III CZP 30/01

Uchwała z dnia 26 czerwca 2001 r., III CZP 30/01

Sędzia SN Maria Grzelka (przewodniczący), Sędzia SN Iwona Koper

(sprawozdawca), Sędzia SN Marek Sychowicz

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Miasta i Gminy S. przeciwko Danucie L.

o zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu

26 czerwca 2001 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Iwony

Kaszczyszyn zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w

Warszawie postanowieniem z dnia 5 marca 2001 r.

„Czy przysługuje droga sądowa w sprawie o zasądzenie opłaty z tytułu wzrostu

wartości nieruchomości, ustalonej w decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie

art. 36 ustęp 3 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. Dz.U. z 99 r. /15/139) o

zagospodarowaniu przestrzennym”?.

podjął uchwałę:

Droga sądowa nie przysługuje w sprawie o zasądzenie opłaty z tytułu

wzrostu wartości nieruchomości, ustalonej w decyzji administracyjnej

wydanej na podstawie art. 36 ust. 3 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o

zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139

ze zm.).

Uzasadnienie

W pozwie wniesionym w postępowaniu nakazowym powód – Gmina i Miasto S.

domagał się zasądzenia od pozwanej Danuty L. kwoty 226 zł, ustalonej decyzją

Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 25 lutego 1999 r. z tytułu wzrostu wartości

nieruchomości, na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 25 sierpnia 1994 r. o

zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze

zm. – dalej "u.z.p.").

Postanowieniem z dnia 26 września 2000 r. Sąd Rejonowy w Legionowe odrzucił

pozew na podstawie art. 199 § 1 k.p.c. z powodu niedopuszczalności drogi

sądowej. Przedstawione stanowisko prawne wywiódł z treści przepisu art. 36 ust.

13 u.z.p., którym przekazano do rozstrzygania sądom powszechnym jedynie spory

powstałe na tle art. 36 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Postanowienie to zaskarżył powód zarzucając, że w trybie administracyjnym

następuje tylko ustalenie wysokości opłaty należnej w razie wzrostu wartości

nieruchomości zbywanej przez właściciela, natomiast dochodzenie należności z

tego tytułu powinno odbywać się w drodze sądowego postępowania cywilnego.

Podniósł ponadto, że wniesienie pozwu w niniejszej sprawie wynika z niemożności

egzekwowania dochodzonej należności w drodze postępowania egzekucyjnego w

administracji, gdyż obowiązki wynikające z wydanej decyzji administracyjnej nie

należą do świadczeń wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o

postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 36, poz.

161 ze zm.).

Przy rozpoznawaniu zażalenia przez Sąd Okręgowy w Warszawie powstało

przedstawione Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne

budzące poważne wątpliwości. W uzasadnieniu wskazał na podnoszoną przez

powoda niemożność wyegzekwowania dochodzonej należności w trybie przepisów

o egzekucji w postępowaniu administracyjnym, wyrażając pogląd, że jest to

należność pieniężna pozostająca w zakresie kompetencji organów samorządu

terytorialnego w rozumieniu art. 2 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w

administracji, a wiec podlegająca ściągnięciu w tym trybie. Ponadto stwierdził, nie

precyzując bliżej tego stanowiska, że wątpliwość budzi na tle regulacji art. 36 ust. 1,

2 i 3 u.z.p., wyłączenie kontroli sądów powszechnych w sprawach kierowanych

przez organy samorządu terytorialnego przeciwko właścicielowi lub użytkownikowi z

tytułu opłat wynikających z podwyższenia wartości nieruchomości.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Stosownie do art. 2 § 1 k.p.c., do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są

sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do sądów szczególnych oraz Sąd

Najwyższy. Zgodnie z art. 2 § 3 k.p.c., w postępowaniu sądowym nie są

rozpoznawane sprawy cywilne przekazane przepisami szczególnymi do

właściwości innych organów. Wynikające z art. 2 k.p.c. domniemanie drogi sądowej

w sprawach cywilnych, które dotyczy spraw cywilnych w znaczeniu

materialnoprawnym, oznacza, że każda sprawa kwalifikująca się według tego

kryterium jako cywilna – jeżeli przepis szczególny nie przekazał jej do właściwości

innych organów – podlega rozpoznaniu przez sąd. Stwierdzenie, że chodzi o

sprawę cywilną oraz że nie ma przepisu wyłączającego kompetencje sądu oznacza

istnienie drogi sądowej w tej sprawie.

Według definicji zawartej w art. 1 k.p.c., sprawami cywilnymi sensu largo są

sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz

prawa pracy i ubezpieczeń społecznych oraz inne sprawy, do których na podstawie

ustaw szczególnych stosuje się przepisy tego kodeksu. Na gruncie przytoczonej

definicji rozróżnić należy sprawy cywilne w znaczeniu materialnoprawnym, to jest

wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego

oraz prawa pracy, które pozostają nimi niezależnie od tego, jaki organ jest właściwy

do ich rozpoznania, oraz sprawy cywilne w znaczeniu formalnym, wynikające z

innych stosunków prawnych (sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz

określone jako „inne sprawy”), które nie będąc sprawami cywilnymi ze swej istoty,

uzyskują taki charakter na skutek poddania ich rozpoznaniu przez sądy na

podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego

Sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 k.p.c. są więc nie tylko sprawy ze

stosunków cywilnoprawnych w rozumieniu art. 1 k.c. Prawo cywilne łączy

powstanie, ustanie lub zmianę stosunku cywilnoprawnego z określonymi

zdarzeniami. Chodzi nie tylko o zdarzenia prawne regulowane w kodeksie

cywilnym, takie jak czynności prawne lub czyny niedozwolone, ale także o akty

(decyzje) administracyjne, które powodują powstanie, zmianę bądź ustanie

stosunku cywilnoprawnego albo uzyskanie podmiotowości w sferze prawa

cywilnego.

Droga sądowa jest dopuszczalna zawsze, gdy powód opiera swoje roszczenie na

zdarzeniach prawnych, z których wynikać mogą dla niego skutki cywilnoprawne

(por. postanowienie Sądu najwyższego z dnia 22 kwietnia 1998 r., I CKN 1000/97,

OSNC 1999, nr 1, poz. 6). W związku z tym istotne znaczenie dla oceny charakteru

sprawy ma skutek prawny, jaki ma nastąpić. Nie chodzi przy tym o skutek, który

dany podmiot chce wywołać, gdyż uzyskanie skutku objętego żądaniem może być

nierealne, lecz o ten, który może i powinien nastąpić w konkretnej obiektywnej

sytuacji w wyniku poszukiwania ochrony prawnej. To kryterium oceny nie ma jednak

charakteru samodzielnego, takie same skutki prawne mogą bowiem wystąpić

zarówno w dziedzinie praw cywilnych, jak i innych. Dopiero ustalenie, w zakresie

jakiego stosunku prawnego skutek ten ma nastąpić, pozwoli stwierdzić, o jaki

stosunek prawny chodzi w konkretnym przypadku.

Związanie stron stosunkiem administracyjnoprawnym nie wyklucza z góry

możliwości powstania między nimi stosunku cywilnoprawnego, albowiem także

między osobami w nim pozostającymi może dojść do ukształtowania więzi, w której

podmioty te mają równy status. W zakresie pojęcia „sprawa cywilna” w

przedstawionym ujęciu mieszczą się więc także roszczenia dotyczące zobowiązań

pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne (wyrok Trybunału

Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99, OTK Zbiór Urzędowy 2000, nr 5,

poz. 143).

Zgodnie z art. 36 ust. 3 u.z.p., jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z

uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a

właściciel zbywa tę nieruchomość – wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera

jednorazowa opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości

nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość

opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie

wysokości tej opłaty (określanej jako renta planistyczna) następuje w drodze decyzji

wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 36 ust. 9 u.z.p.). Jest ona pobierana

na rzecz gminy, stanowiąc jej dochód, co wynika z określenia podmiotów, które

dokonują jej pobrania.

Przytoczone unormowania, ze względu na ich charakter, stanowią element

prawa administracyjnego, które jest częścią składową prawa publicznego.

Rozpatrywana kwestia dopuszczalności drogi sądowej dotyczy roszczenia nie

mającego źródła w stosunkach cywilnoprawnych. Źródłem obowiązku zapłaty na

rzecz gminy przez zbywającego nieruchomość jest decyzja administracyjna, która

wywołuje skutki w ramach stosunku administracyjnego. W zakresie tego obowiązku

nie rodzi ona skutków w sferze stosunków cywilnoprawnych, kształtowanych

przeważnie, chociaż nie wyłącznie, dyspozycjami samych stron, a które znamionuje

i odróżnia od stosunków administracyjnoprawnych formalna równość

(równorzędność) stron.

W tym stanie rzeczy powstałe na tle stosunku administracyjnoprawnego

roszczenie o zapłatę opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalonej na

podstawie art. 36 ust. 3 i 9 u.z.p. nie jest roszczeniem cywilnoprawnym, a spór o jej

zasądzenie nie jest sprawą cywilną w ujęciu materialnoprawnym.

Nie jest nią także w ujęciu formalnoprawnym jako inna sprawa przekazana do

rozpoznania według przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Spory w zakresie

naliczania i pobierania na podstawie art. 36 ust. 3 u.z.p. na rzecz gminy

jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z

uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie

zostały poddane przez tę ustawę kognicji sądów powszechnych i jako sprawy

administracyjne rozpatrywane są w administracyjnym toku instancji przez

samorządowe kolegia odwoławcze, których decyzje mogą być zaskarżone do

Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na podstawie art. 36 ust. 13 u.z.p., podlegają

rozpoznaniu przez sądy powszechne jedynie sprawy o przewidziane w art. 36 ust. 1

i ust. 2 odszkodowanie oraz o wykupienie i zamianę nieruchomości.

Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy, na podstawie art. 390 k.p.c.,

rozstrzygnął przedstawione zagadnienie prawne, jak w uchwale.