonopolowego.

Wydając zatem decyzję z dnia 5 marca 1998 r., będącą przedmiotem oceny Sądu

Antymonopolowego, Prezes Urzędu w istocie dokonał niedopuszczalnej kontroli

wykonywania kompetencji przez ustawowo upoważniony do tego organ.

Prezes przekroczył swoje kompetencje, naruszając nie tylko przepisy ustawy

Prawo o adwokaturze, ale także art. 7 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem organy

władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Okręgowa rada

adwokacka jest organem izby adwokackiej, którą stanowią adwokaci i aplikanci

adwokaccy, mający na terenie izby siedzibę zawodową (art. 38 i 39 ustawy Prawo o

adwokaturze). Samorząd zawodowy adwokatów jest zaś zdecentralizowaną na

rzecz korporacji formą wykonywania administracji publicznej wobec jego członków i

występuje jako podmiot „władztwa publicznego” w zakresie przyznanym ustawą

(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 1991 r., II SA

238/91, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 61). W zakresie określonym w art. 4a pkt 2 ustawy

Okręgowa Rada Adwokacka w W. była podmiotem władztwa publicznego, a więc

organem publicznym. Organ antymonopolowy nie był kompetentny do

kontrolowania decyzji wydanej przez ten organ w zakresie uregulowanym w art. 4a

pkt 2 omawianej ustawy. Zważywszy zaś, że materia uregulowana w tym przepisie

podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, można też stwierdzić, że

organ antymonopolowy wkroczył w dziedzinę zastrzeżoną dla władzy sądowniczej,

naruszając zasadę trójpodziału władz określoną w art. 10 Konstytucji, a zaskarżony

wyrok, aprobujący takie działanie, narusza art. 7 Konstytucji.

IV. Zwrócić należy uwagę, że art. 4a pkt 2 Prawa o adwokaturze nakazuje

okręgowej radzie adwokackiej wyznaczenie adwokatowi, na jego wniosek, siedziby

zawodowej. Nie nakazuje natomiast uwzględnienia wniosku adwokata co do

konkretnego miejsca tej siedziby. Z przepisu tego nie wynika też dla adwokata

podmiotowe prawo do domagania się wyznaczenia siedziby w konkretnym miejscu.

Trzeba również wspomnieć, że określona w art. 65 Konstytucji zasada

wolności wyboru zawodu i miejsca pracy w odniesieniu do osób wykonujących tzw.

wolne zawody wyraża się w stworzeniu sytuacji prawnej, w której dostęp do tego

zawodu uwarunkowany jest tylko kwalifikacjami i talentem, nie jest natomiast

poddawany rygorom podporządkowania, charakterystycznym dla stosunku pracy.

Wolność wykonywania zawodu nie może mieć jednak charakteru absolutnego i

musi być poddana reglamentacji prawnej, zwłaszcza gdy chodzi o uzyskanie prawa

wykonywania zawodu, wyznaczanie sposobu czy metod wykonywania zawodu, a

także określenie powinności wobec samorządu zawodowego. Jeśli tego rodzaju

reglamentacja wynika z ustawy, to nie sposób jej kwestionować. Nie można również

zarzucać niekonstytucyjności takiej regulacji, jeżeli nie narusza ona samej istoty

wolności wykonywania zawodu. (...)

V. Wbrew zarzutom kasacji nie można natomiast zgodzić się z twierdzeniem,

że samorząd adwokacki jest samorządem reprezentującym osoby wykonujące

zawód zaufania publicznego w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konstytucji. W ocenie Sądu

Najwyższego status taki może nadawać samorządowi zawodowemu tylko ustawa,

jak to ma miejsce w przypadku samorządu notariuszy (ustawa z dnia 14 lutego

1991 r. – Prawo o notariacie, Dz.U. Nr 22, poz. 91). Ustawa Prawo o adwokaturze

nie nadaje adwokatom takiego statusu. Nie można też takiego statusu wywodzić

z treści ustawy, już choćby tylko dlatego, że adwokat nie jest bezstronnym

uczestnikiem wymiaru sprawiedliwości. Samorząd adwokacki jest więc

samorządem zawodowym, określonym w art. 17 ust. 2 Konstytucji. Z przepisu tego

wynika, że samorządy w nim określone nie mogą naruszać wolności wykonywania

zawodu ani ograniczać wolności podejmowania działalności gospodarczej.

Ograniczanie wolności działalności gospodarczej może zresztą nastąpić tylko

wyjątkowo, jak to wynika z art. 22 Konstytucji. Kwestia, czy Okręgowa Rada

Adwokacka działając w ramach kompetencji określonych w art. 4a pkt 2 ustawy

Prawo o adwokaturze, tę wolność ograniczała czy też nie, jednak nie podlegała

rozważaniu w niniejszym postępowaniu, skoro nie mogła być przedmiotem oceny

ze strony organu antymonopolowego.

VI. Nie można też podzielić zarzutów skarżącego odnoszących się do

wykładni art. 2 pkt 1 i 2 ustawy antymonopolowej. Wyjaśnienia wymaga pojęcie

"przedsiębiorcy". Art. 2 pkt 1 ustawy antymonopolowej stanowił, że przedsiębiorcą

jest osoba fizyczna lub prawna, a także jednostka nie mająca osobowości prawnej,

prowadząca działalność gospodarczą albo organizująca lub świadcząca usługi

o charakterze użyteczności publicznej, które nie są działalnością gospodarczą

w rozumieniu ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o prowadzeniu działalności

gospodarczej (Dz.U. Nr 41, poz. 324 ze zm.), która w art. 2 ust. 1 określała, że w jej

rozumieniu działalnością gospodarczą jest działalność wytwórcza, budowlana,

handlowa i usługowa, prowadzona w celach zarobkowych i na własny rachunek

podmiotu prowadzącego taką działalność. Przepis art. 24 ust. 1 tej ustawy

precyzował ponadto, że działalnością gospodarczą w jej rozumieniu jest również

świadczenie pomocy prawnej (obsługi prawnej) podmiotom gospodarczym).

Uchylenie tego przepisu przez ustawę z dnia 22 maja 1997 r. o zmianie ustawy –

Prawo o adwokaturze (Dz.U. Nr 75, poz. 471) nie wpłynęło w znaczący sposób na

określenie statusu adwokata świadczącego w ramach indywidualnej kancelarii

pomoc prawną osobom fizycznym.

Dopiero w ustawie z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności

gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178) – która weszła w życie w dniu 1 stycznia

2001 r. – określono w art. 87, że świadczący pomoc prawną nie jest przedsiębiorcą

w rozumieniu tej ustawy. Wprowadzenie tego przepisu nie oznacza zresztą, że

adwokat prowadzący indywidualną kancelarię przestał być przedsiębiorcą, bowiem

wspomniana ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów, która weszła w życie

dnia 1 kwietnia 2001 r., wśród przedsiębiorców wymienia wyraźnie także osoby

fizyczne wykonujące zawód we własnym imieniu i na własny rachunek lub

prowadzące działalność w ramach wykonywania takiego zawodu.

Kwestia, czy w okresie obowiązywania ustawy antymonopolowej działalność

adwokatów wykonywana w formach organizacyjnych przewidzianych przez ustawy

korporacyjne była działalnością gospodarczą, rozstrzygana była przez Sąd

Najwyższy niejednolicie. W uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z

dnia 23 stycznia 1992 r., II UZP 16/91 (OSNCP 1992, nr 5, poz. 66) oraz w

uchwałach z dnia 9 grudnia 1994 r., II UZP 35/94, (OSNAPUS 1995, nr 9, poz. 111)

i z dnia 8 listopada 1995 r., II UZP 15/95, (OSNAPUS 1996, nr 11, poz. 158), a

także w wyrokach z dnia 6 grudnia 1996 r., II UKN 23/96, (OSNAPUS 1997, nr 13,

poz. 241) i z dnia 3 października 1997 r., II UKN 284/97, (OSNAPUS 1998, nr 19,

poz. 573) stwierdzono, że działalność adwokatów nie jest działalnością

gospodarczą w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania cywilnego.

Orzeczenia te jednak dotyczyły tylko kwalifikacji działalności usługowej adwokatów

w kontekście przepisów o ubezpieczeniu społecznym, natomiast w wyroku z dnia

14 lipca 1999 r., II CKN 451/98 (OSNC 2000, nr 2, poz. 36) Sąd Najwyższy uznał

adwokata prowadzącego indywidualną kancelarię adwokacką za przedsiębiorcę w

rozumieniu art. 4791

§ 1 i art. 4792

k.p.c.

Sąd Najwyższy w obecnym składzie podziela to stanowisko, działalność

adwokata prowadzącego kancelarię adwokacką spełnia bowiem wszystkie cechy

pozwalające zaliczyć ją do działalności gospodarczej w rozumieniu zarówno

przepisów kodeksu postępowania cywilnego, jak i w rozumieniu przepisów ustawy o

prowadzeniu działalności gospodarczej. Charakteryzuje się profesjonalnym

charakterem, podporządkowaniem regułom opłacalności i racjonalnego

gospodarowania, działaniem na własny rachunek, powtarzalnością działań

i uczestnictwem w obrocie gospodarczym. Również w doktrynie zwracano uwagę,

że działalność adwokata prowadzącego indywidualną kancelarię adwokacką może

być uznana za działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o prowadzeniu

działalności gospodarczej. Tym samym adwokat prowadzący kancelarię był

przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy antymonopolowej, a izba adwokacka –

związkiem w rozumieniu art. 2 pkt 2 tej ustawy.

Zwrócić też należy uwagę, że w dniu 1 lutego 1994 r. wszedł w życie Układ

Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską a

Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, podpisany w Brukseli w

dniu 16 grudnia 1991 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 11, poz. 38). Art. 44 ust. 4 tego Układu

definiując „działalność gospodarczą” określa ją jako działalność o charakterze

przemysłowym i handlowym oraz jako działalność rzemieślniczą, oraz w zakresie

wolnych zawodów. Jest zatem działalnością gospodarczą wykonywane w ramach

wolnego zawodu świadczenie usług w zakresie pomocy prawnej. Nie można z tych

przyczyn zgodzić się z twierdzeniami kasacji, że wykonywanie zawodu adwokata

jest misją czy powołaniem, a nie świadczeniem usług o charakterze działalności

gospodarczej.

Na marginesie już tylko wypada powołać dyrektywę Rady Wspólnot

Europejskich nr 77/249 z dnia 22 marca 1997 r. w sprawie ułatwienia skutecznego

korzystania przez adwokatów ze swobody wykonywania usług (Dziennik Urzędowy

Wspólnot Europejskich nr 78, str. 17), która wprost określa działalność adwokatów

jako świadczenie usług. Przepisy art. 68 i 69 Układu Europejskiego nakazują Polsce

zbliżanie istniejącego i przyszłego ustawodawstwa do ustawodawstwa istniejącego

we Wspólnocie również w dziedzinie dotyczącej ochrony konkurencji. W doktrynie

przyjmuje się, że obowiązek z art. 69 Układu Europejskiego może być wykonany

dwojako: przez zabieg legislacyjny, czyli wydanie nowych, już zharmonizowanych

przepisów lub przez praktykę stosowania prawa. Druga metoda może mieć

w prawie o ochronie przed nieuczciwą konkurencją bardzo duże znaczenie.

Umożliwia ona bowiem uzyskanie rezultatu harmonizacyjnego bez interwencji

ustawodawcy. Chodzi o to, aby stosując wykładnię funkcjonalną prawa polskiego

uzyskać rezultat zgodny z prawem Unii Europejskiej. Ta zgodność dotyczy

odwołania się nie tylko do samej litery prawa, ale również do tamtejszej praktyki

sądowej. Należy uznać, że również w dziedzinie ochrony konkurencji

i konsumentów tego rodzaju funkcjonalna wykładnia przepisów powinna znaleźć

zastosowanie. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że Układ Europejski wszedł w życie

w dniu 1 lutego 1994 r., zatem już w okresie obowiązywania ustawy

antymonopolowej i ustawy o prowadzeniu działalności gospodarczej, przepisy tych

ustaw w odniesieniu do statusu adwokata prowadzącego działalność w formie

indywidualnej kancelarii należało wykładać w sposób zbliżony do tego, w jaki

uregulowano tę działalność w prawie Unii. Jak zaś wyżej wskazano, prawo to

traktuje adwokatów jako podmioty świadczące usługi, przy zachowaniu jednakże

zasad wynikających ze specyfiki tego wolnego zawodu.

VII. (...) W konsekwencji, stanowiąca przedmiot postępowania

antymonopolowego decyzja Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

z dnia 5 marca 1998 r., nakazująca zaniechanie stosowania praktyki

monopolistycznej polegającej na przeciwdziałaniu powstaniu warunków

niezbędnych do powstania i rozwoju konkurencji na rynku usług prawnych poprzez

uchylanie się od wyznaczenia temu adwokatowi siedziby w W. była wadliwa, a

oddalający odwołanie od niej wyrok Sądu Antymonopolowego naruszał przepisy

wspomnianej ustawy. (...)

Biorąc pod uwagę, że przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym w

rozpoznawanej sprawie zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego,

Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 39315

k.p.c.