III CZP 79/01

Uchwała z dnia 17 stycznia 2002 r., III CZP 79/01

Sędzia SN Henryk Pietrzkowski (przewodniczący, sprawozdawca)

Sędzia SN Hubert Wrzeszcz

Sędzia SN Mirosława Wysocka

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Jadwigi K. i Krystyny G. przeciwko

Skarbowi Państwa – Prezydentowi Miasta S. o ustalenie, po rozstrzygnięciu w Izbie

Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 17 stycznia 2002 r., przy udziale

prokuratora Prokuratury Krajowej Jana Szewczyka, zagadnienia prawnego

przedstawionego przez Sąd Apelacyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 7

listopada 2001 r.:

„Czy dopuszczalna jest droga sądowa o ustalenie (art. 189 k.p.c.) stanu

realizacji uprawnień, o których mowa w art. 212 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia

1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.)”?

podjął uchwałę:

Dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o ustalenie wartości

niewykorzystanego ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą (art. 212

ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,

Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), gdy roszczenie to oparte jest na twierdzeniu, że

w umowie sprzedaży nieruchomości i oddania gruntu w wieczyste

użytkowanie cena nabytego mienia określona została niezgodnie z treścią

wcześniej wydanej decyzji administracyjnej.

Uzasadnienie

Powódki, w celu zrealizowania uprawnień przewidzianych w art. 212 ust. 2

ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115,

poz. 741 ze zm. – dalej "u.g.n."), domagały się na podstawie art. 189 k.p.c.

ustalenia wartości niewykorzystanego mienia, pozostawionego poza granicami

kraju przez ich rodziców. Według dokonanych ustaleń, w umowie z dnia 26 marca

1977 r., zawartej w formie aktu notarialnego, na podstawie której rodzice powódek

nabyli od Skarbu Państwa własność lokalu oraz prawo użytkowania wieczystego

gruntu, cena nabytej nieruchomości jest wyższa od ustalonej we wcześniejszej

decyzji administracyjnej. Oznacza to, że wartość ekwiwalentu, o którym mowa w

art. 212 ust. 2 u.g.n., pozostałego do wykorzystania przez powódki jako

spadkobierczynie ich rodziców, jest zaniżona.

Sąd Okręgowy, uznając tę okoliczność za usprawiedliwiającą istnienie po

stronie powódek interesu prawnego, wyrokiem z dnia 8 listopada 2000 r. uwzględnił

powództwo i ustalił, że powódki, na podstawie umowy z dnia 26 marca 1977 r.,

otrzymały tytułem rekompensaty za nieruchomości pozostawione za granicą mienie

wartości 78 704 zł sprzed denominacji.

Sąd Apelacyjny, rozpoznając sprawę na skutek apelacji wniesionej przez

pozwany Skarb Państwa, powziął wątpliwości, które stanowiły podstawę

przytoczonego na wstępie uchwały zagadnienia prawnego, przedstawionego

Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia na podstawie art. 390 k.p.c.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Z uzasadnienia przedstawionego zagadnienia prawnego wynika, że

wątpliwości Sądu Apelacyjnego co do dopuszczalności drogi sądowej w

rozpoznawanej sprawie zrodziły się na tle analizy przepisów rozporządzenia Rady

Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości

nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie cen sprzedaży

nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości

tych nieruchomości (Dz.U. Nr 9, poz. 32 – dalej "rozporządzenie Rady Ministrów z

dnia 13 stycznia 1998 r."), wydanego na podstawie art. 212 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z

tymi przepisami, potwierdzenie posiadania uprawnienia przewidzianego w art. 212

ust. 1 i 2 u.g.n., polegającego na zaliczeniu wartości mienia pozostawionego poza

granicami kraju na poczet opłat za użytkowanie wieczyste gruntu lub na pokrycie

ceny sprzedaży nieruchomości, a także potwierdzenie stanu realizacji tych

uprawnień, następuje w drodze wydania zaświadczenia przez starostę

powiatowego. Wobec tego, że wydanie zaświadczenia następuje w formie

postanowienia, na które przysługuje zażalenie do Naczelnego Sądu

Administracyjnego uzasadniony jest – zdaniem Sądu Apelacyjnego – wniosek, że

ustalenie zakresu realizacji uprawnień z art. 212 ust. 1 i 2 u.g.n., pomimo że mają

charakter cywilnoprawny, przekazane zostało na drogę postępowania

administracyjnego. Sąd Apelacyjny uczynił jednak zastrzeżenie, które mogłoby

przemawiać za dopuszczalnością drogi sądowej, stwierdzając, że skoro wydanie

zaświadczenia nie jest aktem stosowania prawa materialnego (ma jedynie moc

dowodu w postępowaniu administracyjnym), to nie może zmieniać zakresu praw i

obowiązków osoby, której dotyczy, co w konsekwencji nie może prowadzić do

wyłączenia drogi sądowej w zakresie spraw, które ze swej natury do tej drogi

należą.

Odnosząc się do wątpliwości powziętych przez Sąd Apelacyjny przede

wszystkim stwierdzić należy, że przedmiotem procesu w niniejszej sprawie nie jest

roszczenie o ustalenie stanu realizacji uprawnień, o których mowa w art. 212 ust. 1 i

2 u.g.n. Ponadto Sąd Apelacyjny, przedstawiając zagadnienie prawne, powołał się

na tekst rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 września 2001 r. W

dniu 15 września 2001 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21

sierpnia 2001 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu zaliczania wartości

nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży

nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości

tych nieruchomości (Dz.U. Nr 90, poz. 999 – dalej "rozporządzenie Rady Ministrów

z dnia 21 sierpnia 2001 r."). Zgodnie z przepisami znowelizowanego

rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r., starosta wykonujący

zadanie z zakresu administracji rządowej stwierdza wartość pozostawionych

nieruchomości w drodze decyzji, która powinna m.in. wskazywać osobę uprawnioną

oraz zawierać informację o dotychczasowym stanie realizacji uprawnień

wynikających z art. 212 ust. 1 i 2 u.g.n. (por. § 4 i § 5). Dodać należy, że przepisy

rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2001 r. stosuje się do spraw

wszczętych i niezakończonych przed dniem jego wejścia w życie, przy czym

wydane na podstawie dotychczasowych przepisów zaświadczenia potwierdzające

posiadanie uprawnień, o których mowa w art. 212 u.g.n., stanowią podstawę

nabycia nieruchomości na zasadach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów

z dnia 18 stycznia 1998 r., w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem Rady Ministrów

z dnia 21 sierpnia 2001 r. (por. § 2 ust. 1 i 2).

W świetle powyższych uregulowań za nieaktualne uznać należało

zastrzeżenia Sądu Apelacyjnego dotyczące formy aktu potwierdzającego

uprawnienia określone w art. 212 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz ustalającego stan realizacji

tych uprawnień.

Z przytoczonych unormowań wynika, że do rozstrzygnięcia w postępowaniu

administracyjnym w formie decyzji przekazane zostało nie tylko ustalenie wartości

nieruchomości pozostawionych za granicą (§ 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 3), lecz również

ustalenie stanu realizacji uprawnień określonych w art. 212 ust. 1 i 2 ustawy (§ 5

ust. 2 pkt 4). Oznacza to, że w omawianym zakresie nastąpiło wyłączenie drogi

sądowej. Brak drogi sądowej w omawianym zakresie – zważywszy na poddanie

tych spraw jurysdykcji Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie pozbawia osoby

zainteresowanej prawa do sądu, zagwarantowanego w Konstytucji (por.

uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 1997 r., I CKN 370/97,

OSNC 1998, nr 7-8, poz. 116).

Gdyby przyjąć założenie, że decyzja starosty wydana na podstawie § 5 ust. 2

rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 1998 r. rodzi skutki w sferze

prawa cywilnego oraz że przedmiotem procesu jest istotnie roszczenie określone w

przedstawionym zagadnieniu prawnym, rozważenia wymagałaby kwestia, czy

wyłączenie drogi sądowej w zakresie wyżej wskazanym nie narusza prawa do sądu.

Pytanie takie staje się aktualne w świetle najnowszego orzecznictwa Sądu

Najwyższego, zapoczątkowanego postanowieniami z dnia 22 kwietnia 1998 r.,

I CKN 1000/97 (OSNC 1999, nr 1, poz. 6) oraz z dnia 10 marca 1999 r., II CKN

340/98 (OSNC 1999, nr 9, poz. 161), w których stanowisko co do znaczenia art. 1 i

2 k.p.c. uległo istotnej zmianie w tym sensie, że pojęcie "sprawy cywilnej" (art. 1

k.p.c.) rozumiane jest szeroko (podobnie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z

dnia 10 lipca 2000, SK 12/99, OTK Zbiór Urzędowy 2000, nr 5, poz. 143).

W orzeczeniach tych, wydanych w sprawach, w których chodziło o skutki

działań władczych administracji publicznej, trafnie podkreślono, że sprawami

cywilnymi w rozumieniu art. 1 k.p.c. są nie tylko sprawy ze stosunków

cywilnoprawnych w rozumieniu art. 1 k.c. Działaniem lub zaniechaniem, którego

skutki mogą być rozpoznawane na drodze sądowej jest – oprócz zdarzeń

cywilnoprawnych regulowanych w kodeksie cywilnym, takich jak czynność prawna

czy też czyn niedozwolony – także akt administracyjny wywołujący skutki w

zakresie prawa cywilnego.

Rozważenie tej kwestii nie jest konieczne w celu rozstrzygnięcia

przedstawionego zagadnienia prawnego. W rozpoznawanej sprawie nie chodzi

bowiem o skutki działań władczych administracji publicznej i brak bezpośredniego

związku pomiędzy roszczeniem powódek a wydanym zaświadczeniem, które jako

podstawa stwierdzenia wartości pozostawionych za granicą nieruchomości oraz

ustalenia stanu realizacji uprawnień do wykorzystania ekwiwalentu za mienie

pozostawione za granicą ma moc decyzji administracyjnej (§ 2 rozporządzenia z

dnia 21 sierpnia 2001 r.).

Powódki, żądając ustalenia wartości niewykorzystanego ekwiwalentu,

przysługującego za mienie pozostawione za granicą, zmierzały do wykazania, że

zagrożone zostało ich prawo (uprawnienie) do wykorzystania ekwiwalentu w pełnym

zakresie. Zdarzeniem powodującym ten stan zagrożenia (niepewności) jest –

według twierdzeń powódek – umowa, w której cena nabytej od Skarbu Państwa

nieruchomości, zaliczana na poczet wspomnianego ekwiwalentu, nie odpowiada

cenie ustalonej we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Powódki wywodzą więc

swe żądanie ze stosunku cywilnoprawnego, co oznacza, że sprawa ma charakter

sprawy cywilnej i należy do drogi sądowej.

Uznając, że zmiana zakresu odpowiedzi w stosunku do przedstawionego

zagadnienia prawnego nie jest wyłączona, należało jej treść przystosować do stanu

faktycznego sprawy oraz charakteru zgłoszonego roszczenia i stwierdzić, że

dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o ustalenie wartości niewykorzystanego

ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą (art. 212 ust. 2 u.g.n.), gdy

roszczenie to oparte jest na twierdzeniu, że w umowie sprzedaży nieruchomości i

oddania gruntu w wieczyste użytkowanie cena nabytego mienia określona została

niezgodnie z treścią wcześniej wydanej decyzji administracyjnej.

Taka ocena, oczywiście, nie przesądza o zasadności zgłoszonego

powództwa. Kwestie związane z jego merytoryczną oceną, a więc dotyczące

interesu prawnego, stanowiącego przesłankę powództwa opartego na podstawie

art. 189 k.p.c. oraz dopuszczalności ewentualnego podważania w niniejszym

procesie za pomocą dowodów osobowych ceny sprzedaży nieruchomości

określonej w akcie notarialnym (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20

października 1966 r., III CZP 83/66, OSNCP 1967, nr 7-8, poz. 119), pozostają

poza zakresem rozważań niezbędnych do rozstrzygnięcia przedstawionego

zagadnienia prawnego.

Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy, na podstawie art. 390 k.p.c.,

rozstrzygnął przedstawione zagadnienie prawne, jak w uchwale.