III CZP 27/01

Uchwała z dnia 27 czerwca 2001 r., III CZP 27/01

Przewodniczący Sędzia SN Zbigniew Strus ( sprawozdawca)

Sędzia SN Kazimierz Zawada, Sędzia SA Teresa Bielska-Sobkowicz

Sąd Najwyższy w sprawie z wniosku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych,

Oddział w O. z udziałem Fabryki Maszyn „C.A” S.A. w Ł. o wpis hipoteki ustawowej,

po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 27 czerwca

2001 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Jana Szewczyka,

zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Opolu

postanowieniem z dnia 21 marca 2001 r.:

„Czy w czasie obowiązywania hipoteki ustawowej w ustawie z dnia 29 sierpnia

1997 roku – Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), odesłanie do

niej, z art. 26 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie

ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), uprawniało do

obciążenia hipoteką ustawową prawa wieczystego użytkowania, a to dla

zabezpieczenia zobowiązań pracodawcy z tytułu składek na ubezpieczenie

społeczne?”

podjął uchwałę:

Należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu składek, z mocy

art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń

społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), podlegały zabezpieczeniu

hipoteką ustawową tylko na nieruchomościach dłużnika.

Uzasadnienie

Sąd Okręgowy w Opolu przedstawił zagadnienie prawne przy rozpoznawaniu

apelacji wnioskodawcy od postanowienia odmawiającego wpisu hipoteki

przymusowej w księdze wieczystej z tytułu zaległych składek. Stanowisko Sądu

Rejonowego opiera się na założeniu, że dopuszczalność hipoteki powstającej

wbrew woli właściciela lub bez jego zgody (w tym hipoteki ustawowej), jako prawa

ograniczającego nie tylko własność, ale i podważającego bezpieczeństwo obrotu

musi mieć ustawową podstawę, a przepisy dotyczące jej ustanowienia nie mogą

podlegać wykładni rozszerzającej.

Wątpliwości na tle zabezpieczania należności Zakładu Ubezpieczeń

Społecznych były znane już pod rządem ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o

zobowiązaniach podatkowych (jedn. tekst: Dz.U. z 1993 r. Nr 108, poz. 486 ze zm.),

której art. 24 stanowił, że Skarbowi Państwa z tytułu ustalonych w decyzji

zobowiązań podatkowych przypadających od właściciela i samoistnego posiadacza

nieruchomości przysługuje hipoteka ustawowa na tej nieruchomości, chyba że

posiadanie samoistne zostało uzyskane w złej wierze. Należy zauważyć, że przepis

ten wszedł w życie pod rządem utrzymanych w mocy przepisów dekretu z dnia 11

października 1946 r. – Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm.), w myśl

których (art. 191) przedmiotem hipoteki mogło być także użytkowanie wieczyste.

Wątpliwości odnośnie do przedmiotu ustawowej hipoteki "podatkowej" wyjaśnił

Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 czerwca 1995 r., III CZP 77/95 (OSNC 1995,

nr 11, poz. 156), stwierdzając, że jej przedmiotem nie może być użytkowanie

wieczyste. Stanowisko to zostało podtrzymane w uchwale Sądu Najwyższego z

dnia 27 marca 1996 r., III CZP 24/96 ("Przegląd Orzecznictwa Podatkowego" 1997,

nr 1, poz. 2) z uzasadnieniem odwołującym się do reguły exceptiones non sunt

extendendae, zwłaszcza że znany już był projekt Ordynacji podatkowej. Tym

bardziej Skarb Państwa nie mógł uzyskać hipoteki ustawowej na zabezpieczenie

wierzytelności ("należności", według nazewnictwa właściwego tej dziedzinie prawa)

z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Pod rządem przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych oraz ustawy z

dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych

(jedn. tekst: Dz.U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137 ze zm.) uprawnienie Zakładu

Ubezpieczeń Społecznych (wówczas jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa) do

omawianego zabezpieczenia można było wyprowadzać jedynie z przepisów ustawy

o zobowiązaniach podatkowych, której art. 2 ust. 3 stanowił, że Rada Ministrów w

drodze rozporządzenia może rozciągnąć przepisy ustawy w całości lub w części na

inne rodzaje świadczeń pieniężnych, z wyjątkiem świadczeń cywilnoprawnych. Na

podstawie ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o organizacji i

finansowaniu ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw

(Dz.U. Nr 85 poz. 426) dodano w ustawie z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i

finansowaniu ubezpieczeń społecznych art. 12a, który w ust. 2 stanowił, że

wystawione przez Zakład dokumenty stwierdzające istnienie zobowiązania z tytułu

składek na ubezpieczenie społeczne oraz jego wysokość są podstawą wpisu

hipoteki do księgi wieczystej nieruchomości stanowiącej własność zobowiązanego.

Bez względu na to, jakiej hipoteki dotyczył ten przepis, ustawodawca nie rozciągnął

jej na inne prawa niż własność nieruchomości.

Rozszerzenie przedmiotu hipoteki ustawowej nastąpiło w ustawie z dnia

29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), która w

art. 34 § 3 wyraźnie objęła również użytkowanie wieczyste. W ustawie z dnia 13

października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887

ze zm.) zamieszczono natomiast przepis art. 26, przyznający Zakładowi prawo do

występowania z wnioskiem o założenie księgi wieczystej, uznano moc jego

dokumentów jako podstawy wpisu i wprowadzono hipotekę ustawową dla

zabezpieczenia należności z tytułu składek.

Wszystkie te uprawnienia odnoszą się tylko do nieruchomości dłużnika

(zobowiązanego). Brzmienie kolejnych części art. 26 jest jednoznaczne i nie daje

podstaw do poszukiwania innego znaczenia treminu "nieruchomość" niż przyjęte

w języku ustaw zawierających trzon regulacji tego prawa rzeczowego (art. 65

ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, Dz.U. Nr 19 poz.

147 ze zm. – dalej "u.k.w.h." oraz w art. 46 § 1 i art. 232 § 1 k.c.). Także

paradygmat racjonalnego ustawodawcy nie dopuszcza przypisywania mu innej woli

niż wyrażona w tekście przepisu, skoro system ubezpieczeń społecznych był

tworzony wkrótce po uchwaleniu Ordynacji podatkowej, przyjmującej odmienne

rozwiązanie co do przedmiotu hipoteki. Powrót do sformułowań znanych z ustawy o

zobowiązaniach podatkowych nie mógł pomijać wykładni Sądu Najwyższego jako

naczelnego organu władzy sądowniczej, powołanego do zapewnienia

prawidłowości oraz jednolitości wykładni prawa i praktyki sądowej (art. 1 ust. 1 i art.

2 ust. 3 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym, jedn. tekst: Dz.U.

z 1994 r. Nr 13, poz. 48 ze zm.).

Niejasne przyczyny odmiennej regulacji zabezpieczeń wierzytelności państwa

(budżetu) i państwowej osoby prawnej (Zakładu Ubezpieczeń Społecznych), jako

pozostające w domenie władzy ustawodawczej, nie mogą mieć istotnego znaczenia

dla wykładni przepisu.

Sąd Okręgowy dostrzegł wątpliwości na tle art. 26 ust. 4 ustawy o systemie

ubezpieczeń, zgodnie z którym do hipoteki, przewidzianej w ust. 3, stosuje się

odpowiednio przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa, dotyczące hipoteki

ustawowej.

Dla ich wyjaśnienia kluczowe znaczenie ma zwrot "do hipoteki, o której mowa

w ust. 3". Wymieniony przepis określa rodzaj zabezpieczanych wierzytelności,

rodzaj hipoteki, jej przedmiot oraz datę i podstawę powstania. Nie było natomiast w

ustawie o systemie ubezpieczeń przepisu określającego treść hipoteki ustawowej.

W art. 65 ust. 1 u.k.w.h. znajduje się stosowne unormowanie (skuteczność w razie

zbycia nieruchomości i pierwszeństwo) i ustawodawca mógł z tym przepisem

powiązać regulację hipoteki wprowadzonej do ustawy o systemie ubezpieczeń,

uczynił jednak inaczej i przepis określający treść hipoteki zabezpieczającej

należności budżetu państwa umieścił w art. 34 ust. 5 Ordynacji podatkowej. Do tego

przepisu, jako źródła unormowania treści hipoteki ustawowej, zabezpieczającej

należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, odsyła też ustawa o systemie

ubezpieczeń społecznych. Jednakże – co należy raz jeszcze podkreślić – przedmiot

tej hipoteki oraz inne jej istotne elementy, stanowiące o tożsamości tego prawa

rzeczowego, zostały określone w art. 26 ust. 3.

Nie powinno budzić wątpliwości, że odpowiednie stosowanie art. 34 ust. 3

Ordynacji podatkowej na podstawie upoważnienia zawartego w art. 26 ust. 4

ustawy o systemie ubezpieczeń zmieniłoby charakter hipoteki przyznanej Zakładowi

Ubezpieczeń Społecznych, określany m.in. przez jej przedmiot. Zabieg taki

wykraczałby zatem poza odesłanie zawarte w tym przepisie, akcentujące, że chodzi

o hipotekę, o której mowa w ust. 3, a więc hipotekę obciążającą nieruchomości.

Sądy obydwu instancji trafnie zwróciły uwagę na wyjątkowy charakter hipoteki

ustawowej. Jak każde ograniczone prawo rzeczowe wpływa ona na treść prawa

własności, ponieważ zmniejsza wartość przedmiotu obciążenia i ogranicza

ekonomiczne warunki rozporządzania nieruchomością. Dlatego przepisy

dopuszczające omawiane obciążenia nie mogą być wykładane rozszerzająco, np.

ze względu na potrzebę uzyskania spójności sposobów zabezpieczenia podobnych

wierzytelności, a ścisła wykładnia art. 26 ust. 3 i 4 ustawy o systemie ubezpieczeń

społecznych, jak wykazano wyżej, prowadzi do konkluzji wyrażonej w uchwale.

W rozważaniach przytoczonych wyżej uwzględniano przepisy obu ustaw

regulujących należności z tytułu podatków i składek na ubezpieczenia społeczne,

obowiązujące przed dniem 5 czerwca 2001 r. Zmiany w tym zakresie wprowadzone

ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz

zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 39 poz. 459) wyeliminowały co prawda

hipotekę ustawową, jednakże zmianie nazwy nie towarzyszyło wyczerpujące

unormowanie pozwalające bez wątpliwości odczytać z tekstu ustawy wolę

ustawodawcy odnośnie do charakteru prawa rzeczowego, określanego jako

hipoteka przymusowa, oraz stosunku przepisów ustawy o księgach wieczystych

i hipotece do wymienionych ustaw Ordynacji podatkowej i ustawy o systemie

ubezpieczeń społecznych. Będą one wymagały rozstrzygania w rozpoznawanej

sprawie ze względu na treść art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r.

Sąd Okręgowy nie przedstawił jednak wątpliwości w tej mierze, dlatego

pozostają one poza granicami rozważań Sądu Najwyższego.