III RN 124/00

Wyrok z dnia 29 sierpnia 2001 r.

III RN 124/00

Przepisy § 11 i § 13 zarządzenia Ministra Administracji i Spraw Wew-

nętrznych z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przy-

działu, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych

kwater przeznaczonych dla policjantów (M.P. Nr 76, poz. 707), ustanawiające

tryb odmowy wyrażenia zgody na nabycie przez funkcjonariusza lub uprawnio-

nych członków jego rodziny, wcześniej przydzielonego lokalu mieszkalnego na

własność, nie mają mocy powszechnie obowiązującej i nie mogą stanowić

podstawy decyzji administracyjnej.

Przewodniczący SSN Andrzej Wróbel, Sędziowie SN: Katarzyna Gonera,

Andrzej Kijowski (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2001 r. sprawy ze skargi

Ireny R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia 27 lutego 1998 r.

[...] i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Rejonowego Policji w O. z dnia 2 lutego

1998 r. [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie lokalu mieszkalne-

go, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego

[...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego we

Wrocławiu z dnia 3 grudnia 1999 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok;

stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji

w O. z dnia 27 lutego 1998 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Rejonowe-

go Policji w O. z dnia 2 lutego 1998 r.

U z a s a d n i e n i e

Komendant Rejonowy Policji w O. decyzją z dnia 2 lutego 1998 r odmówił Ire-

nie R. - wdowie po policjancie zmarłym w dniu 22 marca 1996 r., wyrażenia zgody na

wykupienie lokalu mieszkalnego przydzielonego jej mężowi w 1960 r., a decyzję tę

2

Komendant Wojewódzki w O. w dniu 27 lutego 1998 r. utrzymał w mocy. Sprawę tę

organy Policji w obu instancjach rozpoznały na podstawie przepisów § 11 i 13 zarzą-

dzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w

sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali

mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (M.P. Nr

76, poz. 707), przy czym w motywach takiego rozstrzygnięcia twierdziły, że zrzecze-

nie się prawa do dysponowania lokalem przeznaczonym na zaspokajanie mieszka-

niowych potrzeb policjantów ma wyjątkowy charakter i może nastąpić jedynie w

sytuacji niekolidowania z zasadami gospodarki mieszkaniowej prowadzonej przez

dany organ policyjny. Takich szczególnych okoliczności nie dopatrzono się jednak w

rozpoznawanej sprawie.

W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Irena R. powołała

się na fakt otrzymania przez męża w 1990 r. zgody organów Policji na nabycie przy-

dzielonego mu mieszkania. Ponadto podniosła, że innym policjantom często umożli-

wia się wykupienie ich mieszkań.

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem

z dnia 3 grudnia 1999 r. [...] uchylił decyzje organów policyjnych obu instancji, gdyż

uznał, że z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 KPA nie wyjaśniły okoliczności

udzielenia w przeszłości mężowi skarżącej zgody na wykupienie przydzielonego lo-

kalu mieszkalnego i nie wykazały dużej dotkliwości, jaką dla organu i dla policjantów

miałaby spowodować utrata mieszkania, ograniczając się do ogólnikowego podnie-

sienia tego argumentu w uzasadnieniu decyzji.

Rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku wniósł Prezes Naczelnego

Sądu Administracyjnego, zarzucając rażące naruszenie prawa przez oparcie roz-

strzygnięcia sprawy na przepisach § 11 i 13 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrz-

nych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. pomimo wydania tych przepisów z

przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 97 ust. 1 ustawy z dnia

6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Na tej podstawie wnoszą-

cy rewizję nadzwyczajną domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i stwierdzenia

na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA nieważności decyzji Komendanta Wojewódz-

kiego Policji w O. z dnia 27 lutego 1998 r. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej

podniesiono, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie analizował granic ustawowego upo-

ważnienia do zamieszczenia w przedmiotowym akcie wykonawczym przepisów,

które stały się podstawą wydania kwestionowanego orzeczenia. Trybunał Konstytu-

3

cyjny wielokrotnie bowiem podkreślał, że warunkiem legalności rozporządzenia (

zarządzenia) jest wydanie go przez uprawniony organ w granicach udzielonego

przez ustawodawcę upoważnienia, z równoczesnym wskazaniem choćby najogól-

niejszego kierunku regulacji, w celu wykonania ustawy i bez popadania w sprzeczno-

ści z aktem ustawowym będącym źródłem upoważnienia. Przepis art. 97 ust. 1

ustawy o Policji upoważnił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określe-

nia szczegółowych zasad przydziału i opróżniania oraz norm zaludnienia lokali

mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy, a także szczegółowych zasad przy-

działu i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. W zarzą-

dzeniu z 30 września 1997 r. wspomniany Minister zamieścił też przepisy § 11, 12 i

13, ustanawiające decyzyjny tryb dla odmowy wyrażenia przez organ Policji zgody

na sprzedaż lokalu mieszkalnego przydzielonego policjantowi. Przytoczone przepisy

nie mieszczą się więc w przedmiotowym zakresie upoważnienia z art. 97 ust. 1

ustawy, która w ogóle nie zajmuje się sprawą sprzedaży mieszkań wymienionych w

art. 90. Podobna transakcja ma cywilnoprawny charakter. Tylko zatem na podstawie

przepisów prawa cywilnego może być oceniana skuteczność oświadczenia woli or-

ganów policyjnych w sprawie udzielenia albo odmowy udzielenia zgody na nabycie

mieszkania przydzielonego w związku ze służbą policyjną przez osobę uprawnioną

do zajmowania danego lokalu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien więc rozstrzygać na podstawie

przepisów zawartych w aktach podustawowych, które wydano z przekroczeniem gra-

nic ustawowego upoważnienia. Co prawda wadliwe decyzje zostały przez NSA

uchylone, lecz wniesienie rewizji nadzwyczajnej z wnioskiem o stwierdzenie nieważ-

ności przedmiotowych decyzji było konieczne. Zgodnie bowiem z art. 30 ustawy z

dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. Nr 74, poz. 368

ze zm.) organ administracji i Sąd byłyby w toku ponownego rozpoznawania sprawy

związane oceną prawną wyrażoną w wyroku uprzednio wydanym w sprawie.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna zasługuje na uwzględnienie, gdyż usprawiedliwiona

jest jej podstawa. Przepis art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji

(Dz.U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) upoważnił Ministra Spraw Wewnętrznych i Admini-

stracji do szczegółowego określenia zasad przydziału i opróżniania oraz norm zalud-

4

nienia lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 tej ustawy, a także szczegóło-

wych zasad przydziału i opróżniania tymczasowych kwater. Powołana ustawa nie

zawiera przy tym uregulowania, które ustalałoby w najogólniejszy choćby sposób

zasady zbywania funkcjonariuszom lub uprawnionym członkom ich rodziny przy-

dzielonych wcześniej mieszkań, więc tym samym nie mogła upoważnić Ministra do

określenia szczegółowych zasad takiej sprzedaży. Tymczasem w wykonaniu tego

upoważnienia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał dniu 30 września

1997 r. zarządzenie w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm

zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater (M.P. Nr 76, poz. 707), w

którym zamieścił między innymi przepis § 11 stanowiący, że policjant może do wła-

ściwego organu złożyć wniosek o umożliwienie mu nabycia przydzielonego lokalu

mieszkalnego, przy czym odmowa uwzględnienia wniosku następuje w drodze decy-

zji administracyjnej, a także § 13 stanowiący, iż § 11 stosuje się odpowiednio również

do lokali mieszkalnych zajmowanych przez osoby posiadające uprawnienia lokalowe

wynikające z poprzednich przepisów. Przepis § 11 zarządzenia, podobnie jak przepis

§ 13 w części nakazującej również odpowiednie stosowanie § 11, zostały zatem wy-

dane bez ustawowego upoważnienia, a więc nie mają powszechnie obowiązującej

mocy i jako przepisy o instrukcyjnym charakterze nie mogą być podstawą wydania

decyzji administracyjnej. Forma decyzji administracyjnej jest zresztą nieadekwatna

do cywilnoprawnego charakteru stosunków, w jakich funkcjonariusz Policji, względnie

uprawnieni członkowie jego rodziny, mogą czynić zabiegi o nabycie własności przy-

dzielonego wcześniej lokalu mieszkalnego.

Z powyższych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2 Konsty-

tucji RP i art. 393 15

KPC w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. (Dz.U. Nr

43, poz. 189 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.

========================================