III RN 140/00

Wyrok z dnia 29 sierpnia 2001 r.

III RN 140/00

Odprowadzanie rynnami wody opadowej z dachu wznoszonego budynku

w kierunku nieruchomości sąsiedniej podlega ocenie na podstawie przepisów

prawa budowlanego, a nie na podstawie art. 50 ustawy z dnia 24 października

1974 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.).

Przewodniczący SSN Andrzej Wróbel (sprawozdawca), Sędziowie SN:

Katarzyna Gonera, Andrzej Kijowski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2001 r. sprawy ze skargi

Maryli i Stanisława M. na decyzję Wojewody Z. z dnia 20 lipca 1998 r. w przedmiocie

nakazania wykonania określonych robót budowlanych, na skutek rewizji nadzwy-

czajnej Rzecznika Praw Obywatelskich [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administra-

cyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 25 stycznia 2000 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok, zniósł postępowanie w zakresie objętym roz-

prawą przed Naczelnym Sądem Administracyjnym-Ośrodkiem Zamiejscowym w Lub-

linie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e

Kierownik Urzędu Rejonowego w H. decyzją z dnia 11 maja 1998 r. nakazał

inwestorom Maryli i Stanisławowi M. dokonanie w terminie do 30 sierpnia 1998 r. od-

prowadzenia wód opadowych ze wznoszonego budynku mieszkalnego oraz z terenu

działki w taki sposób, aby wody te nie przedostawały się na sąsiednią działkę Aliny

S. Organ pierwszej instancji jako podstawę prawną decyzji wskazał przepis art. 5 ust.

1 pkt 6 i ust. 2 oraz art. 84 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budow-

lane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) w związku z § 29 rozporządzenia Ministra Gos-

podarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków

technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (jednolity tekst:

Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.).Organ pierwszej instancji ustalił, że teren

2

działki inwestora jest wyższy od działki Aliny S. o 20 do 60 cm, zaś zrealizowany do

stanu surowego budynek mieszkalny posiada urynnowienie, przy czym wylot rur

spustowych skierowany jest w stronę działki sąsiedniej.

Wojewoda Z. decyzją z dnia 20 lipca 1998 r. uchylił zaskarżoną odwołaniem

Maryli i Stanisława M. powyższą decyzję w części dotyczącej terminu wykonania de-

cyzji, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z

dnia 25 stycznia 2000 r. [...] uchylił zaskarżoną przez Marylę i Stanisława M. powyż-

szą decyzję oraz decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w H. z dnia 11 maja 1998

r. Sąd uznał, iż istotne dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a mianowi-

cie podwyższenie terenu działki skarżących po wzniesieniu na niej budynku miesz-

kalnego i jego obrynnowaniu, a w następstwie tego odpływ wód odpadowych na są-

siednią działkę Aliny S. i zmiana konfiguracji terenu i układu stosunków wodnych na

gruncie, nie zostały wyjaśnione należycie w postępowaniu administracyjnym. W oce-

nie Sądu przyczyną nienależytego wyjaśnienia tych okoliczności było prowadzenie

postępowania na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Przepis

ten nie może być stosowany, gdy ochronę prawną w przypadku zmiany stanu wody

na gruncie przewiduje przepis art. 50 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo

wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). Sąd wyraził pogląd, że przepis § 29 rozporzą-

dzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w

sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowa-

nie zabrania dokonywania określonych w nim czynności, lecz w przypadku ich doko-

nania nie stanowi, co organ administracji w takiej sytuacji może uczynić, czyli nie

określa sankcji dla takich zabronionych działań. Nie stanowi o tym również przepis

art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. W konsekwencji Sąd uznał, że postępowanie

w sprawie od podstaw należy przeprowadzić na podstawie przepisów Prawa wodne-

go i na ich podstawie dokonać jej rozstrzygnięcia.

Rzecznik Praw Obywatelskich w rewizji nadzwyczajnej od powyższego wyroku

zarzucił rażące naruszenie art. 51 ust. 4 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust.

1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 29 i § 126 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gos-

podarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków

technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i wskazując na

powyższe podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Lublinie do

3

ponownego rozpoznania.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie powinien mieć zastoso-

wanie przepis art. 51 ust. 4 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa

budowlanego, które to przepisy, wbrew twierdzeniu Sądu, zawierają sankcje w pos-

taci nałożenia na stronę, która naruszyła warunki techniczne (§ 29 i § 126 ust. 1 i 3

rozporządzenia), określonych obowiązków. Przepisy prawa budowlanego są przepi-

sami bezwzględnie obowiązującymi. Przepis § 29 rozporządzenia zabrania dokony-

wania zmian naturalnego spływu wód opadowych w celu skierowania go na teren

sąsiedniej nieruchomości, bez zgody jej właściciela lub zarządcy. Przepis ten ma na

celu ochronę uzasadnionego interesu osób trzecich i należy go odczytywać w kon-

tekście przepisu § 126 ust. 1 i 3 tego rozporządzenia, który stanowi, że dachy i tara-

sy, a także zagłębienia wykonane przy ścianach zewnętrznych budynku (zejścia,

zjazdy, fosy) powinny mieć odprowadzenie wody opadowej do sieci kanalizacji ogól-

nospławnej, wyodrębnionej kanalizacji deszczowej, do dołów chłonnych lub na teren

działki. Wypełniona zatem została hipoteza art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w

tym sensie, że zaistniały stan faktyczny w sposób istotny odbiega od ustaleń i warun-

ków określonych w przepisach prawa, co w odniesieniu do zrealizowanego już

obiektu, upoważnia organ nadzoru budowlanego do wydania na podstawie art. 51

ust. 4 Prawa budowlanego decyzji administracyjnej nakładającej na inwestora obo-

wiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego

z tym prawem.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu

postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upa-

dłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administra-

cyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych

ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.) rewizje nadzwyczajne od orzeczeń Naczelnego

Sądu Administracyjnego oraz organów pozasądowych, przewidziane w ustawach

szczególnych, rozpoznaje Sąd Najwyższy stosując odpowiednio przepisy o postę-

powaniu kasacyjnym, zaś stosownie do przepisu art. 39311

§ 1 KPC Sąd Najwyższy

rozpoznaje sprawę w granicach zaskarżenia kasacją oraz jej podstaw; w granicach

zaskarżenia bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ni-

4

niejszej sprawie zachodzi nieważność postępowania przed Naczelnym Sądem Ad-

ministracyjnym-Ośrodkiem Zamiejscowym w Lublinie, bowiem Sąd ten mimo „braku

wiadomości o doręczeniu wezwania” Bogdanowi D. rozpoznał sprawę bez jego

udziału w postępowaniu, czym pozbawił stronę możności obrony swych praw ( art.

379 pkt 5 KPC).

Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że rewizja nadzwyczajna ma

usprawiedliwione podstawy. W rozpoznawanej sprawie jest sporne, czy do stanów

faktycznych, takich jak skierowanie wylotu rur spustowych rynien z wznoszonego

budynku w kierunku działki sąsiadującej z działką inwestora, należy stosować prze-

pisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze

zm.), jak przyjął Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czy przepisy ustawy z

dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), jak twierdzi

wnoszący rewizję nadzwyczajną Rzecznik Praw Obywatelskich. Nie jest trafny po-

gląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa bu-

dowlanego, stanowiący, że obiekt budowlany należy projektować, budować, użyt-

kować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowią-

zującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewnia-

jący ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, nie może być podstawą decyzji

administracyjnej - nakazującej inwestorowi dokonanie odprowadzenia wód opado-

wych z budynku mieszkalnego w taki sposób, aby wody te nie przedostawały się na

teren działki sąsiedniej - bowiem nie określa sankcji w przypadku podjęcia działań

naruszających dyspozycję tego przepisu. Przepis ten chroni bowiem uzasadnione

interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich przed niezgodnymi z prawem czynno-

ściami uczestników procesu budowlanego, w tym inwestora. Przepis ten wyraźnie

stwierdza, że obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymy-

wać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a zatem również z prze-

pisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14

grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bu-

dynki i ich usytuowanie (jednolity tekst: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.).

Przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego nakłada na uczestników procesu bu-

dowlanego obowiązek przestrzegania przepisów techniczno-budowlanych w sposób

zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, co dodatkowo

wzmacnia ustawowy nakaz przestrzegania wymagań w nim określonych.

Powyższy przepis Prawa budowlanego określa zatem wyraźnie nakazany

5

sposób zachowania się i wbrew stanowisku Sądu może stanowić podstawę prawną

decyzji w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości sąsiedniej domaga się skierowania

wód opadowych z wznoszonego (wzniesionego) budynku w ten sposób, aby wody te

nie przedostawały się na tę nieruchomość. Przepis ten w rozpoznawanej sprawie nie

stanowił natomiast samodzielnej i wyłącznej podstawy prawnej decyzji podejmowa-

nych przez organy administracji publicznej, które powoływały się również na przepis

§ 29 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14

grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bu-

dynki i ich usytuowanie. Powyższy przepis rozporządzenia stanowiący, iż dokonywa-

nie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania go na teren są-

siedniej nieruchomości bez zgody jej właściciela lub zarządcy jest zabronione, usta-

nawia wyraźny nakaz powinnego zachowania się w celu ochrony uzasadnionych in-

teresów właściciela nieruchomości sąsiedniej i w tym sensie współtworzy materialno-

prawną podstawę decyzji administracyjnej o treści takiej, jak w niniejszej sprawie.

Jest oczywiste, że wskazane wyżej przepisy nie ustanawiają sankcji za ich na-

ruszenie. Nie oznacza to jednak, że przepisy, które nie zawierają w swej strukturze

sankcji, nie mogą stanowić podstawy decyzji administracyjnej. Obowiązkiem organu

administracji publicznej jest bowiem ustalenie znaczenia normy prawnej stanowiącej

podstawę rozstrzygnięcia, a treść tej normy jest rekonstruowana na podstawie kilku

przepisów prawa. Nie jest zatem tak, jak twierdzi Naczelny Sąd Administracyjny, że

skoro jeden lub więcej przepisów mających zastosowanie w sprawie nie jest zaopa-

trzony sankcją, to przepisy te nie mogą stanowić podstawy decyzji administracyjnej.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że w razie stwierdzenia, iż inwestor naruszył przepis

§ 29 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14

grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bu-

dynki i ich usytuowanie w związku z art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, to w za-

leżności od cech i sposobu naruszenia tych przepisów, w sprawie będą miały zasto-

sowanie przepisy Prawa budowlanego określające sankcję za to naruszenie. W tym

sensie zarówno wymienione wyżej przepisy określające hipotezę i dyspozycję normy

prawnej, jak i przepisy Prawa budowlanego określające sankcję za naruszenie

wskazanych przepisów, mają zastosowanie dla rozstrzygnięcia sprawy i w tym sen-

sie współtworzą podstawę prawną decyzji w rozumieniu art. 107 KPA.

Nie jest trafny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organy admini-

stracji publicznej powinny załatwić sprawę na podstawie przepisu art. 50 ust. 1

6

ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.),

zgodnie z którym właściciel nie może zmieniać stanu wody na gruncie, istniejącego

co najmniej od pięciu lat, jeżeli taka zmiana mogłaby szkodliwie oddziaływać na nie-

ruchomości sąsiednie, zaś stosownie do ust. 2 tego przepisu, jeżeli zmiany stanu

wody na gruncie szkodliwie wpływają na nieruchomości sąsiednie albo na gospodar-

kę wodną, wójt, burmistrz (prezydent miasta) nakaże właścicielowi gruntu przywró-

cenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, a gdy

to jest gospodarczo nieuzasadnione - nałoży obowiązek zapłaty odszkodowania. W

ocenie Sądu Najwyższego powyższy przepis nie ma zastosowania do wód opado-

wych, a jedynie do wód podlegających reżimowi zwykłego korzystania z wody, czyli

wody stanowiącej własność właściciela gruntu oraz wody podziemnej znajdującej się

w jego gruncie. W związku z tym należy przyjąć, że właściciel nieruchomości, który

odprowadza wodę opadową w kierunku nieruchomości sąsiedniej przez odpowiednie

usytuowanie wylotu rynien odprowadzających wodę z dachu wznoszonego obiektu

budowlanego, nie zmienia stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 50 Prawa wod-

nego. Zachowanie takie może być natomiast ocenione jako naruszenie przez inwe-

stora przepisów § 29 i § 126 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Prze-

strzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicz-

nych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Za trafny należy bowiem

uznać pogląd wnoszącego rewizję nadzwyczajną Rzecznika Praw Obywatelskich, że

przytoczony wyżej przepis § 29 rozporządzenia powinien być odczytywany w kontek-

ście przepisu § 126 ust. 1 stanowiącego, że dachy i tarasy, a także zagłębienia wy-

konane przy ścianach zewnętrznych budynku (zejścia, zjazdy, fosy) powinny mieć

odprowadzenie wody opadowej do sieci kanalizacji ogólnospławnej, wyodrębnionej

kanalizacji deszczowej, do dołów chłonnych lub na teren działki, z zachowaniem

przepisów § 28. Z powyższych przepisów rozporządzenia wynika obowiązek inwe-

stora zapewnienia odprowadzenia wody opadowej do wymienionych wyżej urządzeń

albo na teren własnej działki, z tym że w tym ostatnim przypadku inwestor powinien

to uczynić w sposób zapewniający ochronę interesu właściciela sąsiedniej nierucho-

mości, polegający na tym, aby wody opadowe nie przedostawały się na jego nieru-

chomość. Zastosowanie tego przepisu wymaga jednak bezspornego ustalenia, że

przedostawanie się wody opadowej na teren nieruchomości sąsiedniej jest spowo-

dowane mogącym wywołać taki skutek usytuowaniem rynien i ich spustów wyloto-

wych na budynku inwestora, nie zaś innymi przyczynami.

7

Trafny jest pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich, że inwestor, który naruszył

przepisy rozporządzenia, może być na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowla-

nego zobowiązany decyzją właściwego organu do wykonania określonych czynności

w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie

z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego decyzja ta może być wydana również po zakoń-

czeniu robót budowlanych. Nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określo-

nych czynności w celu zapewnienia stanu zgodnego z prawem budowlanym jest do-

puszczalne wówczas, gdy spełnione zostaną wszystkie przesłanki wymienione w

przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w tym wymaganie, że decyzja wy-

mieniona w tym przepisie może być wydana przed upływem terminu określonego w

art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.

========================================