I KZP 13/01

UCHWAŁA Z DNIA 24 LIPCA 2001 R.

I KZP 13 /2001

1. Wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego bez

wymaganej licencji stanowi, po wejściu w życie ustawy z dnia 19 listo-

pada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. z 1999 r., Nr

101, poz. 1178 z późn. zmian.), wykroczenie z art. 601

§ 1 k.w.

2. Art. 3 umowy między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Fe-

deralną Niemiec o ułatwieniach w odprawie granicznej, sporządzonej

29 lipca 1992 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 107, poz. 514), nie rozszerza od-

powiedzialności za wykroczenie z art. 103a k.w. lub 601

§ 1 k.w. na

czyny popełnione za granicą, gdyż dla odpowiedzialności za te wykro-

czenia ma znaczenie nie miejsce ich ujawnienia a miejsce popełnienia

czyli prowadzenia działalności gospodarczej.

Przewodniczący: sędzia SN T. Grzegorczyk.

Sędziowie SN: J. Skwierawski, J. Sobczak (sprawozdawca).

Prokurator Prokuratury Krajowej: R. Stefański.

Sąd Najwyższy w sprawie Leszka C., po rozpoznaniu, przekaza-

nego na podstawie art. 441 § 1 k.p.k., przez Sąd Rejonowy w S., po-

stanowieniem z dnia 26 marca 2001 r., zagadnień prawnych wymaga-

jących zasadniczej wykładni ustawy:

1. Czy wprowadzone ustawą z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo

działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178, z 2000 r., Nr 86,

poz. 508 i Nr 114, poz. 1193) nowe zasady reglamentacji wykonywa-

nia międzynarodowego transportu drogowego polegające na zastą-

2

pieniu od dnia 1 stycznia 2001 r. wcześniejszego systemu koncesjo-

nowania licencjami przewozowymi pozwalają na przyjęcie, że wyko-

nywanie międzynarodowego transportu drogowego bez wymaganej

licencji stanowi wykroczenie z art. 601

§ 1 k.w. ?

2. Czy przepisy art. 3 ust. 1- 4 umowy między Rzecząpospolitą

Polską a Republiką Federalną Niemiec o ułatwieniach w odprawie

granicznej z dnia 29 lipca 1992 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 107, poz. 514)

są przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 3 § 2 k.w. rozszerzają-

cymi odpowiedzialność na wykroczenia popełnione za granicą?.

uchwalił udzielić odpowiedzi jak wyżej.

U Z A S A D N I E N I E

Przedstawione Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne wyło-

niło się na tle następującego stanu faktycznego.

Urząd Celny w S. wniósł o ukaranie Leszka C. za to, że wykony-

wał on międzynarodowy transport drogowy bez koncesji, co stwier-

dzono w dniu 19 września 2000 r. w wyniku przeprowadzonej kontroli

dokumentów transportowych jego pojazdu. Wykonując międzynaro-

dowy transport drogowy bez koncesji, Leszek C. – zdaniem Urzędu

Celnego w S. – dopuścił się wykroczenia z art. 103a § 1 k.w.

Postanowieniem z dnia 30 października 2000 r. Przewodniczący

Kolegium ds. Wykroczeń przy Sądzie Rejonowym w S. odmówił

wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia

Przewodniczący Kolegium podniósł, że bezsporne jest, iż przejście

graniczne Kołbaskowo znajduje się na terytorium Republiki Federalnej

Niemiec, zgodnie zaś z art. 3 § 2 k.w. odpowiedzialność za wykrocze-

nie popełnione za granicą zachodzi tylko wtedy, gdy przepis szczegól-

3

ny taką odpowiedzialność przewiduje. Takimi zaś przepisami nie są

przepisy umowy między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Federal-

ną Niemiec o ułatwieniach w odprawie granicznej z dnia 29 lipca

1992 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 107, poz. 514).

Zażalenie na wspomniane postanowienie Przewodniczącego Ko-

legium ds. Wykroczeń w S. wniósł dyrektor Urzędu Celnego w S.,

podnosząc, że Leszkowi C. zarzuca się wykonywanie międzynarodo-

wego transportu drogowego nie na przejściu granicznym w Kołbasko-

wie, lecz na trasie pomiędzy różnymi krajami. Podniósł także, że art. 3

ust. 1 umowy między Polską a Republiką Federalną Niemiec stanowi

lex specialis, o którym mowa w art. 3 § 2 k.w.

Rozpoznając wspomniane zażalenie, Sąd Rejonowy w S. posta-

nowieniem z dnia 26 marca 2000 r. odroczył rozpoznanie sprawy i na

podstawie art. 441 § 1 k.p.k. przedstawił Sądowi Najwyższemu do roz-

strzygnięcia przytoczone na wstępie zagadnienie prawne, wymagające

zasadniczej wykładni ustawy.

Sąd Najwyższy zważył co następuje.

Wykroczeniem stypizowanym w art. 103a k.w. jest wykonywanie

międzynarodowego transportu drogowego bez wymaganej koncesji.

Przepis ten został wprowadzony do kodeksu wykroczeń przez art. 21

ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o warunkach wykonywania międzynaro-

dowego transportu drogowego (Dz. U. z 1991 r., Nr 75, poz. 322, z

późn. zmian.) i zmieniony przez art. 32 ustawy z dnia 2 sierpnia

1997 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu dro-

gowego (Dz. U. z 1997 r., Nr 106, poz. 677 z późn. zmian). Wspo-

mniany przepis sankcjonował przewidziany w art. 5 ust. 1 ustawy z

dnia 26 lipca 1991 r. oraz przez art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 sierpnia

1997 r. wymóg uzyskiwania koncesji na działalność gospodarczą po-

4

legającą na wykonywaniu międzynarodowego transportu drogowego

pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju.

Wymóg posiadania koncesji na wykonywanie transportu drogo-

wego został zniesiony ustawą z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo dzia-

łalności gospodarczej (Dz. U. z 1999 r., Nr 101, poz. 1178 z późn.

zmian.). W myśl art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. kon-

cesje wydane przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia sierpnia

1997 r. stają się licencjami przewozowymi i zachowują ważność na

czas, na który zostały wydane. O zamyśle ustawodawcy, aby upo-

rządkować wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego

przez licencje przewozu, jako dokumenty uprawniające do podejmo-

wania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu

drogowego, świadczy treść projektu ustawy o transporcie drogowym

(druk sejmowy nr 2644).

W tej sytuacji powstać musi pytanie o stosunek zakresów

przedmiotowych pojęć „koncesja” i „licencja”. W praktyce, rzadziej w

doktrynie, pojawiają się głosy, iż zakresy tych pojęć pokrywają się bez

reszty i „licencja” to to samo, co „koncesja” (por. K. Pawłowicz i A. Plu-

cińska-Filipowicz, Żegnaj koncesjo, Rzeczpospolita 2001, 12 marca, nr

60 s. C3). Supozycje o tożsamości „koncesji” i „licencji” – niewątpliwie

„wygodne” dla stosujących prawo organów administracyjnych – są

błędne. Ustawodawca nie zniósł bowiem instytucji „koncesji”, lecz je-

dynie ograniczył jej zasięg do taksatywnie wymienionych w art. 14 ust.

1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. prawo działalności gospodarczej

sfer działalności. Wśród tych sfer nie ma wykonywania międzynaro-

dowego transportu drogowego.

Podkreślić przy tym należy, iż w literaturze przywiązuje się dużą

wagę do odróżnienia koncesji od innych form reglamentacji działalno-

ści gospodarczej, wskazując, że do każdej z tych form odnosi się od-

5

rębny reżim prawny. Zauważa się przy tym, iż „nie można stawiać

znaku równości między „koncesjami” a „zezwoleniami” i w efekcie „li-

cencjami”. (por. C. Kosikowski, Koncesje w prawie polskim, Kraków

1996, s. 25-26; Wielka encyklopedia prawa, Białystok-Warszawa

2000, s. 416). Podkreślić przy tym należy, iż zarówno w języku praw-

niczym, jak i potocznym licencja to: „urzędowe zezwolenie na wyko-

nywanie określonych czynności” (por. Słownik języka polskiego, War-

szawa 1988, t. II, s. 30).

W tym stanie rzeczy uzasadnione jest pytanie o obowiązywanie

art. 103a k.w., w szczególności zaś o to, czy dopuszcza się wykrocze-

nia stypizowanego w art. 103a k.w. osoba, która wykonuje międzyna-

rodowy transport drogowy bez licencji.

Odpowiadając na tak sformułowane pytanie, wypada zauważyć,

że pierwszoplanową metodą wykładni tekstu prawnego jest wykładnia

językowa. Zawsze punktem wyjścia w procesie wykładni powinna być

analiza kontekstu językowego danego przepisu, jeżeli przepis jedno-

znacznie formułuje normę postępowania, to tak właśnie należy ten

przepis rozumieć. Pierwszeństwo językowych reguł wykładni jest

wręcz podstawowym warunkiem funkcjonowania prawa w państwie

prawnym. Jeśli wbrew jasnemu, pod względem językowym, sformuło-

waniu przepisu nadawałoby mu się jakieś inne znaczenie aniżeli to

oczywiste znaczenie językowe, wówczas rola ustawodawcy byłaby li

tylko pozorna (por. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia,

Wrocław 1990, s. 66 i n.; Z. Ziembiński, O stanowieniu i obowiązywa-

niu prawa. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1995, s. 82).

osługując się metodą wykładni językowej, należy więc skonsta-

tować, że w treści art. 103a k.w. wyraźnie jest mowa o koncesji, a nie

o licencji. Zauważyć należy, iż art. 103a k.w. przewidujący odpowie-

dzialność za wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego

6

bez wymaganej koncesji miał charakter lex specialis w stosunku do

treści art. 601

§ 1 k.w. statuującego odpowiedzialność za prowadzenie

działalności gospodarczej bez wymaganego zgłoszenia do ewidencji

działalności gospodarczej lub bez wymaganej koncesji albo zezwole-

nia. Tak więc art. 103a k.w. odnosi się tylko do działalności polegają-

cej na wykonywaniu międzynarodowego transportu drogowego bez

„koncesji”. Nie sposób jednak przyjąć, aby dotyczył on także wykony-

wania takowego transportu bez „zezwolenia”, czyli „licencji”. Pomijając

już podniesioną wcześniej okoliczność, iż doktryna wyraźnie odróżnia

pojęcie „koncesji” od „zezwolenia”, czyli „licencji”, wypada zauważyć,

że różnicę tę dostrzega także ustawodawca. W treści art. 103a k.w.

mówi się tylko o prowadzeniu działalności bez „koncesji” w art. 601

§ 1

k.w. o prowadzeniu działalności bez wymaganego „zgłoszenia do ewi-

dencji”, „koncesji” albo „zezwolenia”, czyli „licencji”. Dystynkcje w treści

art. 103a kw. i art. 601

§ 1 k.w. dowodzą, iż nie sposób przyjąć, iż po-

jęcie „koncesji”, jakim posługuje się ustawodawca w art. 103a k.w., jest

tożsame lub chociażby tylko częściowo zbieżne z pojęciem „zezwole-

nia”, czyli „licencji”, jakim operuje art. 601

§ 1 k.w.

Zamiarem ustawodawcy była nie tyle depenalizacja wykonywa-

nia międzynarodowego transportu drogowego bez koncesji – co jest

poza dyskusją – lecz zrównanie odpowiedzialności osób prowadzą-

cych takową działalność bez zezwolenia (bez licencji) z odpowiedzial-

nością podmiotów prowadzących inną niż wykonywanie międzynaro-

dowego transportu drogowego działalność gospodarczą bez wymaga-

nej: koncesji, zezwolenia (licencji) bądź bez zgłoszenia do ewidencji

działalności gospodarczej.

Przyznać należy, że ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. prawo

działalności gospodarczej (Dz. U. z 1999 r., Nr 101, poz. 1178 z późn.

zmian.) nie uchyliła art. 103a k.w., ale miało to nastąpić na podstawie

7

art. 63 ustawy o transporcie drogowym (druk sejmowy nr 2644). Skre-

ślając w projekcie ustawy o transporcie drogowym dyspozycję art.

103a k.w., ustawodawca proponował w art. 58 ust 1 tegoż projektu

odpowiedzialność za takie zachowania w trybie administracyjnym. Nie

naruszałoby to jednak w najmniejszym nawet stopniu odpowiedzialno-

ści za wykroczenia z art. 601

§ 1 k.w.

W tym stanie rzeczy nie może być wątpliwości, iż po wejściu w

życie ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodar-

czej (Dz. U. z 1999 r., Nr 101, poz. 1178 z późn. zmian.) wykonywanie

międzynarodowego transportu drogowego bez wymaganej licencji sta-

nowi wykroczenie z art. 601

§ 1 k.w. Wprawdzie ustawą z dnia 22

grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wy-

dawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.

U. 2000 r., Nr 120, poz. 1268) zmieniono treść art. 9 ust. 2 ustawy z

dnia 2 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego

transportu drogowego (Dz. U. Nr 106, poz. 677, zm. 1999 r. Nr 32,

poz. 310) upoważniając ministra właściwego do spraw transportu do

określenia w drodze rozporządzenia, „liczby koncesji lub promes

koncesji” – to jednak upoważnienie powyższe ma tylko charakter

blankietowy i nie oznacza, iż przywrócono art. 9 ust. 2, w zmienionej

treści, uchylony wcześniej obowiązek uzyskiwania koncesji.

Kodeks wykroczeń warunkuje odpowiedzialność za wykroczenie

od jego popełnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jak rów-

nież na polskim statku wodnym lub powietrznym, a odpowiedzialność

za wykroczenie popełnione za granicą zachodzi tylko wtedy, gdy prze-

pis szczególny przewiduje taką odpowiedzialność (art. 3 k.w.). Kodeks

wykroczeń nie zawiera postanowienia, iż art. 103a stosuje się także w

razie popełnienia tego wykroczenia za granicą, jak to np. czyni co do

wykroczeń określonych w art. 119, 122 i 124 kw. (art. 131 k.w.). Po-

8

stanowienia o odpowiedzialności za wykroczenie popełnione również

za granicą mogą zawierać także inne ustawy lub ratyfikowane umowy

międzynarodowe. Te ostatnie – zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP

– są bowiem źródłami powszechnie obowiązującymi prawa Rzeczypo-

spolitej Polskiej. Zakresu odpowiedzialności za wykroczenie z art.

103a k.w. na popełnione za granicą nie rozszerza umowa między

Rzecząpospolitą Polską a Republiką Federalną Niemiec o ułatwie-

niach w odprawie granicznej, sporządzona w Warszawie dnia 29 lipca

1992 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 107, poz. 514). Nie zawiera ona bowiem

takiego postanowienia. Jej celem – co wynika z preambuły – było

usprawnienie współpracy w dziedzinie ułatwiania odprawy granicznej

w ruchu kolejowym, drogowym i żegludze między obydwoma pań-

stwami. Istnienia takiego postanowienia nie da się wyprowadzić z tre-

ści art. 3 Umowy, z którego mutatis mutandis wynika, że do odprawy

granicznej dokonywanej przez funkcjonariuszy Państwa Polskiego na

terytorium RFN stosuje się przepisy naszego państwa i funkcjonariu-

szom tym wolno, jeśli umowa nie stanowi inaczej, stosować w RFN

wszystkie przepisy swojego państwa dotyczące odprawy granicznej,

łącznie z uregulowaniem odpowiednich uprawnień w taki sam sposób

oraz w takim samym zakresie i z takimi samymi skutkami jak we wła-

snym państwie, a dokonane przez nich czynności urzędowe w obrębie

strefy określonej w drodze odpowiednich porozumień, uważa się za

dokonane w gminie Państwa Polskiego. Wprawdzie w art. 3 ust. 4

Umowy mowa jest o tym, że w przypadku naruszenia w obrębie strefy

przepisów Państwa sąsiedniego określonego w art. 1 ust. 1 lit. a uwa-

ża się to naruszenie za dokonane w gminie naszego państwa, lecz z

odesłania do art. 1 ust. 1 lit. a Umowy wynika, że chodzi o naruszenie

przepisów związanych z odprawą graniczną, tj. przepisów, które mają

zastosowanie przy przekraczaniu granicy przez osoby oraz w przywo-

9

zie, wywozie i przewozie towarów, łącznie ze środkami transportu lub

wartości podlegających przepisom dewizowym. W określeniu tym nie

mieszczą się naruszenia przepisów związanych z wykonywaniem

międzynarodowego transportu drogowego. Dla bytu tych wykroczeń i

odpowiedzialności za nie, nie ma jednak znaczenie miejsce ich ujaw-

nienia a miejsce popełnienia czyli prowadzenie działalności gospodar-

czej w tym polegającej na wykonywaniu międzynarodowego transportu

drogowego bez wymaganej licencji.