III CZP 29/01

Uchwała z dnia 7 czerwca 2001 r., III CZP 29/01

Przewodniczący Sędzia SN Barbara Myszka

Sędzia SN Zbigniew Kwaśniewski (sprawozdawca), Sędzia SA Jan Kremer

Sąd Najwyższy w sprawie z wniosku Prokuratora Okręgowego w Lublinie z

udziałem Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej w L., spółki z ograniczoną

odpowiedzialnością w L. o wykreślenie z rejestru, po rozstrzygnięciu w Izbie

Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 7 czerwca 2001 r., przy udziale prokuratora

Prokuratury Krajowej Piotra Wiśniewskiego zagadnienia prawnego

przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Lublinie postanowieniem z dnia 9 kwietnia

2001 r.:

„1. Czy uczestniczenie przez członka zarządu gminy w wydaniu decyzji

stwierdzającej nabycie przez przedsiębiorstwo komunalne prawa użytkowania

wieczystego gruntów i prawa własności budynków na podstawie art. 2 ust. 1-3

ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i

wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464), czyli decyzji o charakterze

deklaratoryjnym, jest równoznaczne z braniem przez członka zarządu udziału w

wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej dotyczącej tego przedsiębiorstwa

w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu

prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne

(Dz.U. Nr. 106, poz. 679 ze zm.), czy też rozstrzygnięcie takie stanowią wyłącznie

decyzje o charakterze konstytutywnym,

2. Czy przewidziany w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o

ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje

publiczne (Dz.U. Nr. 106 poz. 679 ze zm.) zakaz podejmowania zatrudnienia lub

wykonywania innych zajęć u przedsiębiorcy przez członków zarządów gmin, którzy

brali udział w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych dotyczy

wyłącznie zakazu zatrudnienia lub wykonywania innych zajęć w przedsiębiorstwie

komunalnym, na rzecz którego wydano decyzje uwłaszczeniowe, czy także w

spółce z ograniczoną odpowiedzialnością powstałej w wyniku przekształcenia tego

przedsiębiorstwa komunalnego już po wydaniu owych decyzji, jeżeli spółka ta

wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki przekształconego przedsiębiorstwa

komunalnego”?.

podjął uchwałę:

Zakazy przewidziane w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o

ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące

funkcje publiczne (Dz.U. Nr 106, poz. 679 ze zm.) dotyczą tego przedsiębiorcy,

który był adresatem wydanych z ich udziałem decyzji stwierdzających nabycie

prawa użytkowania wieczystego gruntów i prawa własności budynków.

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 5 lutego 2001 r. Sąd Rejonowy w Lublinie umorzył

postępowanie o wpis do rejestru, wszczęte wnioskiem Prokuratora Okręgowego

domagającego się wykreślenia z rejestru handlowego wpisu Ryszarda P. jako

prezesa zarządu jednoosobowej spółki gminy – spółki z ograniczoną

odpowiedzialnością, powstałej w następstwie przekształcenia przedsiębiorstwa

komunalnego.

Sąd pierwszej instancji ustalił, że Ryszard P., będąc członkiem zarządu gminy

miasta L. pełniącym funkcję wiceprezydenta tego miasta, brał udział w latach 1996-

1997 w wydaniu decyzji stwierdzających uwłaszczenie przedsiębiorstwa

komunalnego. Przedsiębiorstwo to w lipcu 1998 r. uległo przekształceniu w

jednoosobową spółkę gminy (spółkę z o.o.), w następstwie czego w dniu 1 września

1998 r. wykreślono przedsiębiorstwo komunalne z rejestru przedsiębiorstw

państwowych, a w dniu 3 września 1998 r. wpisano powstałą w wyniku

przekształcenia spółkę kapitałową do rejestru handlowego.

Uchwałą zgromadzenia wspólników spółki z o.o. z dnia 26 października

1998 r. powołano Ryszarda P., którego kadencja członka zarządu gminy miasta L.

upływała w dniu 29 października 1998 r., na prezesa zarządu tejże spółki z dniem

30 października 1998 r. Postanowieniem z dnia 9 listopada 1998 r. s ąd

rejestrowy wpisał Ryszarda P. do rejestru handlowego jako prezesa zarządu

jednoosobowej spółki gminy.

Sąd Rejonowy nie dopatrzył się przesłanek uzasadniających uznanie

kwestionowanego wpisu za niedopuszczalny w świetle art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21

sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby

pełniące funkcje publiczne (Dz.U. Nr 106, poz. 679 ze zm. – dalej „ustawa”). Uznał

zarazem, że brak podstaw do utożsamiania spółki z ograniczoną

odpowiedzialnością z nieistniejącym już przedsiębiorstwem komunalnym.

Postanowienie to zaskarżył wnioskodawca.

Przy rozpoznawaniu zażalenia Sąd Okręgowy dostrzegł zagadnienia prawne,

które przedstawił Sądowi Najwyższemu, na podstawie art. 390 § 1 k.p.c., do

rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu Okręgowego, analiza przepisu art. 7 ust. 1 ustawy

może prowadzić do rozbieżnych wniosków co do możliwości uznania decyzji

stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów i prawa własności

budynków (decyzji o charakterze deklaratoryjnym) za rozstrzygnięcie w sprawie

indywidualnej. Przeciwko takiej kwalifikacji decyzji mogłaby przemawiać

okoliczność, że potwierdza ona jedynie skutek prawny, który następuje z mocy

samego prawa, co oznaczałoby, iż decyzja taka nie zawiera rozstrzygnięcia.

Sąd Okręgowy przychylił się do poglądu, że także decyzja o deklaratywnym

charakterze stanowi rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej przedsiębiorcy, skoro

jej wydanie zależy od oceny, czy przedsiębiorca, będący adresatem decyzji, spełnia

określone ustawą warunki niezbędne do jej wydania. Ponadto, zdaniem Sądu

Okręgowego, wątpliwości budzi kwestia tożsamości przedsiębiorcy w świetle art. 7

ust. 1 ustawy. Sąd ten skłonił się do poglądu, że zakazy wynikające z tego przepisu

dotyczą również następcy prawnego przedsiębiorstwa komunalnego, na rzecz

którego wydano decyzje uwłaszczeniowe, a więc także spółki z ograniczoną

odpowiedzialnością wstępującej – zdaniem Sądu Okręgowego – we wszystkie

prawa i obowiązki przekształconego przedsiębiorstwa komunalnego. Sąd Okręgowy

nie podzielił więc odmiennego zapatrywania Sądu Rejonowego, który przyjął, że

zakazy wynikające z art. 7 ust. 1 ustawy dotyczą tylko tego przedsiębiorcy, którego

bezpośrednio dotyczyło rozstrzygnięcie wydane z udziałem funkcjonariusza

publicznego, a więc, że ustawowe zakazy nie rozciągają się na nowopowstałego

przedsiębiorcę, tj. – w niniejszej sprawie – na jednoosobową spółkę gminy powstałą

z przekształcenia przedsiębiorstwa komunalnego. (...)

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu

prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, był

przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego pod kątem zgodności z

Konstytucją. W wyroku z dnia 23 czerwca 1999 r., K 30/98 (OTK Zbiór Urzędowy

1999, nr 5, poz. 101) Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że art. 7 ust. 1 w związku

z art. 2 pkt 6 jest zgodny z art. 32 i 65 Konstytucji.

Przepisy wymienionej ustawy zastąpiły ustawę z dnia 5 czerwca 1992 r. o

ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje

publiczne (Dz.U. Nr 56, poz. 274 ze zm.). Zakres przedmiotowy ograniczeń

wprowadzonych obowiązującą ustawą został wyraźnie rozszerzony, m.in. przez

objęcie zakazami nowych stanów faktycznych, w tym także wymienionego w art. 7

ust. 1 ustawy. Oznacza to, że – poczynając od dnia 1 stycznia 1998 r. – zakazy

zatrudniania lub wykonywania innych zajęć u przedsiębiorcy nie wiążą się już tylko,

jak było dotychczas, z równoczesnym pełnieniem funkcji publicznych (wyjątek

przewidziano w art. 6 ust. 1 ustawy), ale rozciągają się także na okres roczny, licząc

od zaprzestania pełnienia funkcji publicznej, jeśli funkcjonariusz brał udział w

wydaniu rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych dotyczących tego

przedsiębiorcy.

W art. 7 ust. 1 ustawy nie chodzi więc o limitowanie równoczesnego

dodatkowego zatrudnienia osoby nadal pełniącej funkcję publiczną, bo to zadanie

spełniają normy art. 4 ustawy, lecz o zakaz przejawiania jakiejkolwiek późniejszej

aktywności zawodowej u określonych pracodawców przez osobę, która zaprzestała

pełnienia funkcji publicznej. Regulacja ta wprowadziła więc niewątpliwie dalej idące

ograniczenie konstytucyjnej zasady wolności pracy aniżeli wynikające z art. 4

ustawy. Celem takiej nowelizacji była z pewnością potrzeba wyraźnego

wyeliminowania sytuacji mogących kolidować z pracą wykonywaną w czasie

pełnienia funkcji publicznych, a nawet wręcz zapobieżenie angażowaniu się osób

pełniących takie funkcje w sytuacje mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich

osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet

konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii

publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Jednocześnie przepis art. 7 ust. 1

ustawy ma chronić funkcjonariuszy publicznych przed podejrzeniami ich o

stronniczość i chęć zapewnienia sobie korzyści na przyszłość, już po zakończeniu

pełnienia funkcji publicznej.

Motywy, dla których ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie zakazów

określonych w art. 7 ust. 1 ustawy, uzasadniają dopuszczalne ograniczenie

konstytucyjnej zasady wolności pracy, polegające na uszczupleniu w okresie roku

swobody byłych funkcjonariuszy publicznych w zakresie wyboru pracodawcy.

Ograniczenie to dotyczy także ich potencjalnych pracodawców, którzy nie mogą

zatrudnić osób, objętych art. 7 ust. 1 ustawy.

Omawianego unormowania nie można jednak uznać za regulację nadmiernie

restryktywną, bo motywy i cel społeczny dopuszczalnego ustawowego

ograniczenia, i to w niezbędnym tylko zakresie, konstytucyjnej zasady wolności

pracy nie powodują naruszenia samej zasady konstytucyjnej (uzasadnienie

powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1999 r., K

30/98). Skoro jednak, w rezultacie wprowadzonych obowiązującą ustawą z dnia 21

sierpnia 1997 r. zmian w stosunku do dotychczasowego stanu prawnego,

ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej uzyskały charakter

bezwzględny, a ustawodawca wyeliminował kryteria ocenne decydujące w

poprzednim stanie prawnym o zakresie tego ograniczenia w konkretnym stanie

faktycznym, to obowiązujących ograniczeń ustawowych nie można poddawać

interpretacji mniej lub bardziej korzystnej dla zainteresowanego.

Oznacza to zatem konieczność dokonywania w pierwszej kolejności wykładni

gramatycznej art. 7 ust. 1 ustawy, bowiem sięganie do innych rodzajów wykładni

byłoby uzasadnione tylko wówczas, gdyby wykładnia językowa nie mogła

doprowadzić do jednoznacznego ustalenia treści analizowanej normy prawnej. W

przeciwieństwie bowiem do reguł dokonywania wykładni oświadczeń woli (zob.

wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 1999 r., II CKN 379/98, OSNC 2000,

nr 1, poz. 10), wykładnia normy prawnej wymaga dokonywania interpretacji z

zastosowaniem najpierw reguł językowych, co prowadzi do przypisania normie

prawnej takiego sensu, jaki jest wynikiem prawidłowego zastosowania określonych

reguł językowych, które w zasadzie uznaje się za znane wszystkim członkom

określonej grupy językowej. Innymi słowy, tekst przepisu prawnego powinien być

tak rozumiany, jak wskazują na to reguły składniowe oraz normy znaczeniowe

danego języka, natomiast zadaniem ustawodawcy powinno być dochowanie jak

najdalej idącej staranności i dbałości o to, by jego wola znalazła właściwe

odzwierciedlenie w adekwatnym do niej brzmieniu tekstu aktu prawnego.

Dokonywana następnie przez sądy wykładnia prawa, jako element jego stosowania,

nie może przeradzać się w tworzenie pożądanego, a niekiedy nawet wręcz

społecznie oczekiwanego, stanu prawnego.

Odpowiedź na pierwszą część zagadnienia prawnego przedstawionego do

rozstrzygnięcia sprowadza się do stwierdzenia, że uczestniczenie przez członka

zarządu gminy w wydaniu decyzji o deklaratywnym charakterze jest równoznaczne

z braniem przezeń udziału w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej.

Samo pojęcie „rozstrzygnięcie” wywodzi się od słowa „rozstrzygać”, które w języku

polskim oznacza „rozważać coś”, „postanawiać”, „decydować o czymś”, „wpływać

na coś w sposób decydujący”, „określać coś w sposób ostateczny”, „być

czynnikiem, od którego zależy wynik lub los czegoś”. Deklaratywny charakter tzw.

decyzji uwłaszczeniowych, o których była mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29

września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), nie pozbawia ich charakteru

rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, każda bowiem decyzja, nie wyłączając

decyzji deklaratywnych, musi zawierać m.in. rozstrzygnięcie (art. 107 § 1 k.p.a.).

Okoliczność, że decyzje, które były wydawane na podstawie art. 2 ust. 3 cytowanej

ustawy, stwierdzały jedynie wystąpienie skutku prawnego w postaci nabycia przez

określony podmiot określonego prawa, i to z mocy samej ustawy, nie pozbawiała

ich niezbędnego składnika każdej decyzji, a więc rozstrzygnięcia. Organ wydający

taką decyzję zobowiązany był określić w tej decyzji warunki użytkowania

wieczystego, a ponadto ustalić kwotę należną za nabycie własności obiektów, o

których była mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., jak również

wskazać sposób zabezpieczenia wierzytelności należnych m.in. gminie od

uwłaszczonego podmiotu. Wykonanie przez organ kolegialny tych obowiązków,

znajdujące odzwierciedlenie w treści wydawanej przezeń decyzji, było niewątpliwie

przejawem rozstrzygnięcia, w wydaniu którego brały udział wszystkie osoby

wchodzące w skład tego kolegialnego organu, a więc m.in. każdy członek zarządu

gminy.

Druga część przedstawionego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego

sprowadza się w istocie do pytania, czy zakazy przewidziane w art. 7 ust. 1 ustawy

dotyczą tylko konkretnego przedsiębiorcy, będącego bezpośrednim adresatem

rozstrzygnięć wydanych z udziałem osób objętych podmiotowym zakresem

stosowania tego przepisu, czy też zakazy te odnoszą się także do następcy

prawnego tegoż przedsiębiorcy.

Sąd Najwyższy, stosując wykładnię językową art. 7 ust. 1 ustawy, uznał, że

zawarte w nim zakazy dotyczą tego przedsiębiorcy, który był adresatem decyzji

stwierdzających jego uwłaszczenie i wydanych z udziałem osób pełniących funkcje

publiczne. Utożsamianie przez ustawodawcę przedsiębiorcy objętego rocznym

zakazem zatrudniania tych osób tylko z przedsiębiorcą, którego bezpośrednio

dotyczyły wydane z udziałem osób pełniących funkcje publiczne rozstrzygnięcia w

sprawach indywidualnych, wynika jednoznacznie z brzmienia przepisu art. 7 ust. 1

ustawy. Użyte w nim słowo „tego” jest bowiem zastosowanym w drugim przypadku

zaimkiem wskazującym, a więc zaimkiem odnoszącym się do rzeczownika

"przedsiębiorca", zakazy przewidziane w art. 7 ust. 1 ustawy obejmują zatem tylko

tego przedsiębiorcę, wobec którego wydano rozstrzygnięcia w dotyczących go

sprawach indywidualnych. Oznacza to, że zakazy te nie dotyczą jego następcy

prawnego. (...)

Sugestia Sądu Okręgowego odnośnie do możliwości uznania za

przedsiębiorcę – będącego adresatem zakazów określonych w art. 7 ust. 1 ustawy

– także spółki z o.o. powstałej z przekształcenia przedsiębiorstwa komunalnego

oparta została na błędnym założeniu, że spółka ta wstępuje we wszystkie prawa i

obowiązki przekształconego przedsiębiorstwa komunalnego i w tym zakresie jest

jego następcą prawnym. Tymczasem w razie przekształcenia przedsiębiorstwa

komunalnego w jednoosobową spółkę gminy, przedmiotowym zakresem sukcesji

uniwersalnej, uregulowanej w art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o

gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.), objęte są wszystkie

stosunki prawne, których podmiotem było już przedsiębiorstwo komunalne, bez

względu na charakter prawny tych stosunków. Zgodnie zatem z brzmieniem tego

przepisu, przedmiotem sukcesji spółki powstałej z przekształcenia przedsiębiorstwa

komunalnego nie są wszystkie prawa i obowiązki tego przedsiębiorstwa, lecz tylko

stosunki prawne istniejące z jego udziałem do chwili dokonania przekształcenia.

Zakres pojęciowy terminu „wszystkie prawa i obowiązki” nie jest tożsamy z

pojęciem „wszystkie stosunki prawne”. Stosunek prawny wyznaczany jest zawsze

normą prawną, a koniecznym elementem struktury każdego stosunku prawnego są

prawa i obowiązki podmiotów, składające się na jego treść. Dalszym koniecznym

elementem struktury stosunku prawnego są jego podmioty, a wreszcie – stosunki

prawne wiążą ich podmioty w następstwie zdarzeń wskazanych w systemie

prawnym. Tymczasem prawa i obowiązki określonego podmiotu mogą istnieć także

poza treścią stosunku prawnego i wówczas nie będą one objęte przedmiotowym

zakresem sukcesji uregulowanej w art. 14 ust. 2.

Spoczywający więc na przedsiębiorstwie komunalnym ustawowy obowiązek

odmowy zatrudnienia osób, których dotyczy art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia

1997 r., nie stanowił elementu treści stosunku prawnego powstałego z udziałem

tego przedsiębiorstwa, a to wobec braku wykazania wystąpienia zdarzenia, z

którym system prawny wiązałby powstanie takiego stosunku. W konsekwencji,

zakresem przedmiotowym sukcesji, uregulowanej w art. 14 ust. 2 ustawy o

gospodarce komunalnej, nie mógł być objęty ten obowiązek przedsiębiorstwa

komunalnego, bo miał on charakter "potencjalny". Wprawdzie sam zakaz

zatrudniania zastrzeżony jest w art. 7 ust. 1 ustawy, to jednak staje się aktualny

dopiero w wyniku zachowania się konkretnego adresata tej normy prawnej,

powodującego powstanie stosunku prawnego. Wstąpienie zatem jednoosobowej

spółki gminy w obowiązki przekształconego przedsiębiorstwa komunalnego

mogłoby obejmować tylko takie jego obowiązki, które przedsiębiorstwo to uprzednio

już nabyło jako element treści konkretnego stosunku prawnego powstałego z jego

udziałem zawiązanego do chwili rozpoczęcia procesu przekształcania (por. wyrok

Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2000 r., I CKN 324/00, OSNC 2001, nr 6, poz.

96). W niniejszej sprawie nie wskazano jednak zdarzenia będącego źródłem

powstania takiego stosunku prawnego, którego elementem byłby zaktualizowany

obowiązek przedsiębiorstwa komunalnego odmowy zatrudnienia osoby objętej

podmiotowym zakresem określonym w art. 7 ust. 1 ustawy.

Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy, działając na podstawie art.

390 § 1 k.p.c., podjął uchwałę o treści przytoczonej na wstępie.