I KZP 9/01

UCHWAŁA SKŁADU SIEDMIU SĘDZIÓW

Z DNIA 18 PAŹDZIERNIKA 2001 R.

I KZP 9 /2001

Pełnienie funkcji publicznej w rozumieniu art. 228 § 1 k.k. obejmuje

zarządzanie przedsiębiorstwem i reprezentowanie go na zewnątrz przez

dyrektora przedsiębiorstwa państwowego (art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 25

września 1981 r. o przedsiębiorstwie państwowym, jedn. tekst: Dz. U. Nr 18

z 1991 r., poz. 80 ze zm.).

Przewodniczący: Prezes SN L. Paprzycki.

Sędziowie SN: H. Gradzik (sprawozdawca), A. Siuchniński, E.

Strużyna, J. Szewczyk, F. Tarnowski, S. Zabłocki.

Prokurator Prokuratury Krajowej: R. Stefański.

Sąd Najwyższy w sprawie Kazimierza H., po rozpoznaniu, przekaza-

nego na podstawie art. 441 § 1 k.p.k., przez Sąd Apelacyjny w L., posta-

nowieniem z dnia 21marca 2001 r., do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższe-

mu, a przez skład trzech sędziów tego Sądu na podstawie art. 441 § 2

k.p.k. – postanowieniem z dnia 20 czerwca 2001 r. – powiększonemu skła-

dowi Sądu Najwyższego zagadnienia prawnego, wymagającego zasadni-

czej wykładni ustawy:

Czy zakres znaczeniowy użytego w art. 228 §1 k.k. zwrotu „pełnienie

funkcji publicznej” może też obejmować działalność dyrektora przedsię-

biorstwa państwowego polegającą na zarządzaniu przedsiębiorstwem i re-

2

prezentacją go na zewnątrz (art. 32 pkt 1 ustawy z dnia 25 września 1981

r. o przedsiębiorstwie państwowym, jednolity tekst Dz. U. Nr 18, 1991, poz.

80 z późn. zm.)?

u c h w a l i ł udzielić odpowiedzi jak wyżej.

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2000 r. Sąd Okręgowy w Z. uniewinnił Kazimie-

rza H. od popełnienia czynu, który zarzucony mu jako przestępstwo z art.

240 pkt 1 d.k.k. w zw. z art. 239 § 1 d.k.k., polegał na tym, że oskarżony w

okresie od lutego 1994 r. do września 1995 r. w H., działając w warunkach

przestępstwa ciągłego, jako dyrektor Przedsiębiorstwa Państwowej Komu-

nikacji Samochodowej w H., w związku z pełnioną funkcją publiczną zwią-

zaną ze szczególną odpowiedzialnością, przyjął /…/ korzyść majątkową o

łącznej wartości ok. 4657 zł.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd Okręgowy przyjął, że oskarżony,

będąc dyrektorem przedsiębiorstwa państwowego, nie pełnił funkcji pu-

blicznej. Nie może być zatem uznany za podmiot zarzucanego mu prze-

stępstwa, które obecnie określone jest w art. 228 § 1 k.k.

Wyrok Sądu Okręgowego zaskarżył prokurator na niekorzyść oskar-

żonego. Zarzucił w apelacji obrazę prawa karnego materialnego, tj. art. 228

§ 1 k.k., przez wyrażenie błędnego poglądu, iż oskarżony, jako dyrektor

Przedsiębiorstwa PKS w H. nie pełnił funkcji publicznej w rozumieniu obo-

wiązującego prawa karnego, a co za tym idzie, nie jest podmiotem zarzu-

canego przestępstwa. Zdaniem skarżącego, charakter i zadania przedsię-

biorstwa, tryb powołania oskarżonego na stanowisko dyrektora oraz cha-

rakter jego kompetencji, przemawiają za uznaniem, że pełnił on funkcję

3

publiczną. Dla wsparcia zarzutu prokurator zwrócił uwagę, że oskarżony

zarządzał mieniem państwowym i administrował państwową jednostką or-

ganizacyjną, która wykonuje zadania usługowe dla zaspokojenia potrzeb

ludności w zakresie komunikacji i transportu. W konkluzji wniósł o uchyle-

nie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji

do ponownego rozpoznania.

Rozpoznający apelację Sąd Apelacyjny w L. uznał, że wyłoniło się w

sprawie zagadnienie prawne wymagające zasadniczej wykładni ustawy i

przedstawił je w przytoczonym we wstępie pytaniu do rozstrzygnięcia Są-

dowi Najwyższemu. W uzasadnieniu postanowienia Sąd Apelacyjny wyraził

przekonanie, że istnieją dobre racje przemawiające na rzecz każdego z

przeciwstawnych stanowisk odnośnie wykładni ustawowego znamienia

„pełnienie funkcji publicznej” (art. 228 § 1 k.k.), przyjętych w wyroku Sądu

Okręgowego w Z. i w apelacji prokuratora. Przedstawił następnie własną

analizę zagadnienia z powołaniem poglądów wyrażanych w doktrynie, i w

orzecznictwie Sądu Najwyższego. Jako ważny powód przemawiający za

celowością rozstrzygnięcia zagadnienia, Sąd Apelacyjny dostrzegł potrze-

bę zapobieżenia rozbieżnościom w rozstrzyganiu spraw dotyczących prze-

stępstw z art. 228 i 229 k.k.

Na posiedzeniu w dniu 20 czerwca 2001 r. Sąd Najwyższy w składzie

trzech sędziów postanowił, na podstawie art. 441 § 2 k.p.k., przekazać roz-

strzygnięcie zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów.

Sąd Najwyższy w powiększonym składzie zważył, co następuje:

W kodeksie karnym z 1997 r., podobnie jak w poprzednio obowiązu-

jącym kodeksie z 1969 r., podmiotem przestępstwa łapownictwa biernego

(art. 228 § 1-6) jest osoba pełniąca funkcję publiczną. Pod rządem kodeksu

karnego z 1969 r. w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że przy ta-

kim oznaczeniu podmiotu przestępstwa sprawcą może być nie tylko funk-

cjonariusz publiczny, ale także inna osoba, której przekazano pełnienie

4

funkcji publicznej (uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 3 lipca 1970

r. – VI KZP 27/70, OSNKW 1970, z. 9, poz. 98 i liczne późniejsze uchwały

SN oraz tezy zawarte w wyrokach SN aprobujące ten pogląd). Pojęcie

osoby pełniącej funkcję publiczną uznawano zatem za szersze od pojęcia

funkcjonariusza publicznego.

Po wejściu w życie nowego kodeksu karnego Sąd Najwyższy nie

znajduje powodów, dla których należałoby odejść od ukształtowanej wcze-

śniej w tej kwestii linii orzecznictwa. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy

było ograniczenie zasięgu podmiotowego przestępstwa do funkcjonariuszy

publicznych, to dokonałby stosownej zmiany redakcji przepisów art. 228 §

1-6 k.k. Pogląd ten został już wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z

dnia 22 listopada 1999 r., II KKN 346/97 (OSNKW 2000, z. 1-2, poz. 10).

Dla przyjęcia, że osoba spoza kręgu funkcjonariuszy publicznych

pełni funkcję publiczną konieczne jest jednak, by powierzenie funkcji pu-

blicznej tej osobie miało umocowanie w ustawie. Pod tym tylko warunkiem

spełniona zostanie konstytucyjna zasada określoności czynu zabronionego

(A. Zoll red. Kodeks karny. Komentarz, t. II, Kraków 1999, s. 749).

Kodeks karny w art. 115 nie zawiera definicji „funkcji publicznej”. Tak

jak w poprzedniej kodyfikacji pozostawiono tę kwestię wykładni sądowej.

Przedstawione zagadnienie prawne dotyczy właśnie określenia kryteriów

pełnienia funkcji publicznej, a tym samym bycia podmiotem przestępstwa z

art. 228 § 1 k.k. Bez wątpienia ma ono znaczenie dla rozstrzygnięcia środ-

ka odwoławczego w rozpoznawanej sprawie. Zważywszy nadto, że zagad-

nienie wyłoniło się w nowym stanie prawnym, ukształtowanym wejściem w

życie kodeksu karnego z 1997 r., ale przede wszystkim Konstytucji Rze-

czypospolitej Polskiej z 1997 r., Sąd Najwyższy uznał, że wymaga ono za-

sadniczej wykładni ustawy.

Godzi się na wstępie zauważyć, że funkcja publiczna jest kategorią

prawną ściśle związaną z zakresem działania władz publicznych w pań-

5

stwie. Podstawa normatywna wykonywania tej funkcji określona jest przede

wszystkim w Konstytucji jako ustawie zasadniczej.

Do roku 1989, tj. w okresie gdy państwo miało decydujący i kształtu-

jący wpływ na gospodarkę narodową, publiczna funkcja państwa w tej sfe-

rze znajdowała umocowanie także w Konstytucji z 1952 r. Podstawą ustro-

ju społeczno-gospodarczego był wówczas tzw. socjalistyczny system go-

spodarczy, oparty na uspołecznionych środkach produkcji, przy czym cele i

zadania gospodarcze realizowane były w znacznej mierze przez działal-

ność przedsiębiorstw państwowych, dysponujących powierzoną im częścią

mienia ogólnonarodowego (art. 11 i 13 Konstytucji z 1952 r. – jedn. tekst:

Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36). Stosownie do roli przedsiębiorstw państwo-

wych w gospodarce narodowej, kodeks karny z 1969 r. eksponował pu-

bliczną funkcję sprawowaną przez dyrektorów tych przedsiębiorstw, zali-

czając ich, jako osoby zajmujące kierownicze stanowiska w państwowej

jednostce organizacyjnej, do funkcjonariuszy publicznych (art. 120 § 11).

W orzecznictwie sądowym natomiast znamię ustawowe osoby peł-

niącej funkcję publiczną, określające podmiot przestępstwa z art. 239 § 1-3

i 240 d.k.k., ujmowano w odniesieniu do działalności gospodarczej szero-

ko, wiążąc pełnienie tej funkcji nie tylko z osobami kierującymi jednostkami

gospodarki uspołecznionej albo zajmującymi w nich stanowiska związane

ze szczególną odpowiedzialnością, lecz także z innymi osobami, które w

tych jednostkach wykonywały zadania, w ówczesnych realiach, o dużym

znaczeniu społecznym, np. w dystrybucji deficytowych towarów (agent w

punkcie sprzedaży mebli – uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 15

kwietnia 1976 r., OSNKW 1976, z. 6, poz. 72). Szczególny walor nadawano

wykładni celowościowej, akcentującej przedmiot ochrony prawnej, tj. sze-

roko rozumianą prawidłowość funkcjonowania wszelkich instytucji pań-

stwowych, organizacji spółdzielczych i społecznych a ściślej – bezintere-

6

sowność działających w tej sferze osób (J. Bafia, K. Mioduski, M. Siewier-

ski – Kodeks karny. Komentarz, t. II, Warszawa 1987, s. 388).

Transformacja ustrojowa doprowadziła do zasadniczych zmian w sfe-

rze publicznej funkcji państwa, co znalazło normatywne usankcjonowanie

w Konstytucji RP. Respektując zasadę wyrażoną w jej art. 2, stanowiącą że

Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, ustrojo-

dawca zakreślił w dalszych przepisach ustawy zasadniczej ramy publicznej

działalności państwa. Jej wykonywanie powierzył organom władzy publicz-

nej, działającym na podstawie i w granicach prawa (art. 7). Są nimi organy

państwowe (jednoosobowe albo wieloosobowe), wyposażone w uprawnie-

nia o charakterze władczym, oraz organy samorządu terytorialnego, korzy-

stające także z uprawnień władczych, a wykonujące zadania publiczne nie

zastrzeżone dla organów innych władz publicznych (art. 16 ust. 2 i art. 163

Konstytucji RP).

Działania władz publicznych są normowane prawem publicznym,

obejmującym swoją mocą ogół osób na terytorium państwa lub jego części

(erga omnes). Regulowane nim stosunki prawne oparte są na podporząd-

kowaniu obywatela władzy publicznej, co nie wyłącza oczywiście tego, że

obywatel, opierając się na chroniących jego interesy prawne normach, rea-

lizując swoje prawo podmiotowe może skutecznie „żądać czegoś od pań-

stwa lub może w sposób niekwestionowany coś zdziałać” (J. Boć, red.

Prawo administracyjne. Wrocław 1994, s. 307).

Jeśli przyjąć, co oczywiste, że pełnienie funkcji publicznej polega na

wykonywaniu powinności ciążących na władzach publicznych, to źródłem

identyfikacji określonego działania jako realizującego funkcję publiczną są

przede wszystkim przepisy Konstytucji, a w dalszej kolejności ustaw zwy-

kłych, normujących tą problematykę. Tak pojmowane, wywiedzione z pra-

wa konstytucyjnego pojęcie funkcji publicznej trzeba odnosić, dla zacho-

7

wania spójności systemu prawnego, także do innych gałęzi prawa publicz-

nego, w tym prawa karnego.

Konstytucja RP potwierdziła i usankcjonowała ustrojowe oddzielenie

władzy publicznej od prowadzenia działalności gospodarczej, stanowiąc w

art. 20, że podstawą ustroju gospodarczego jest społeczna gospodarka

rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej i własności prywat-

nej. Wyjątkową ingerencję prawa publicznego w tym zakresie dopuszcza

się w art. 22 Konstytucji, który przewiduje, że ograniczenie wolności dzia-

łalności gospodarczej może nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko ze

względu na ważny interes publiczny.

Odchodzenie od regulacji publicznoprawnych w życiu gospodarczym

przebiegało sukcesywnie wraz z postępującymi przemianami ustrojowymi,

a zwiastunem gospodarki rynkowej była ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. o

działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 ze zm.), która w art. 1

stanowiła, że podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej jest

wolne dla każdego, na równych prawach, z zachowaniem warunków okre-

ślonych przepisami prawa. Po uchwaleniu Konstytucji w 1997 r., w nowych

warunkach ustrojowych, ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. o działalności

gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178) utrzymała wolność i równość w tej

sferze aktywności społecznej.

Oczywiste jest, że w nowym stanie prawnym racje nadające kierunek

wykładni pojęcia „osoby pełniącej funkcje publiczną” w odniesieniu do dzia-

łalności gospodarczej utraciły swoją podstawę normatywną. Konstytucja z

1997 r. wyłączyła wszak prowadzenie działalności gospodarczej ze sfery

regulowanej prawem publicznym. Potwierdzając wolność gospodarczą

ustrojodawca uznał zasadę, że w działalności gospodarczej wszystko, co

nie jest zakazane, jest dozwolone. W tym znaczeniu wolność gospodarcza

kształtuje tak zwane publiczne prawo podmiotowe o charakterze „negatyw-

nym”, gwarantujące, że poza wyjątkami, których sposób wprowadzania

8

określony jest w art. 22 Konstytucji, regulacje publicznoprawne nie mogą

wkraczać w działalność gospodarczą (R. Kaszubski, J. Kołkowski: Wolność

gospodarcza w świetle Konstytucji RP – Gl. 2000, z. 6).

Konsekwencją tej zmiany ustrojowej w prawie konstytucyjnym, wyni-

kającej z odmiennej aksjologii funkcji publicznej państwa, są nowe regula-

cje zawarte w kodeksie karnym z 1997 r. I tutaj wyraźnie widoczne jest od-

dzielenie prawnokarnej ochrony władzy publicznej i sfery obrotu gospodar-

czego. Poza przedmiotem ochrony przestępstw przeciwko działalności in-

stytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego (rozdział XXIX) pozo-

stały jednostki organizacyjne państwowe i samorządu terytorialnego, które

nie wykonują funkcji władczych. Ustawodawca nie zalicza już do kręgu

funkcjonariuszy publicznych osób prowadzących działalność gospodarczą

w tych jednostkach w jakiejkolwiek roli, także kierowniczej, bądź związanej

ze szczególną odpowiedzialnością (art. 115 § 13 k.k.).

Oddzielenie funkcji publicznej państwa od prowadzenia działalności

gospodarczej nie oznacza oczywiście wycofania się państwa z tej działal-

ności. Uczestniczy ono w sposób bezpośredni w gospodarce rynkowej,

tworząc państwowe podmioty gospodarcze i wyposażając je w majątek na-

leżący do Skarbu Państwa. Podstawową ich formą prawną są przedsię-

biorstwa państwowe działające na podstawie ustawy z dnia 25 września

1981 r. o przedsiębiorstwie państwowym (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr

18, poz. 80 ze zm. – w dalszym tekście upp). W myśl art. 1 tej ustawy

przedsiębiorstwo państwowe jest samodzielnym i samofinansującym się

przedsiębiorcą, posiadającym osobowość prawną. Organ założycielski wy-

posaża je w, stanowiące własność Skarbu Państwa, środki niezbędne do

prowadzenia działalności. W obrocie prawnym przedsiębiorstwo państwo-

we występuje we własnym imieniu i na własny rachunek, mając pozycję

równoprawną z innymi podmiotami gospodarczymi (art. 2 ust. 1, art. 46 ust.

1 i art. 47 upp oraz art. 5 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. o działalności

9

gospodarczej). Ani ustawa o przedsiębiorstwach państwowych, ani też inne

przepisy rangi ustawowej nie nadają temu podmiotowi gospodarczemu sta-

tusu specjalnego, wyposażającego go w instrumenty prawne o atrybutach

władztwa publicznego.

Powyższe uwagi, charakteryzujące pozycję przedsiębiorstwa pań-

stwowego jako podmiotu uczestniczącego w obrocie gospodarczym, nie

uprawniają jeszcze do przyjęcia, że dyrektor, jako osoba zarządzająca

przedsiębiorstwem i reprezentująca je na zewnątrz (art. 32 upp), nie pełni

funkcji publicznej. Należy bowiem zauważyć, że brak kompetencji wład-

czych w pełnieniu funkcji nie wyklucza jej publicznego charakteru.

Etymologia określenia „funkcja” utożsamia jego znaczenie z zakre-

sem prac, obowiązków, które ktoś ma wykonać (M. Szymczak red. Słownik

języka polskiego, Warszawa 1999, s. 580). „Funkcja” wiąże się z przezna-

czeniem, celem, zakresem działania, a nie sposobem, czy formą w jakiej

się ono urzeczywistnia. Wykładnia gramatyczna przemawia zatem za po-

strzeganiem pojęcia „osoby pełniącej funkcję publiczną” uwzględniającym

przede wszystkim przedmiot udzielonych jej kompetencji.

W nauce prawa karnego nie ma wypowiedzi pretendujących do zde-

finiowania funkcji publicznej, a tym samym do ścisłego oznaczenia podmio-

tów przestępstw określonych w art. 228 § 1-6 k.k. Przyjmuje się jednak, że

funkcja publiczna polega na administrowaniu, rozporządzaniu majątkiem

publicznym, podejmowaniu decyzji w sferze publicznej lub ich przygotowy-

waniu (L. Gardocki: Prawo karne, Warszawa 2001, s. 268). Podkreśla się

również, że za szerszym rozumieniem znamienia „osoby pełniącej funkcję

publiczną” przemawiają stosunkowo częste sytuacje, gdy w realizacji waż-

kich zadań publicznych biorą bezpośrednio udział lub wpływają na podej-

mowane w ich zakresie decyzje (opinie, ekspertyzy) osoby nie będące

funkcjonariuszami publicznymi (O. Górniok (w:) O. Górniok, S. Hoc, S.

Przyjemski: Kodeks karny. Komentarz, t. III, s. 243, Gdańsk 1999).

10

Prezentowane w doktrynie stanowisko, dopuszczające zaliczenie do

kategorii osób pełniących funkcje publiczne także osób nie dysponujących

kompetencjami władczymi, skłania do rozważenia czy uprawnienia i obo-

wiązki dyrektora przedsiębiorstwa państwowego, określone w przepisach

upp, nadają mu przymiot osoby pełniącej taką funkcję.

Na wstępie trzeba zauważyć, że przyznanie dyrektorowi przedsię-

biorstwa państwowego uprawnienia do samodzielnego podejmowania de-

cyzji (art. 32 ust. 2 upp) wcale nie oznacza pozostawienia mu pełnej nieza-

leżności w sterowaniu kierunkiem gospodarowania, jaką dysponuje przed-

siębiorca niepaństwowy. Organowi założycielskiemu (zawsze państwowe-

mu) służą bowiem względem przedsiębiorstwa państwowego ustawowo

gwarantowane, wielorakie uprawnienia, umożliwiające także podejmowanie

decyzji w zakresie działalności przedsiębiorstwa (art. 441

§ 2 k.c., art. 2 ust.

2 upp). Podstawą tak daleko idących prerogatyw organu założycielskiego

jest państwowy charakter mienia wydzielonego przedsiębiorstwu w chwili

utworzenia oraz mienia nabytego w okresie jego działania.

Dla bliższego zobrazowania zagadnienia niezbędne jest wskazanie

na najważniejsze uregulowania upp, kształtujące wprost lub pośrednio po-

zycję prawną dyrektora.

- Powołanie przedsiębiorstwa państwowego poprzedza postępowanie

przygotowawcze, które ma na celu zbadanie i ocenę potrzeby oraz wa-

runków jego utworzenia. Dokonuje tego zespół powołany przez organ

założycielski (art. 9 ust. 1 i 2 upp).

- W akcie o utworzeniu przedsiębiorstwa organ założycielski określa

przedmiot jego działania (art. 7 ust. 3 upp). W przypadku, gdy jest nim

bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb ludności w określonej

dziedzinie (np. w komunikacji miejskiej), wówczas przedsiębiorstwo

uzyskuje status przedsiębiorstwa użyteczności publicznej. Organ zało-

życielski ma obowiązek dotowania działalności takiego przedsiębior-

11

stwa, gdy jest nierentowna, ale konieczna ze względu na potrzebę za-

spokajania potrzeb ludności (art. 6 ust. 1, 2, 3 upp). Przedsiębiorstwo

państwowe może, co prawda, podjąć także działalność w dziedzinie nie

przewidzianej w akcie o utworzeniu, ale jeśli prowadzi to do zaniechania

lub znacznego ograniczenia działalności podstawowej, wówczas organ

założycielski jest władny zobowiązać przedsiębiorstwo do zaprzestania

nowej działalności (art. 55 ust. 1 i 2 upp).

- Statut przedsiębiorstwa uchwala ogólne zebranie pracowników na wnio-

sek dyrektora, ale statuty przedsiębiorstw o szczególnym znaczeniu dla

gospodarki narodowej, określonych w ustawie, a także wszystkich

przedsiębiorstw użyteczności publicznej, wymagają zatwierdzenia przez

organ założycielski (art. 13 ust. 1 upp).

- Organ założycielski powołuje dyrektora w przedsiębiorstwie nowo za-

kładanym, a w już istniejących – jeśli nie skorzysta ze swojego upraw-

nienia rada pracownicza. Jednak w przedsiębiorstwach użyteczności

publicznej dyrektora powołuje i odwołuje zawsze organ założycielski

(art. 33 i 34 ust. 1 upp).

Odwołanie dyrektora przez radę pracowniczą następuje za zgodą orga-

nu założycielskiego, a bez takiej zgody jest nieważne. W przypadku,

gdyby dyrektor przedsiębiorstwa wszedł w posiadanie udziałów lub akcji

przedsiębiorstw tworzonych przez kierowane przez niego przedsiębior-

stwo, bądź też pozostawał z nimi w stosunku pracy albo świadczył pracę

na ich rzecz na podstawie innego tytułu prawnego, wówczas podlega on

odwołaniu. W razie nieodwołania przez radę pracowniczą, odwołuje go

obligatoryjnie organ założycielski (art. 37 ust. 1 i 2, art. 42 ust. 1 i 2 upp).

Ponadto organ założycielski może odwołać dyrektora w razie stwierdze-

nia poważnych uchybień w jego pracy, wymienionych w art. 37a upp.

- Organ założycielski wyposaża przedsiębiorstwo w środki niezbędne do

prowadzenia działalności w akcie prawnym o jego utworzeniu i w szero-

12

kim zakresie decyduje o skuteczności czynności prawnych rozporządza-

jących mieniem stanowiącym majątek trwały przedsiębiorstwa (art. 46

ust. 1 i art. 46a upp).

- Organ założycielski sprawuje nadzór nad przedsiębiorstwem, a w jego

ramach (ar. 58 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 2, art. 61 upp):

a) dokonuje kontroli i oceny działalności przedsiębiorstwa oraz pracy

dyrektora,

b) ma prawo władczego wkraczania w wypadkach przewidzianych

przepisami ustawowymi,

c) ma prawo nałożyć na przedsiębiorstwo obowiązek wprowadzenia do

jego planu określonego zadania lub wyznaczyć przedsiębiorstwu

zadanie poza planem, jeżeli jest to niezbędne ze względu na po-

trzeby obrony kraju, w wypadku klęski żywiołowej, bądź w celu wy-

konania zobowiązań międzynarodowych; dla realizacji takiego za-

dania organ założycielski zapewnia przedsiębiorstwu niezbędne

środki,

d) w razie stwierdzenia, że decyzja dyrektora jest sprzeczna z prawem,

wstrzymuje jej wykonanie oraz zobowiązuje dyrektora do jej zmiany

lub cofnięcia.

- Jeżeli przedsiębiorstwo prowadzi działalność ze stratą, organ założy-

cielski w porozumieniu z Ministrem Finansów może wszcząć postępo-

wanie naprawcze, ustanawiając nad przedsiębiorstwem nadzór komisa-

ryczny. Nawet bez porozumienia z Ministrem Finansów organ założy-

cielski może wszcząć postępowanie naprawcze w razie pogorszenia się

sytuacji finansowej przedsiębiorstwa albo przekroczenia dopuszczal-

nych wskaźników przeciętnego wynagrodzenia pracowników. Z chwilą

ustanowienia zarządu komisarycznego organ założycielski odwołuje dy-

rektora, a organy przedsiębiorstwa ulegają rozwiązaniu (art. 65 i 66

upp).

13

- Organ założycielski decyduje o łączeniu, podziale i likwidacji przedsię-

biorstw. Z chwilą postawienia przedsiębiorstwa w stan likwidacji organ

założycielski odwołuje dyrektora i wyznacza likwidatora, a w wypadku

postawienia przedsiębiorstwa w stan upadłości – odwołuje dyrektora i

wyznacza reprezentanta upadłego. Z dniem likwidacji lub upadłości

mienie przedsiębiorstwa, w tym środki finansowe przejmuje Minister

Skarbu Państwa lub inny uprawniony organ państwowy (przepisy roz-

działu 6 oraz art. 49 ust. 1 upp).

Całokształt wskazanych uregulowań każe postrzegać funkcję dyrek-

tora przedsiębiorstwa państwowego jako zdeterminowaną licznymi wymo-

gami i obwarowaniami sformułowanymi w upp, w innych przepisach usta-

wowych i w statucie. Dyrektor nie dysponuje instrumentami władztwa pu-

blicznego, ale zarządzając przedsiębiorstwem w formach właściwych dla

działalności gospodarczej realizuje przedsięwzięcie władcze organu pań-

stwowego, który powołał przedsiębiorstwo, określił przedmiot jego działal-

ności i wyposażył je w środki stanowiące mienie państwowe.

Działalność przedsiębiorstwa państwowego i jego dyrektora, pozosta-

jąc pod nadzorem organu założycielskiego, podlega również kontroli spra-

wowanej przez Najwyższą Izbę Kontroli w najszerszym zakresie, tj. z punk-

tu widzenia legalności, gospodarności i rzetelności (art. 203 ust. 1 Konsty-

tucji i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kon-

troli – Dz. U. z 1995 r. Nr 13, poz. 59 ze zm.).

Wszystko to stwarza podstawę do konkluzji, że funkcja dyrektora

przedsiębiorstwa publicznego służy celowi publicznemu, tj. optymalnemu

zarządzaniu działalnością gospodarczą opartą na mieniu państwowym,

uwzględniającemu zadania określone w akcie o utworzeniu przedsiębior-

stwa, bądź nałożone przez organ założycielski już w czasie działania

przedsiębiorstwa.

14

Unormowania upp, określające pozycję prawną dyrektora, zdecydo-

wały o objęciu go zakresem podmiotowym ustawy z dnia 21 sierpnia 1997

r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby peł-

niące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106, po. 679, ze zm., w dalszej treści:

uopdg). Znamienne jest, że włączenie dyrektora przedsiębiorstwa (także

jego zastępcy i głównego księgowego) do osób podlegających restrykcjom

tej ustawy nastąpiło po uchwaleniu nowego kodeksu karnego (z dnia 6

czerwca 1997 r.), w którym osoby zajmujące kierownicze stanowiska w

państwowych podmiotach gospodarczych zostały wyłączone z kategorii

funkcjonariuszy państwowych. Ustawodawca uznał zatem, że zarządzanie

państwowym podmiotem gospodarczym jest jednakowoż jednym z atrybu-

tów pełnienia funkcji publicznej.

Zaliczenie w uopdg dyrektora przedsiębiorstwa państwowego do

osób pełniących funkcje publiczne nie może pozostać bez znaczenia przy

rozważaniu zagadnienia czy dyrektor takiego przedsiębiorstwa należy do,

określonych tą samą formułą, podmiotów przestępstwa z art. 228 § 1 k.k.

Uopdg jest wprawdzie ustawą administracyjnoprawną, ale zdaniem Sądu

Najwyższego nie ma podstaw, aby przyjąć, że pojęcie „osoby pełniącej

funkcję publiczną”, którym się posługuje, zostało wprowadzone w znacze-

niu innym od nadanego mu w uchwalonym wcześniej kodeksie karnym.

Żadna przecież z tych ustaw nie definiuje „osoby pełniącej funkcję publicz-

ną” na użytek swoich unormowań. O ile jednak uopdg ściśle wskazuje, któ-

re osoby ze sprawujących taką funkcję podlegają jej regulacjom, to pojęcie

„osoby pełniącej funkcję publiczną”, jako znamię określające podmiot prze-

stępstwa z art. 228 § 1 k.k., ma charakter otwarty. Oznacza to, że rozstrzy-

gnięcie czy konkretna osoba nie będąca funkcjonariuszem publicznym jest

podmiotem tego przestępstwa następuje w zależności od tego, czy ustawa

określająca jej uprawnienia powierza jej pełnienie funkcji publicznej.

15

Szczególne znaczenie w tym aspekcie przypisać należy uopdg. Pre-

cyzując, które osoby obejmuje swoimi regulacjami, potwierdza ona publicz-

ny charakter pełnionych przez nie funkcji i przesądza tym samym, że osoby

te są podmiotami przestępstwa określonego w art. 228 § 1 k.k. Powyższy

wniosek uwzględnia założenie racjonalności ustawodawcy i respektuje za-

sadę spójności systemu prawnego, z której wynika między innymi, że tym

samym pojęciom występującym nawet w różnych aktach prawnych, nie na-

daje się odmiennego znaczenia, chyba że co innego wyraźnie wynika z ich

treści (Z. Ziembiński: Problemy podstawowe prawodawstwa, Warszawa

1980, s. 404-405). Należy też zauważyć, że do kanonów techniki legisla-

cyjnej należy wymóg oznaczania w aktach prawnych jednakowych pojęć

tymi samymi określeniami, a zarazem wymóg niestosowania jednakowych

określeń do różnych pojęć (uchwała Rady Ministrów z dnia 5 listopada

1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej – § 7 załącznika – M.P. Nr

44, poz. 310).

Za jednorodnym rozumieniem określenia „osoby pełniącej funkcję

publiczną” w unormowaniach zawartych w uopdg oraz w art. 228 § 1 k.k.

przemawia także wykładnia celowościowa, mająca na względzie pewien

paralelizm przedmiotu regulacji.

Uopdg (podobnie jak ustawa o tym samym tytule z dnia 5 czerwca

1992 r. – Dz. U. Nr 56, poz. 274 ze zm.) stanowi istotne ogniwo systemu

prawnego ukierunkowane na ograniczenie zjawiska korupcji w sferze pu-

blicznej. Wprowadzając zakaz łączenia określonych funkcji publicznych z

działalnością gospodarczą (art. 4 i 7) ustawodawca zmierza do usunięcia

jednego ze źródeł korupcji i nadużyć, a ściślej, do zapobieżenia powstaniu

układów, w których bezinteresowność osób pełniących funkcje publiczne

mogłaby zostać narażona przez zaangażowanie się w działalność gospo-

darczą własną lub innych podmiotów, zwłaszcza spółek prawa handlowe-

go, i przez uwikłanie się w niepożądane zależności. Temu celowi służą

16

ustawowe zakazy prowadzenia równolegle, pod różnymi postaciami, dzia-

łalności gospodarczej, adresowane do określonych kategorii osób uczest-

niczących w sprawowaniu władztwa publicznego, ale również w zarządza-

niu podmiotami gospodarującymi mieniem państwowym (art. 2). Następ-

stwem naruszenia tych zakazów, w zależności od charakteru funkcji pu-

blicznej pełnionej przez osobę objętą ustawą, jest odwołanie ze stanowiska

(dotyczy to między innymi dyrektora przedsiębiorstwa państwowego), roz-

wiązanie stosunku pracy z winy pracownika, bądź poniesienie odpowie-

dzialności dyscyplinarnej (art. 5).

Regulacje zawarte w uopdg i normy prawnokarne w art. 228 § 1-6

k.k., odniesione do osób pełniących funkcje publiczne wskazane w uopdg,

służą w istocie temu samemu celowi. Zakaz łączenia działalności gospo-

darczej z funkcjami publicznymi pełnionymi w organach władzy administra-

cji państwowej oraz w podmiotach gospodarczych powołanych przez orga-

ny państwowe bądź samorządowe, ukierunkowany przeciw powstawaniu

układów korupcjogennych, spełnia rolę prewencyjną. Natomiast przepisy

art. 228 § 1-6 k.k. ustanawiają odpowiedzialność karną za naruszenie nor-

my sankcjonowanej, zakazującej przyjmowania albo żądania korzyści ma-

jątkowej lub osobistej (albo jej obietnicy) w związku z pełnieniem funkcji

publicznej. Wyraźnie widoczna jest komplementarność obu tych unormo-

wań, należących wszakże do różnych gałęzi prawa.

Reasumując całość wywodu należy stwierdzić, że dyrektor przedsię-

biorstwa państwowego, pozostając poza prawnokarną kategorią funkcjona-

riuszy publicznych (art. 115 § 13 k.k.) i nie dysponując uprawnieniami w

sferze władztwa publicznego, pełni jednakowoż funkcję publiczną w rozu-

mieniu art. 228 § 1 k.k. Powierzenie mu tej funkcji, sprawowanej przez za-

rządzanie przedsiębiorstwem i reprezentowanie go na zewnątrz, wynika z

całokształtu przytoczonych uregulowań, zawartych w ustawie z dnia 25

września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych. Przymiot publicznego

17

charakteru tejże funkcji potwierdził ustawodawca przez objęcie dyrektora

przedsiębiorstwa państwowego zakresem podmiotowym ustawy z dnia 21

sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej

przez osoby pełniące funkcje publiczne.

Z tych wszystkich powodów Sąd Najwyższy rozstrzygnął przedsta-

wione zagadnienie prawne w uchwale o treści sformułowanej na wstępie.