III RN 11/01

Wyrok z dnia 6 marca 2002 r.

III RN 11/01

Odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinna być poprzedzo-

na ustaleniem, iż w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała

się ostateczna, rozpoczęto na niej prace związane z realizacją celu wywłasz-

czenia (art. 7 i 77 KPA w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia

1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46,

poz. 543).

Przewodniczący SSN Andrzej Wasilewski, Sędziowie SN: Józef Iwulski (spra-

wozdawca), Andrzej Kijowski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2002 r. sprawy ze skargi Ja-

nusza O. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 26 lute-

go 1999 r. [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako

działka [...], położonej w C., na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego

Sądu Administracyjnego [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w War-

szawie z dnia 16 maja 2000 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-

nistracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia 26 lutego 1999

r., utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem Janusza O., decyzję Wojewody C. z

dnia 29 lipca 1998 r., odmawiającą zwrotu nieruchomości położonej w C., oznaczonej

jako działka [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że zarządzeniem Prezydenta Miasta C. z

dnia 8 stycznia 1977 r. nr 1 wydanym na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6

lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o po-

dziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 ze zm.) oraz §

13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z

2

dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów

budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz.U. Nr

35, poz. 242), ustalono teren położony w C. po obydwu stronach ulicy Z. i po prawej

stronie ulicy P., jako teren budowlany, przeznaczony pod budownictwo jednorodzin-

ne. Zarządzeniem objęta została też działka [...] przy ul. Z., stanowiąca własność Ja-

nusza O. Zgodnie z § 3 tego zarządzenia na wskazanym terenie przewidziano wybu-

dowanie w ramach terenowych planów gospodarczych, sieci elektrycznej, ulic i sieci

wodociągowej. Między innymi wydzielono pas gruntów pod projektowaną ulicę W.

oraz została sformowana sieć ulic tworzących układ lokalnej komunikacji osiedla jed-

norodzinnego „Z.”. Ulica W. istnieje i funkcjonuje na niej ruch publiczny. Nie jest ona

w pełni urządzona, na nawierzchni można stwierdzić istnienie żużlu, piachu, żwiru i

kamieni. Stan nawierzchni ulicy W. na odcinku od ulicy Z. do ulicy R. jest identyczny

jak całej ulicy R. Ten odcinek ul. W. łączy ulice Z. i R., a zamknięcie jej spowodowa-

łoby konieczność ustalenia objazdów i znaczne utrudnienia w komunikacji miejsco-

wej. Brak jest podstaw do zwrotu Januszowi O. nieruchomości oznaczonej jako

działka [...] położonej w C., a przejętej przez Państwo pod budowę ul. W. na odcinku

ul. Z. i R., gdyż nie zostały spełnione przesłanki z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21

sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.;

obecnie jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), bowiem przedmiotowa nie-

ruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej.

Wyrokiem z dnia 16 maja 2000 r. [...] Naczelny Sąd Administracyjny w War-

szawie oddalił skargę Janusza O. na tę decyzję. NSA stwierdził, że art. 216 ustawy o

gospodarce nieruchomościami rozszerzył zakres nieruchomości podlegających

zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 tej ustawy, stanowiąc że przepisy o zwrocie

wywłaszczonych nieruchomości zawarte w jej rozdziale 6 działu III mają zastosowa-

nie do nieruchomości przejętych lub nabytych na podstawie aktów prawnych wymie-

nionych w tym przepisie. Dotyczy to również ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach

budownictwa jednorodzinnego, na podstawie której zarządzeniem Prezydenta Miasta

C. z dnia 8 stycznia 1977 r. została przejęta na rzecz Państwa działka [...] położona

w C., będąca własnością Janusza O. Przepis art. 216 daje byłemu właścicielowi

uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej przez Państwo działki [...], pod warunkiem, że

stała się w całości lub części zbędna na cele określające wywłaszczenie lub przeję-

cie. Ustawodawca określił w ustawie o gospodarce nieruchomościami pojęcie zbęd-

ności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i nie może być od-

3

stępstw w rozumieniu jej treści. Z art. 137 wynika, że nieruchomość uznaje się za

zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) mimo upływu 7 lat od

dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac

związanych z realizacją tego celu albo 2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji

inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten

nie został zrealizowany. Definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony

w decyzji o wywłaszczeniu, oparto na dwóch kryteriach: faktycznym i prawno-fak-

tycznym. Pierwsze opiera się na fakcie bezskutecznego upływu czasu, w jakim po-

winny być podjęte prace zmierzające do realizacji celu (7 lat). Drugie kryterium odno-

si się do utraty mocy obowiązującej decyzji o lokalizacji inwestycji lub decyzji o wa-

runkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z równoczesnym brakiem działań

faktycznych, polegającym na niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. Przepis art. 137

ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczył przesłanki zbędności nierucho-

mości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie uwzględnia bowiem kryterium

sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa

i Rozwoju Miast w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż w sprawie nie występują kryteria

przewidziane w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Opierają się

one na założeniu wygaśnięcia celu wywłaszczenia: pierwsze z powodu zaniechania

zadania inwestycyjnego, a drugie ze względu na ustanie prawnej podstawy rozpo-

częcia realizacji inwestycji. Zarządzenie nr 1 Prezydenta Miasta C. z dnia 8 stycznia

1977 r. o przejęciu na rzecz Państwa określonych gruntów, w tym przedmiotowej

działki [...], w celu ich wykorzystania pod budownictwo jednorodzinne, budowę sieci

elektrycznej i wodociągowej oraz ulic, zostało w całości zrealizowane. Wybudowano

bowiem osiedle domków jednorodzinnych „Z.”. Między innymi powstała ulica W.,

która ze względu na swój charakter nie jest zaliczona do żadnej kategorii dróg pu-

blicznych, ale ma status drogi osiedlowej. Jest wydzielona liniami rozgraniczającymi i

obsługuje bezpośrednie otoczenie.

Rewizję nadzwyczajną od tego wyroku wniósł Prezes Naczelnego Sądu Ad-

ministracyjnego, który zarzucił rażące naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1

ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 7 i 77 KPA w

związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyj-

nym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie

Administracyjnym i na podstawie art. 57 ust. 2 tej ustawy wniósł o uchylenie zaskar-

żonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w

4

Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej skar-

żący podniósł w szczególności, że obecnie działka [...] stanowi część ulicy W. w C.

Wojewoda C. uznał, że przejęta z przeznaczeniem pod budowę ulicy nieruchomość

spełnia funkcję ulicy, chociaż głównie „za sprawą wyraźnej troski zainteresowanych

zwrotem, jak też dzięki ich gospodarności i nakładom ponoszonym na ten cel, nie

posiada znamion ulicy w pełni urządzonej”. Wojewoda wskazał na wynikającą z art.

137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłankę zbędności nieru-

chomości, a następnie stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z

deklaracją organu wywłaszczającego, zawartą w zarządzeniu Prezydenta Miasta C. z

8 stycznia 1977 r., z której wynika, że na ustalonym terenie budowlanym w ramach

terenowych planów gospodarczych zostaną wybudowane projektowane sieci ulic z

terminem zakończenia robót w 1987 r. W ramach tych robót wydzielane pasy ulic

bywały głównie utwardzane i okresowo konserwowane, taki zaś proces oznaczał w

praktyce wypełnienie zobowiązania określonego w zarządzeniu. Zdaniem Wojewody

C. nie da się stwierdzić, iż na obiekcie stanowiącym działkę [...]nie wykonano robót

przystosowawczych i nie ponoszono na ten cel nakładów inwestycyjnych. Przed-

miotowy grunt służy więc realizacji celu przejęcia i zabezpiecza układ komunikacyjny

osiedla. Specyficzny rodzaj inwestycji, jaką jest ulica, posiadająca nazwę nadaną

stosowną uchwałą, wypełniającą swoją funkcję, także w przypadku nawierzchni innej

niż asfaltowa, nie daje podstaw do orzeczenia o zbędności nieruchomości na cel

przejęcia. W konkluzji stwierdzono, że tylko w przypadkach skrajnych, np. nieprzeję-

cia gruntu od osoby wywłaszczonej i pozostawienie go w użytkowaniu byłego właści-

ciela, jest podstawa do orzekania w zakresie zbędności i o zwrocie wywłaszczonych

gruntów. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie uwzględnił odwołania

Janusza O. Zdaniem organu odwoławczego, ulica W. istnieje, funkcjonuje na niej

ruch uliczny. Nie jest ona w pełni urządzona, ale na nawierzchni tej ulicy można

stwierdzić istnienie żużlu, piasku, żwiru i kamieni. Stan nawierzchni tego odcinka

ulicy W. jest identyczny, jak całej ulicy R. Cel wywłaszczenia został definitywnie osią-

gnięty i nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważył, że od 1 stycznia 1998

r., tj. po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasadniczo zmie-

niły się przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Artykuł 69 ust. 1 po-

przednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i

wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze

5

zm.) stanowił, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na

rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli

stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustawa nie zawierała

definicji zbędności, więc ocena, czy nieruchomość stała się zbędna należała do or-

ganów administracji i Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego orzecznictwo

spowodowało dookreślenie tej przesłanki. Poprzednio obowiązujące rozwiązania nie

zawierały odpowiednika obecnego art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W myśl tego przepisu nieruchomość wywłaszczona może być zbędna w sensie wy-

łącznie faktycznym, co występuje wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w któ-

rym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z

realizacją tego celu (art. 137 ust. 1 pkt 1) albo także prawnym, tzn. wówczas, gdy

utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji lub decyzja o warunkach zabudowy i za-

gospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). Arty-

kuł 136 ust. 3 ustawy, przewidujący możliwość zwrotu nieruchomości wywłaszczonej,

jeżeli stała się zbędna na cel wywłaszczenia i art. 137 ust. 1, definiujący pojęcie

zbędności nie są tożsame z poprzednio obowiązującym art. 69 ust. 1 i wobec tego

uzasadnione jest stwierdzenie, że doszło do zasadniczej zmiany stanu prawnego w

tym zakresie. Nowa ustawa, poprzez ścisłe określenie przesłanek zbędności, zao-

strzyła jej kryteria. Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel

określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi administracji uznać tę nie-

ruchomość za zbędną, a to oznacza możliwość jej zwrotu. W nowym stanie prawnym

o zbędności nieruchomości przesądza art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomoś-

ciami, a nie wyłącznie ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach, wynika-

jących w zasadzie z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość

w dniu złożenia wniosku o jej zwrot. W związku z tym na organie administracji, roz-

patrującym wniosek o zwrot nieruchomości ciąży obowiązek ustalenia, czy występują

przesłanki określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 albo 2 ustawy o gospodarce nieruchomo-

ściami. Ponieważ w sprawie chodzi wyłącznie o zbędność w rozumieniu art. 137 ust.

1 pkt 1 ustawy, rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości powinno być po-

przedzone ustaleniem, iż na wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości w ciągu 7 lat

od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu (zarządzenie o przejęciu) stała się osta-

teczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia). Do-

piero takie stwierdzenie uprawnia organ orzekający do podjęcia decyzji o odmowie

zwrotu nieruchomości. W decyzjach administracyjnych obu instancji brak takich

6

ustaleń, są natomiast ogólnikowe stwierdzenia typu „ulica W. istnieje” lub inne, które

w zasadzie zaprzeczają jej istnieniu, np. „nie jest ona w pełni urządzona”. Dowolne

jest przy tym końcowe stwierdzenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Roz-

woju Miast, iż „cel wywłaszczenia został definitywnie osiągnięty i nie istnieje możli-

wość zwrotu”. Taki argument nie oddaje istoty oceny zbędności nieruchomości na

podstawie art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy, wskazuje, że orzekające organy nie dostrze-

gły różnicy między tym przepisem, a poprzednio obowiązującym art. 69 ust. 1 ustawy

o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz że pojęcie zbędności

odnoszą do „osiągnięcia” celu, bez koniecznego w obowiązującym stanie prawnym

wykazania, iż prace związane z jego realizacją rozpoczęto w ustawowym terminie.

Akta administracyjne i wydane w sprawie decyzje pozwalają na stwierdzenie, że w

sprawie brak koniecznych ustaleń odnośnie do terminu rozpoczęcia prac związanych

z budową ulicy na nieruchomości, której zwrotu żąda Janusz O. Powoduje to, że de-

cyzje o odmowie zwrotu wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 77 KPA, bowiem nie

podjęto wszelkich niezbędnych działań do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego

i nie zebrano w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Naczelny Sąd

Administracyjny rażąco naruszył art. 136 i 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nie-

ruchomościami oraz powołane przepisy KPA, podzielając błędne stanowisko orga-

nów administracji co do zrealizowania na przejętej nieruchomości celu, na jaki zo-

stała przejęta, mimo iż w aktach brak dowodów na okoliczność urządzenia odcinka

ulicy W. lub rozpoczęcia prac zmierzających do jej urządzenia w terminie 7 lat od

przejęcia nieruchomości. Sąd przyjął, że zarządzenie Prezydenta Miasta C. zostało w

całości zrealizowane, między innymi powstała ulica W. Samo „powstanie” ulicy w sy-

tuacji, gdy akta administracyjne wskazują, iż sporny jej odcinek nie został wybudo-

wany, nie oznacza jeszcze, że wykonano prace, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1

ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd,

podobnie jak organy administracji, nie badał przesłanek zbędności określonych w

powyższym przepisie. Mimo zmiany stanu prawnego, nadal zachowuje aktualność

pogląd, wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 paździer-

nika 1991 r., IV SA 914/91 (ONSA 1992 r. z. 1, poz. 3), iż realizacja inwestycji w po-

staci budowy ulicy, musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyj-

nymi, wskazującymi na wykonanie takiego obiektu budowlanego. Nie jest równo-

znaczne z wykonaniem (wybudowaniem) ulicy jedynie wydzielenie pasa gruntu prze-

znaczonego pod ulicę.

7

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rzeczywiście w sprawie chodzi wyłącznie o zbędność nieruchomości na cel

określony w decyzji o wywłaszczeniu (przejęciu) w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1

ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem zbędność taka

występuje, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu

stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Słusznie

więc Prezes NSA podnosi, że rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości po-

winno być poprzedzone ustaleniem, iż na wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości w

ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu (zarządzenie o przejęciu)

stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia

(przejęcia). Dopiero takie stwierdzenie uprawniało organ orzekający do podjęcia de-

cyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Tymczasem w decyzjach administracyjnych

obu instancji brak takich ustaleń. Ustalenia dotyczą tylko aktualnego stanu nierucho-

mości, a nie faktów dotyczących podjęcia w ciągu 7 lat od wywłaszczenia prac zwią-

zanych z realizacją celu wywłaszczenia, w tym przypadku z budową ulicy. Oczywi-

ście aktualny stan nieruchomości może mieć znaczenie dla oceny, czy warunek z art.

137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami został spełniony. Niezbędne

jest jednak znaczne poszerzenie ustaleń, zwłaszcza iż aktualny stan nieruchomości

nie wskazuje na wykonanie na niej zaawansowanych prac budowlanych. Rozpoczę-

cie prac związanych z realizacją celu polegającego na wybudowaniu ulicy (zrealizo-

wanie innych celów, takich jak wybudowanie osiedla mieszkaniowego nie ma zna-

czenia, gdyż nie dotyczy spornej nieruchomości) musi wiązać się z konkretnymi ro-

botami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonywanie takiego obiektu

budowlanego. Nie jest równoznaczne z wybudowaniem ulicy utwardzenie jej części

gruzem i żużlem, i to nie przez inwestora, ale okolicznych mieszkańców. Nie jest

równoznaczne z wykonaniem (wybudowaniem) ulicy jedynie wydzielenie pasa gruntu

przeznaczonego pod ulicę. Sąd Najwyższy podziela w tym zakresie wykładnię przed-

stawioną w wyroku NSA z dnia 8 listopada 1999 r. IV SA 2428/98 (LEX nr 48656)

oraz wskazanym w rewizji nadzwyczajnej wyroku NSA z dnia 21 października 1991

r., IV SA 914/91 (ONSA 1992 r. z. 1, poz. 1), nie podziela natomiast poglądu wyrażo-

nego w wyroku NSA z dnia 11 grudnia 1998 r., IV SA 2218/96 (LEX nr 45864). Pod-

kreślenia jeszcze raz wymaga przy tym, że rozpoczęcie tak rozumianych prac zmie-

8

rzających do realizacji celu wywłaszczenia musi nastąpić przed upływem 7 lat od

dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.

Ponieważ decyzje organów administracyjnych nie opierają się na takich usta-

leniach, to słuszny jest zarzut rewizji nadzwyczajnej, że rażąco naruszają art. 7 i 77

KPA w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Doty-

czy to też zaskarżonego wyroku, w którym te decyzje zostały zaakceptowane, mimo

że naruszają wskazane przepisy.

Prowadzi to do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do po-

nownego rozpoznania na podstawie art. 39313

§ 1 KPC w związku z art. 10 ustawy z

dnia 10 marca 1996 r. o zmianie tego Kodeksu (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.).

========================================