III RN 50/01

Wyrok z dnia 7 marca 2002 r.

III RN 50/01

Obowiązek wyrażenia opinii o zgodności podziału nieruchomości z

ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997

r. o gospodarce nieruchomościami, jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz.

543 ze zm.) dotyczy zarówno podziału dokonywanego na wniosek osoby, która

ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 i 2 tej ustawy), jak i podziału dokonywa-

nego z urzędu (art. 97 ust. 3, 4 i 5 tej ustawy).

Przewodniczący SSN Andrzej Wróbel, Sędziowie SN: Katarzyna Gonera

(sprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2002 r. sprawy ze skargi Zofii

K.-S. i Adama S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. w

przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, na skutek rewizji nad-

zwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Naczelnego

Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z dnia 27 lipca 2000

r. [...]

z m i e n i ł zaskarżony wyrok w punkcie I w ten sposób, że uchylił decyzję

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 22 grudnia 1998 r. [...] i

utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia 16 listopada 1998 r. [...] w

przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.

U z a s a d n i e n i e

Wójt Gminy P. decyzją z dnia 16 listopada 1998 r. [...] na podstawie art. 93

ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospo-

darce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) zatwierdził z urzędu projekt

podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 654, o powierzchni 0,11 ha, poło-

żonej w P., stanowiącej własność Zofii K.-S. i Adama S. W wyniku podziału powstały

dwie działki: [...] o powierzchni 0,06 ha i [...] o powierzchni 0,05 ha. W decyzji Wójt

2

stwierdził, że podziału dokonano zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, zatwier-

dzonego uchwałą Rady Gminy P. z dnia 31 marca 1992 r. [...]. Plan ten przewiduje

drogę osiedlową przechodzącą między innymi przez część działki [...]. Nowo pows-

tała działka [...] przewidziana jest pod budowę drogi osiedlowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 22 grudnia 1998 r.

[...] utrzymało w mocy powyższą decyzję. Zdaniem Kolegium dokonany z urzędu po-

dział nieruchomości jest uzasadniony tym, że część działki [...] jest przeznaczona na

cel publiczny, mianowicie pod budowę drogi. Kolegium stwierdziło, że podział ten jest

zgodny z ustaleniami planu miejscowego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy P.

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem

z dnia 27 września 2000 r. [...] w wyniku rozpoznania skargi Zofii K.-S. i Adama S.,

stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze-

go w T. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy P. w przedmiocie zatwierdze-

nia projektu podziału nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyraził pogląd, że

art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w brzmieniu pierwotnym,

obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - statuuje zasadę, iż w toku

postępowania o podział nieruchomości zgodność proponowanego podziału nieru-

chomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz lub prezydent

miasta w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Od tej reguły istnieje

tylko jeden wyjątek przewidziany w art. 94 ustawy, dotyczący sytuacji, gdy brak jest

planu miejscowego. Ustawa nie przewiduje zwolnienia z obowiązku wydania opinii w

sprawie zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym, gdy podział nie-

ruchomości dokonywany jest z urzędu. Przemawia za tym przede wszystkim treść

przepisu art. 97 ust. 3 i ust. 5 ustawy, według którego, w przypadku dokonywania z

urzędu podziału nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, organ

uprawniony do podziału nieruchomości obowiązany jest zasięgnąć opinii starosty

(poprzednio kierownika urzędu rejonowego). Opinia, aczkolwiek nie w formie zaskar-

żalnego zażaleniem postanowienia, jest wymagana, gdy o podziale nieruchomości

orzeka sąd powszechny na podstawie art. 96 ust. 2. Naczelny Sąd Administracyjny

przyjął ponadto, że delegacja ustawowa z art. 100 ustawy o gospodarce nierucho-

mościami nie zawiera upoważnienia do wprowadzenia wyjątku od zasady wynikają-

cej z art. 93 ust. 4 i ust. 5 ustawy, w związku z czym § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady

Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieru-

chomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym

3

postępowaniu (Dz.U. Nr 25, poz. 130), stwierdzający, że w przypadku dokonywania

podziału nieruchomości z urzędu, do opracowania projektu podziału nie jest wyma-

gana opinia, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy, został wydany z przekrocze-

niem upoważnienia ustawowego. Poza tym przepis § 4 ust. 2 powyższego rozporzą-

dzenia pozbawia strony możliwości kwestionowania opinii w postępowaniu sądowo-

administracyjnym, przez co pozbawia je prawa do sądu. Sąd odmówił zastosowania

tego przepisu rozporządzenia i w związku z brakiem opinii wójta o zgodności propo-

nowanego podziału z planem miejscowym, na podstawie art. 22 ust. 3 i art. 29

ustawy o NSA stwierdził nieważność obu decyzji.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w rewizji nadzwyczajnej od po-

wyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w

Rzeszowie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu rażące naruszenie art. 93 ust. 4 i ust.

5, art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomo-

ściami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) oraz art. 22 ust. 3 i art. 29 ustawy z dnia 11

maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) i

na podstawie art. 57 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wniósł o uchyle-

nie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyj-

nemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono, że art. 93 i 94 ustawy o

gospodarce nieruchomościami ustalają zasady podziału nieruchomości dokonywa-

nego na wniosek, przy czym art. 93 dotyczy sytuacji, gdy nieruchomość jest objęta

planem miejscowym i wtedy konieczna jest opinia wójta, burmistrza lub prezydenta

miasta co do zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego,

art. 94 zaś odnosi się do podziału nieruchomości, co do których brak planu miejsco-

wego. Z kolei art. 95 ustawy dotyczy podziałów dokonywanych niezależnie od usta-

leń planu miejscowego. Zgodnie z art. 93 ust. 4 ustawy, w przypadku podziału doko-

nywanego na podstawie art. 94 nie jest konieczna opinia wójta, burmistrza lub prezy-

denta miasta. Kolejny przepis, art. 96 ustawy, określa właściwość organów w spra-

wach o podział nieruchomości i skutki prawne podziału. Przepis art. 97 ustawy jest

zbiorem regulacji dotyczących różnych kwestii. Między innymi ust. 3 art. 97 stwarza

możliwość dokonania podziału z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów

publicznych. Wykładnia systemowa art. 93 - 97 ustawy o gospodarce nieruchomo-

ściami prowadzi do wniosku, że tylko w przypadku podziałów dokonywanych na

wniosek, na podstawie art. 93 ustawy, konieczna jest opinia wójta, burmistrza lub

4

prezydenta miasta o zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miej-

scowego. Zastrzeżenie uczynione w art. 93 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym opinia

nie jest konieczna w przypadku podziału dokonywanego na podstawie art. 94 ustawy

(czyli w razie braku planu miejscowego), nie może być odczytywane jako wskazanie

jedynych przewidzianych w ustawie okoliczności, w których opinia nie jest wymaga-

na. Jest to zastrzeżenie w zasadzie zbędne, skoro odnosi się do podziałów nieru-

chomości nieobjętych z różnych przyczyn planem miejscowym. Brak planu miejsco-

wego powoduje sam przez się brak możliwości oceniania proponowanego podziału

pod kątem jego zgodności z planem. Podobnie jest w przypadku podziału nierucho-

mości dokonywanego niezależnie od ustaleń planu miejscowego, o czym stanowi art.

95 ustawy, który to przypadek został objęty zastrzeżeniem z art. 93 ust. 4 ustawy

przez nowelizację dokonaną ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o

gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz.U. Nr 6, poz. 70). Zagadnienie

opiniowania podziału zostało w całości uregulowane w art. 93 ust. 4 i ust. 5 ustawy i

nie ma podstaw do przenoszenia tych uregulowań na podziały nieruchomości doko-

nywane z urzędu, przewidziane w art. 97 ust. 3 ustawy, ponieważ przepis ten nie

przewiduje odpowiedniego stosowania art. 93 ustawy do podziałów z urzędu. Ko-

nieczność uzyskania opinii w przypadku podziału dokonywanego z urzędu na pod-

stawie art. 97 ust. 3 ustawy Sąd oparł na założeniu, że zasadą jest opiniowanie

zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego. Zdaniem wnoszącego rewizję

nadzwyczajną, jest to założenie nietrafne, albowiem wbrew stanowisku Sądu, zasada

ta odnosi się tylko do podziału dokonywanego na wniosek zgłoszony w oparciu o

przepis art. 93 ustawy. Okoliczność, że podziały dokonywane z urzędu, o jakich

mowa w art. 97 ust. 3 ustawy, nie zostały objęte wyłączeniem przewidzianym w art.

93 ust. 4 ustawy, nie oznacza, że podział z urzędu niezbędny do realizacji celów pu-

blicznych musi być poprzedzony opinią. Jeżeli zważyć, że opinia ta - zgodnie z art.

93 ust. 2 ustawy - ma odnosić się zarówno do przeznaczenia terenu, jak i możliwości

zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, to trudno te wymagania dotyczące

wnioskodawcy podziału przenieść na orzekającego o podziale nieruchomości z

urzędu wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Argument Sądu, że treść art. 97 ust.

5 ustawy przemawia za koniecznością opiniowania podziału dokonywanego z

urzędu, nie ma uzasadnienia. Opinia starosty (poprzednio kierownika urzędu rejono-

wego), zarządu powiatu lub zarządu województwa, o jakiej mowa w tym przepisie,

nie jest tożsama z opinią, o jakiej mowa w art. 93 ust. 4 ustawy. Przepis art. 97 ust. 5

5

ustawy dotyczy nieruchomości Skarbu Państwa, powiatu lub województwa, a zatem,

skoro o podziale z urzędu orzeka organ gminy (art. 96 ust. 1 ustawy), to wskazane

jest zasięgnięcie opinii właściciela gruntu co do jego podziału. Inny jeszcze charakter

ma opinia wydawana na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy, do której nie stosuje się

art.93 ust. 4 ustawy, a więc nie musi być ona wyrażona w formie postanowienia, na

które przysługuje zażalenie. Zdaniem wnoszącego rewizję nadzwyczajną, błędne i

pozbawione oparcia w ustawie o gospodarce nieruchomościami jest stanowisko

Sądu co do znaczenia przepisów art. 97 ust. 5 i art. 96 ust. 2 dla wykładni art. 93 ust.

4 i 5 oraz art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy i ich wpływu na przebieg postępowania w spra-

wie podziału nieruchomości niezbędnego dla realizacji celów publicznych, dokony-

wanego z urzędu. Skoro o braku konieczności zasięgania opinii wójta, burmistrza lub

prezydenta miasta o zgodności z planem miejscowym podziału nieruchomości na

podstawie art. 97 ust. 3 ustawy przesądza sama ustawa (ściślej, poddane wykładni

art. 93-97), to przepis § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego

1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu spo-

rządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu nie przekracza

upoważnienia (delegacji) z art. 100 ustawy do wydania aktu wykonawczego i powi-

nien być oceniany jako uściślający regulacje ustawowe.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał w rewizji nadzwyczajnej,

że nawet gdyby przyjąć, że podział nieruchomości z urzędu na podstawie art. 97 ust.

3 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien być poprzedzony postanowie-

niem o jego zgodności z planem miejscowym, to byłaby to tylko jedna z możliwych

interpretacji przepisów art. 93-97 ustawy, a to nie jest wystarczające do stwierdzenia

nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Nie może bowiem zachodzić

rażące naruszenie prawa wówczas, gdy dokonany wybór znaczenia normy prawnej,

będącej podstawą rozstrzygnięcia, wskazuje na możliwość przyjęcia rozwiązania

alternatywnego, a każde z nich mieści się w granicach obowiązującego porządku

prawnego. Oznacza to także, że jeżeli w orzecznictwie lub w doktrynie wskazuje się

na możliwość rozbieżnej interpretacji konkretnej normy, a więc dopuszczenie możli-

wości podjęcia na jej tle rozstrzygnięć o różnej treści, a dla każdego z takich roz-

strzygnięć można znaleźć oparte na prawidłowej wykładni argumenty, oznacza to w

oczywisty sposób, że żadnego z tych rozstrzygnięć nie można kwalifikować jako „ra-

żącego naruszenia prawa”. Rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewi-

dentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa; jeśli jednak przepis

6

dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednego

z możliwych wariantów interpretacyjnych, nawet jeśli zostanie on potem uznany za

nieprawidłowy, nie może być oceniany jako naruszenie prawa „rażące” (por. wyrok

Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95, OSNAPiUS 1995 nr 24,

poz. 297).

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona jedynie częściowo. Nie jest uspra-

wiedliwiony zarzut rażącego naruszenia art. 93 ust. 4 i 5 oraz art. 97 ust. 3 pkt 1

ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115,

poz. 741). Wykładnia przepisów art. 93 ust. 4 i 5 dokonana przez Naczelny Sąd Ad-

ministracyjny jest prawidłowa, a argumenty rewizji nadzwyczajnej skutecznie tej in-

terpretacji nie podważają.

Według stanu prawnego obowiązującego w dniu 16 listopada 1998 r., czyli w

dacie wydania decyzji przez Wójta Gminy P., stosownie do treści przepisu art. 93

ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można było doko-

nać, jeżeli był on zgodny z ustaleniami planu miejscowego; w razie braku tego planu

stosowało się przepis art. 94 (ust. 1), zgodność proponowanego podziału nierucho-

mości z ustaleniami planu miejscowego, z zastrzeżeniem art. 94, opiniował wójt,

burmistrz albo prezydent miasta (ust. 4), wyrażając opinię w formie postanowienia,

na które przysługiwało zażalenie (ust. 5). W stosunku do stanu prawnego obowiązu-

jącego w chwili wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, w dacie wyrokowa-

nia przez Naczelny Sąd Administracyjny, czyli w dniu 27 września 2000 r., treść

przepisu art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami zmieniła się o tyle tylko, że:

podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu

miejscowego oraz przepisami szczególnymi; w razie braku tego planu stosuje się

przepis art. 94 (ust. 1), zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustale-

niami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 94 i

art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (ust. 4), wyrażając opinię, o

której mowa w ust. 4, w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust.

5). Zmiana legislacyjna nie jest więc istotna z punktu widzenia problemu prawnego

występującego w rozpoznawanej sprawie. Z kolei stosownie do treści art. 97 ust. 3

7

pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można doko-

nać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne było, że wójt wydał decyzję zatwierdza-

jącą z urzędu projekt podziału nieruchomości (na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o

gospodarce nieruchomościami) z jednoczesnym stwierdzeniem, że podział został

dokonany zgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Nie został natomiast wyczerpa-

ny tryb postępowania, o jakim stanowi art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieru-

chomościami, a mianowicie proponowany przez wójta z urzędu podział nieruchomo-

ści nie został zaopiniowany przez tegoż wójta - w kontekście jego zgodności z usta-

leniami planu miejscowego - w formie postanowienia.

W związku z tymi bezspornymi ustaleniami faktycznymi podstawowym zagad-

nieniem prawnym do rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie było to, czy w sytua-

cji, w której podział nieruchomości był dokonywany z urzędu (jako niezbędny do rea-

lizacji celów publicznych - art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościa-

mi), wymagana była opinia wójta co do zgodności proponowanego podziału nieru-

chomości z ustaleniami planu miejscowego, wyrażona w formie postanowienia, na

które przysługiwało zainteresowanym stronom zażalenie. Podziału nieruchomości

można było dokonać, jeżeli był on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (według

pierwotnej treści przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami -

Dz.U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741), obecnie można go dokonać, jeżeli jest zgodny z

ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi (według treści tego

przepisu po zmianach wynikających z ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie

ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw - Dz.U. z 2000 r. Nr 6,

poz. 70). Jak wynika z przytoczonych regulacji prawnych, w sytuacji, gdy nierucho-

mość jest objęta planem miejscowym - jak to miało miejsce w rozpoznawanej spra-

wie - badaniu podlega zgodność proponowanego podziału z ustaleniami tego planu.

Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwo-

ści zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 ustawy). W powyż-

szej kwestii zaprezentowane zostały w rozpoznawanej sprawie dwa odmienne po-

glądy. Pierwszy - w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, drugi zaś - w uzasadnieniu

rewizji nadzwyczajnej.

Przepis art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest katego-

ryczny. Ustanawia on obowiązek wyrażenia przez wójta, burmistrza lub prezydenta

miasta opinii, o jakiej mowa w ust. 4, w formie przewidzianej w ust. 5. Opinia powinna

8

być wyrażona w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Postanowie-

nie to podlega zatem kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej. Dzięki temu opinia

co do zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego przes-

taje być rozstrzygnięciem arbitralnym, a zainteresowana strona (osoba mająca w tym

interes prawny) może je kwestionować w wyniku wniesienia zażalenia. Obowiązek

wyrażenia opinii nie może być różnicowany w zależności od tego, czy podział nieru-

chomości jest dokonywany na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97

ust. 1 i 2 ), czy z urzędu (art. 97 ust. 3, 4 i 5). Nie chodzi przy tym o ogólną regułę

(zasadę), od której odstępstwa (wyjątki) musiałyby wyraźnie wynikać z przepisu

ustawy - jak to ujmuje Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego

wyroku - lecz o skonkretyzowany obowiązek organu prowadzącego postępowanie w

sprawie podziału nieruchomości i wydającego decyzję zatwierdzającą projekt po-

działu (art. 96 ust. 1 ustawy), dotyczący wyrażenia opinii o zgodności proponowane-

go podziału z ustaleniami planu miejscowego, według kryteriów określonych w art. 93

ust. 2 ustawy. Wniosek taki wynika z dosłownego brzmienia art. 97 ust. 3, 4 i 5

ustawy, które nie przewidują jakiegokolwiek zwolnienia lub odstępstwa od tego obo-

wiązku w sytuacji, gdy podział dokonywany jest z urzędu. Z żadnego z przepisów

ustawy o gospodarce nieruchomościami przytoczonych w rewizji nadzwyczajnej nie

wynikają przesłanki pozwalające na różnicowanie tego obowiązku w zależności od

sposobu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie podziału nierucho-

mości.

Regulacja prawna przewidziana w przepisie art. 97 ust. 5, zgodnie z którą po-

działu nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, powiatu lub woje-

wództwa można dokonać z urzędu, po zasięgnięciu opinii odpowiednio starosty, wy-

konującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zarządu powiatu lub zarządu

województwa (w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, przed zmianami wyni-

kającymi z ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieru-

chomościami oraz innych ustaw - Dz.U. z 2000 r. Nr 6, poz. 70 - podziału nierucho-

mości stanowiącej własność Skarbu Państwa można było dokonać z urzędu, po za-

sięgnięciu opinii kierownika urzędu rejonowego), świadczy jedynie o tym, że również

w przypadku podziału dokonywanego z urzędu wymagana jest opinia, tyle że pocho-

dząca od innego organu. Jednak opinia, o jakiej mowa w art. 97 ust. 5 ustawy, nie

dotyczy zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miej-

scowego, nie może zatem zastąpić opinii, o jakiej stanowi art. 93 ust. 4 ustawy. Z

9

kolei do opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, określonej w art. 96 ust. 2

(której zasięga sąd w przypadku sądowego podziału nieruchomości), nie stosuje się

art. 93 ust. 5, co wyraźnie wynika z przytoczonego przepisu ustawy, a zatem z regu-

lacji tej można wyprowadzić wniosek (a contrario), że w odniesieniu do pozostałych

przypadków podziału nieruchomości (na drodze postępowania administracyjnego, a

nie sądowego przed sądem powszechnym) obowiązek wydania opinii o zgodności

proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego (gdy plan

taki w ogóle istnieje) jest bezwzględny i wynika bezpośrednio z treści art. 93 ust. 4.

Z wykładni systemowej przepisów art. 93 - 97 ustawy o gospodarce nierucho-

mościami nie wynika - wbrew twierdzeniu przedstawionemu w rewizji nadzwyczajnej

- że przepisy art. 93 i 94 ustalają zasady podziału nieruchomości dokonywanego na

wniosek i skoro problem opiniowania podziału został w całości uregulowany w art. 93

ustawy, to nie ma podstaw do przenoszenia tych uregulowań na podziały dokonywa-

ne z urzędu, przewidziane w art. 97 ust. 3, ponieważ ten ostatni przepis nie przewi-

duje odpowiedniego stosowania art. 93. Z układu przepisów nie wynika, że art. 93

ustawy nie dotyczy podziału nieruchomości dokonywanego z urzędu. Przepis ten w

ogóle nie zajmuje się kwestią dotycząca tego, w jaki sposób (w jakim trybie) dokony-

wany jest podział nieruchomości. Dopiero z treści art. 97 ustawy wynika, że podziału

dokonuje się albo na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny (ust. 1 i 2), albo

z urzędu (ust. 3, 4 i 5), a zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że wcześniejszy -

chronologicznie i systemowo - przepis art. 93 dotyczy tylko podziału na wniosek.

Z faktu, że ten sam organ administracji publicznej (w rozpoznawanej sprawie

wójt) najpierw wydaje opinię (na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy), a następnie roz-

strzyga decyzją (wydaną na podstawie art. 96 ust. 1 w związku z art. 97 ust. 3 pkt 2

ustawy) kwestię, którą wcześniej opiniował, nie wynika wcale, że opinia taka jest

zbędna, czy niepotrzebna. Poddanie również przeprowadzonego podziału nierucho-

mości, dokonywanego z urzędu, rygorowi opiniowania tego podziału co do zgodności

z ustaleniami planu miejscowego, pozwala osobom zainteresowanym na kwestiono-

wanie jego zgodności z tym planem poprzez wniesienie zażalenia (art. 93 ust. 5

ustawy) na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego niż wydanie de-

cyzji zatwierdzającej projekt podziału (art. 96 ust. 1 ustawy).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że prawidłowo Naczelny Sąd

Administracyjny odmówił zastosowania przepisu § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Mi-

nistrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nierucho-

10

mości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym po-

stępowaniu (Dz.U. Nr 25, poz. 130), zgodnie z którym w przypadku dokonywania

podziału nieruchomości z urzędu, do opracowania projektu podziału nie jest wyma-

gana opinia, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomo-

ściami. Przepis ten - sprzeczny z wymienionym przepisem art. 93 ust. 4 i 5 jako

przepisem ustawowym - nie mógł być zastosowany. W judykaturze przyjmuje się, że

sądy są uprawnione do badania, czy akt podustawowy jest zgodny z ustawą i w przy-

padku stwierdzenia niezgodności mogą odmówić zastosowania go w konkretnej

sprawie (por. przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczenia Sądu

Najwyższego - uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 12 czerwca 1972 r., III CZP

47/70, OSNCP 1973 nr 1, poz. 2, wyrok z dnia 20 września 1988 r., III AZP 14/87,

OSNCP 1989 nr 3, poz. 39, wyrok z dnia 7 kwietnia 1998 r., I PKN 90/98 OSNAPiUS

2000 nr 1, poz. 6).

O charakterze rozstrzygnięcia - zmianie zaskarżonego wyroku i uchyleniu de-

cyzji organów orzekających - zadecydowało naruszenie przez Naczelny Sąd Admini-

stracyjny przepisów art. 22 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w

związku z art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 22 ust. 1

pkt 2 ustawy o NSA, Sąd uwzględniając skargę na decyzję może stwierdzić nieważ-

ność decyzji, przy czym stosownie do art. 22 ust. 3 ustawy o NSA, Sąd stwierdza

nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postę-

powania administracyjnego lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd

w związku z brakiem opinii wójta co do zgodności proponowanego podziału nieru-

chomości z ustaleniami planu miejscowego na podstawie art. 22 ust. 3 i art. 29

ustawy o NSA stwierdził nieważność decyzji obu instancji. Prawdopodobnie - bo nie

wynika to w sposób wyraźny z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku - Naczelny

Sąd Administracyjny uznał, że skoro § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz

sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu

jest sprzeczny z art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to za-

skarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, i w związku z tym

na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA stwierdził ich nieważność. Nie jest wystarczają-

co jasne, którą z przesłanek wskazanych w powyższym przepisie - wydanie decyzji

bez podstawy prawnej czy też jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa - Sąd wziął

pod rozwagę. Nie jest to jednak istotne z punktu widzenia naruszenia art. 22 ust. 3

11

ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Organy administracji publicznej mają

obowiązek stosować przepisy prawa, co obejmuje zarówno stosowanie przepisów

ustaw, jak i przepisów aktów wykonawczych (w tym np. rozporządzeń Rady Mini-

strów albo rozporządzeń ministra) wydanych na podstawie delegacji ustawowych.

Organy administracji publicznej nie są natomiast uprawnione do kontroli i oceny

zgodności przepisu aktu wykonawczego z przepisami ustawowymi, w szczególności

nie mogą oceniać, czy przepisy wykonawcze zostały wydane w ramach upoważ-

nienia ustawowego, czy też z jego przekroczeniem. W każdym razie zarówno judy-

katura, jak i doktryna nie formułują pod adresem organów administracji takich wyma-

gań, nie przypisują im takich obowiązków ani kompetencji. Z tej przyczyny organy

orzekające w rozpoznawanej sprawie (zarówno wójt, jak i samorządowe kolegium

odwoławcze) nie mogły odmówić zastosowania § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Mini-

strów z dnia 17 lutego 1998 r. Mógł to uczynić dopiero sąd (Naczelny Sąd Admini-

stracyjny), odmawiając zastosowania przepisu aktu wykonawczego niższego rzędu

niezgodnego z ustawą. Skoro organy administracji publicznej musiały zastosować §

4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r., ponieważ był to

przepis istniejący w obowiązującym porządku prawnym, to zastosowanie tego prze-

pisu - co było obowiązkiem tych organów - nie może wiązać się z zarzutem rażącego

naruszenia prawa powodującego nieważność wydanych decyzji. Stwierdzenie

nieważności zaskarżonych decyzji było w takiej sytuacji rozstrzygnięciem idącym za

daleko ze względu na jego konsekwencje, zwłaszcza co do obowiązków odszkodo-

wawczych organu, który wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa lub bez pod-

stawy prawnej (art. 160 KPA).

Nie można było stwierdzić nieważności zaskarżonych decyzji obydwu instancji

- ze względu na rażące naruszenie prawa - również z tej przyczyny, że wykładnia

przepisów art. 97 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nie-

ruchomościami mogła nie być oczywista, skoro w rozporządzeniu wykonawczym

Rada Ministrów zawarła przepis § 4 ust. 2 stanowiący swoistą wykładnię przepisów

ustawowych. W tej kwestii Sąd Najwyższy podzielił w całości wywody prawne Preze-

sa Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w rewizji nadzwyczajnej.

Organy orzekające obydwu instancji nie mogły dokonać wykładni przepisu § 4

ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, ponieważ był on jednoznaczny w swojej treści,

a jednocześnie - co do przepisów ustawy - możliwa była zarówno wykładnia taka,

jaką przedstawił Sąd, jak i taka, jaką prezentuje Prezes Naczelnego Sądu Admini-

12

stracyjnego w rewizji nadzwyczajnej. Również z tej przyczyny nie można było stwier-

dzić rażącego naruszenia prawa materialnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA.

Biorąc powyższe pod rozwagę, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.

========================================