III RN 124/01

Wyrok z dnia 5 kwietnia 2002 r.

III RN 124/01

Wywłaszczenie nieruchomości na potrzeby budowy autostrad jest do-

puszczalne wówczas, gdy jest dokonywane na uzasadnione cele publiczne, za

słusznym odszkodowaniem ustalonym według stanu nieruchomości w dniu

wydania decyzji o lokalizacji autostrady, ale według wartości rynkowej wy-

właszczanej nieruchomości z dnia wydania decyzji o odszkodowaniu - w stanie

prawnym obowiązującym do dnia 14 lutego 2000 r. (obecnie według wartości

rynkowej nieruchomości z dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu - art. 130 ust.

1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jednolity

tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.).

Przewodniczący SSN Andrzej Wasilewski, Sędziowie SN: Zbigniew Myszka

(sprawozdawca), Kazimierz Jaśkowski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2002 r.

sprawy ze skargi Józefa Mikołaja T. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i

Rozwoju Miast z dnia 18 października 1999 r. [...] w przedmiocie ustalenia odszko-

dowania za wywłaszczoną nieruchomość, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa

Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyj-

nego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2000 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Naczelnemu Sądowi Admi-

nistracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e

Na wniosek Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast - Prezes Naczel-

nego Sądu Administracyjnego złożył rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego

Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2000 r., którym stwierdzono

nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 18 paź-

dziernika 1999 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody P. z dnia 21 lipca 1999 r. w

2

części dotyczącej wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wy-

rokowi temu zarzucił rażące naruszenie art. 32 ust. 1 i art. 37 ustawy z dnia 27 paź-

dziernika 1994 r. o autostradach płatnych (Dz.U. Nr 27, poz. 627 ze zm.), art. 130

ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jednolity

tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i na podsta-

wie art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyj-

nym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i prze-

kazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponowne-

go rozpoznania.

W sprawie tej Wojewoda P. decyzją z dnia 21 lipca 1999 r., wydaną na pods-

tawie art. 30 i 32 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płat-

nych oraz art. 119 ust. 1 i 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieru-

chomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741), orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu

Państwa nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka [...], będącej wła-

snością Józefa Mikołaja T., za odszkodowaniem zwaloryzowanym na miesiąc czer-

wiec 1999 r. w kwocie 124.966,16 zł. Następnie postanowieniem z dnia 4 sierpnia

1999 r. Wojewoda sprostował z urzędu błąd rachunkowy w tej decyzji, przyjmując, iż

prawidłowo obliczona kwota zwaloryzowanego odszkodowania powinna wyno-

sić139.712,16 zł. Odszkodowanie, które ustalono według cen na dzień wydania de-

cyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady (15 stycznia 1998 r.) na podstawie sporządzo-

nego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, zostało zwalory-

zowane wskaźnikami wzrostu cen towarów i usług. Wywłaszczenie przedmiotowej

nieruchomości nastąpiło na wniosek Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad Od-

działu Terenowego w T.

Decyzją z dnia 18 października 1999 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Roz-

woju Miast utrzymał w mocy zaskarżoną przez dotychczasowego właściciela nieru-

chomości decyzję Wojewody P., utrzymując, że ustalenie odszkodowania za wy-

właszczoną nieruchomość było prawidłowe, w szczególności odszkodowanie odpo-

wiadało jej wartości rynkowej, a jego wysokość została określona po uzyskaniu opinii

rzeczoznawcy majątkowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem stwierdził nieważność

wydanych w sprawie decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, uznając,

iż były one podjęte z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płat-

nych, który nie upoważnia organu do dokonywania waloryzacji odszkodowania w

3

decyzji o jego ustaleniu, skoro waloryzacji dokonuje się na zasadach określonych w

art. 32 ust. 3 tej ustawy i jest to sprawa odrębna od sprawy o ustalenie odszkodowa-

nia.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucił temu wyrokowi rażące

naruszenie prawa, podnosząc, że art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach w brzmieniu:

„odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości

rynkowej, ustalonej według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji

autostrady”, nie określa daty, jaką należy przyjąć przy ustalaniu wartości nierucho-

mości. Daty takiej nie określał także art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o

gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz.U. z 1991 r.

Nr 30, poz. 127 ze zm.), do stosowania której w sprawach nieuregulowanych w tej

ustawie odsyłał art. 37 ustawy o autostradach. Istotna zmiana w tym zakresie nastą-

piła po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomo-

ściami, powoływana dalej jako ustawa o gospodarce nieruchomościami), która w art.

130 ust. 1, stanowiąc, iż „wysokość odszkodowania ustala się według stanu wy-

właszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu i według jej

wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu” - określiła konkretną datę jako

dodatkowe istotne kryterium przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieru-

chomość. W związku z wejściem w życie tej ustawy, regulacja zawarta w art. 32 ust.

1 ustawy o autostradach okazała się niepełna. Niezależnie bowiem od tego na jakiej

podstawie prawnej następuje wywłaszczenie, jest to ta sama instytucja prawna, któ-

rej następstwo w postaci odszkodowania nie może odbywać się według różnych re-

gulacji, ale zgodnie z art. 37 ustawy o autostradach w sprawach nieuregulowanych w

rozdziale 5 tej ustawy należy stosować bez żadnych ograniczeń przepisy ustawy o

gospodarce nieruchomościami w ich każdorazowej wersji. Dotyczy to także powinno-

ści stosowania art. 130 ust. 1 tej ostatniej ustawy, który po nowelizacji tej ustawy,

dokonanej ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami

oraz innych ustaw (Dz.U. Nr 6, poz. 70), ma następują treść: „wysokość odszkodo-

wania ustala się według stanu i wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji o

wywłaszczeniu”. Uzasadnione jest zatem stanowisko, że obowiązywały następujące

zasady ustalania odszkodowania za grunty wywłaszczone pod autostrady płatne: do

14 lutego 2000 r. - odszkodowanie należało ustalać według wartości nieruchomości

w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, natomiast po tej dacie - według wartości

wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu.

4

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna jest zasadna, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny

dokonał błędnej wykładni art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach, przyjmując, że jest to

regulacja zupełna, pozwalająca ustalić odszkodowanie według wartości wywłaszcza-

nej nieruchomości na dzień wydania wcześniejszej decyzji o ustaleniu lokalizacji au-

tostrady. Tymczasem zawartość normatywna tego przepisu pozwala wyłącznie na

ustalenie stanu nieruchomości na tę datę, który ma wpływ na określenie finansowej

wartości rynkowej nieruchomości w czasie wydawania późniejszej decyzji o wy-

właszczeniu lub o odszkodowaniu. Stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o

lokalizacji przebiegu autostrady określa się w celu stwierdzenia jakie są jej granice i

powierzchnia, jakie na danej nieruchomości znajdują się naniesienia budowlane i

roślinne oraz jakie jest jej wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej. Tak

ustalony stan nieruchomości wiąże następnie rzeczoznawcę majątkowego przy okre-

ślaniu wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości (art. 32 ust. 2 ustawy o auto-

stradach), co w szczególności oznacza, że nie może on uwzględniać zmian stanu

nieruchomości wprowadzanych po dacie wydania decyzji o lokalizacji autostrady.

Takie uwarunkowania wynikają z tego, iż ustalenie lokalizacji autostrady czasowo

poprzedza (wyprzedza) decyzje wywłaszczeniowe na cele jej budowy, a ustalenie

stanu nieruchomości w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej ma zapobiegać podej-

mowaniu działań zmierzających do celowej jego zmiany dla uzyskania wyższej wy-

ceny wartości wywłaszczanej nieruchomości. Równocześnie faktem notoryjnym jest

także to, że od daty ustalenia lokalizacji autostrady i stanu nieruchomości potrzeb-

nych na cele budowy autostrady upływa z reguły taki okres, w którym dochodzi do

istotnej zmiany wartości rynkowej przy niezmienionym stanie tych nieruchomości.

Wiązanie wartości tych nieruchomości z aktem rozpoczynającym wstępny etap inwe-

stycji byłoby sprzeczne z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej

Polskiej. Powołane normy konstytucyjne przewidują dopuszczalność wywłaszczania

nieruchomości na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem, ale także równą dla

wszystkich obywateli ochronę prawną nieruchomości bez względu na rodzaj publicz-

nej potrzeby wymuszającej usprawiedliwione decyzje wywłaszczeniowe. Przekreśla

to konstytucyjność i legalność określania wartości wywłaszczanych nieruchomości na

cele budowy autostrady na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady.

5

Powyższe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny błędnie przyjął, iż art. 32 ust. 1

ustawy o autostradach zawiera regulację zupełną, obejmującą zarówno legalność

ustalenia stanu nieruchomości, jak i wartości rynkowej tej nieruchomości na dzień

wydania decyzji o lokalizacji autostrady, skoro bezzasadnie pominął treść art. 37 tej

ustawy i art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21

ust. 2 i art. 84 ust. 2 Konstytucji RP, które mają zasadnicze znaczenie przy ustalaniu

odszkodowania także za nieruchomości wywłaszczane pod autostrady. Uzupełniają

one art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach o istotny element daty, według której należy

ustalić wartość rynkową nieruchomości wywłaszczanych na cele budowy autostrad.

Z tych przyczyn Sąd Najwyższy podzielił stanowisko rewizji nadzwyczajnej, że także

wywłaszczenie nieruchomości na potrzeby budowy autostrad jest dopuszczalne je-

dynie wówczas, gdy jest dokonywane na uzasadnione cele publiczne za słusznym

odszkodowaniem ustalonym według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o

lokalizacji autostrady, ale według wartości rynkowej wywłaszczanych nieruchomości

z daty wydania decyzji o odszkodowaniu (decyzje wydane do dnia 14 lutego 2000 r.),

aktualnie - według ich wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu

(art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Powyższe prowadziło do orzeczenia kasatoryjnego zgodnie z art. 236 ust. 2

Konstytucji RP i art. 39313

KPC w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r.

(Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.).

========================================