III RN 244/01

Wyrok z dnia 5 kwietnia 2002 r.

III RN 244/01

Wykonanie domowych przyłączy sanitarnych w czasie obowiązywania

decyzji o pozwoleniu na budowę sieci sanitarnych wraz z przyłączami domo-

wymi, które okazało się częściowo niezgodne z prawem, z uwagi na brak decy-

zji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla tych przyłączy, nie

może być uznane za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 7

lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.).

Przewodniczący SSN Andrzej Wasilewski, Sędziowie SN: Zbigniew Myszka

(sprawozdawca), Kazimierz Jaśkowski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2002 r.

sprawy ze skargi Romualda B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowla-

nego z dnia 28 września 1999 r. [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę kanaliza-

cji sanitarnej, na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyro-

ku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2001 r. [...]

o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.

U z a s a d n i e n i e

Minister Sprawiedliwości w rewizji nadzwyczajnej zarzucił wyrokowi Naczelne-

go Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2001 r. rażące narusze-

nia art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Są-

dzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.) i art. 28 ust. 1 oraz art. 34 ust.

1 pkt 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jednolity

tekst: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) i na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o

NSA wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Naczelnemu

Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wniesionej

rewizji wskazano, że Kierownik Urzędu Rejonowego w S. decyzją z dnia 18 września

1995 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Społecznemu Komitetowi Budowy Ka-

2

nalizacji pozwolenia na budowę kanału sanitarnego w S. w ul. K. i A. (wraz z przyłą-

czami). Po wszczęciu na wniosek Anny, Bogusława i Czesława K. postępowania w

sprawie stwierdzenia nieważności wydanej decyzji ostatecznej, Wojewoda P. decyzją

z dnia 15 stycznia 1999 r. stwierdził wydanie pozwolenia na budowę z naruszeniem

prawa. Decyzję tę uchylił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 4 marca

1999 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia, w wyniku którego Wojewoda

P. decyzją z dnia 28 września 1999 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika

Urzędu Rejonowego w S z dnia 18 września 1995 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2

KPA. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Bu-

dowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. - decyzją z dnia 28 września 1999

r.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi Romualda B., wyrokiem

z dnia 5 kwietnia 2001 r. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję orga-

nu pierwszej instancji, uznając, że dające się rozłączyć z istniejącymi już budynkami

bez istotnego ich uszkodzenia przyłącze kanalizacyjne, wykonywane jako samo-

dzielne urządzenie budowlane, nie jest budową obiektu budowlanego lub jego czę-

ści. Na wybudowanie takiego przyłącza nie jest wymagane uzyskanie decyzji o wa-

runkach zabudowy i zagospodarowania terenu ani pozwolenia na budowę (art. 39

ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Zbędne

jest także uzyskanie zgody właścicieli nieruchomości. Ponadto zgłoszenia budowla-

nego wymaga jedynie urządzenie budowlane montowane na obiektach wyższych niż

3 m (art. 30 ust. 1 pkt 2b Prawa budowlanego). Sąd orzekający zwrócił jednak

uwagę, że ze względu na wprowadzenie art. 29 ust. 2 pkt 9 i art. 30 ust. 1 pkt 2b

ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o za-

gospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz.U. Nr 111, poz. 726) z

mocą obowiązującą od dnia 23 listopada 1997 r., powyższy wywód może dotyczyć

przypadku budowy przyłączy po tej dacie. Natomiast w przypadkach wykonywania

przyłączy przed tym terminem lub gdy nie były one samodzielnym urządzeniami bu-

dowlanymi, ich realizacja wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i za-

gospodarowania terenu wraz z pozwoleniem na budowę. W ramach takich ustaleń

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organów administracyjnych, iż

decyzja o pozwoleniu na budowę kanału sanitarnego wraz z przyłączami domowymi

naruszała normy zawarte w art. 34 i 35 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego, ponieważ

wcześniej wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie

3

obejmowała części inwestycji w postaci przyłączy domowych. Natomiast nie zgodził

się z poglądem, jakoby przy podejmowaniu decyzji o budowie inwestycji nie było

zgody poszczególnych właścicieli działek na prace budowlane prowadzone na ich

nieruchomościach, wskazując na ich podpisy na wniosku o wydanie pozwolenia na

budowę oraz podpisanie projektu budowlanego. Następnie realizowanie budowy

przyłączy na własnych działkach świadczyło o ich wiedzy i zgodzie na wykonanie

tych przyłączy domowych. Roszczenia cywilnoprawne zainteresowanych właścicieli

działki nr 621 w stosunku do sąsiada korzystającego ze znajdującej się na ich posesji

studzienki kanalizacyjnej mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądem pow-

szechnym. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ostatecznie, że w rozpoznawanej

sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2

KPA, które mogło prowadzić do stwierdzenia nieważności z uwagi na niemożliwe do

zaakceptowania skutki prawne z punktu widzenia wymagań praworządności.

Przeciwnego zdania był Minister Sprawiedliwości, który wskazał, że z decyzji z

dnia 14 września 1995 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika,

że nie dotyczyła ona budowy przyłączy domowych, gdyż projektowana inwestycja

usytuowana została wyłącznie w liniach rozgraniczających ulicę K., nie obejmując

terenu żadnej posesji. W aktach sprawy nie ma żadnej odrębnej decyzji o warunkach

zabudowy i zagospodarowania terenu dla przyłączy domowych. Przepis art. 30 ust. 1

pkt 2b Prawa budowlanego, przewidujący obowiązek zgłoszenia budowy ma zasto-

sowanie wyłącznie do instalowania urządzeń na obiektach budowlanych o wysokości

powyżej 3 m, nie może być stosowany do wykonania przyłączy, które nie są instalo-

wane na obiekcie budowlanym (budynku). Z definicji zawartej w art. 3 pkt 9 Prawa

budowlanego, który wymienia przyłącza jako urządzenia budowlane związane z

obiektem budowlanym, wynika, że obiekt budowlany zyskuje charakter urządzenia

budowlanego dopiero poprzez funkcjonale związanie z innym obiektem budowlanym.

Przyłącza traktowane samoistnie, będą obiektami budowlanymi - budowami (art. 3

pkt 3), które dopiero przez funkcjonale połączenie z innym obiektem budowlanym

(np. budynkiem) będą urządzeniami budowlanymi zapewniającymi możliwość korzy-

stania z obiektu budowlanego w sposób funkcjonalny. Zgodnie z art. 28 Prawa bu-

dowlanego - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej

decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29 i 30. Roboty

budowlane polegające na wykonaniu przyłączy do istniejących obiektów budowla-

nych nie zostały objęte tymi wyjątkami, zatem wymagały uzyskania pozwolenia na

4

budowę, jak i poprzedzającej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania

terenu, gdyż - stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym -

zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie

i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zago-

spodarowania terenu. Taka interpretacja jest aktualna zarówno w odniesieniu do

obecnie obowiązującego stanu prawnego, jak również do stanu prawnego istniejące-

go przed wejściem w życie zmiany ustawy - Prawo budowlane, wprowadzonej art. 29

ust. 2 pkt 9 i art. 30 ust. 1 pkt 2 lit. b. Ponadto inwestor nie przedstawił dowodu dys-

ponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci oświadczeń właścicieli po-

szczególnych działek o wyrażeniu zgody na wykonanie przyłączy. Niedopełnienie

obowiązków w zakresie uzyskiwania zezwoleń na budowę inwestycji i brak kontroli w

zakresie ich zgodności z prawem stanowiły - w ocenie Ministra Sprawiedliwości - ra-

żące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 KPA, które powinno prowadzić do

uwzględnienia wniosków rewizji nadzwyczajnej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zarzuty zawarte w rewizji nadzwyczajnej nie mogą prowadzić do uwzględnie-

nia zawartego w niej wniosku zmierzającego do uchylenia zaskarżonego wyroku Na-

czelnego Sądu Administracyjnego i w dalszej kolejności do stwierdzenia nieważności

wydanej w rozpoznawanej sprawie pierwotnej decyzji administracyjnej (art. 156 § 1

pkt 2 KPA). Wstępnej sygnalizacji wymaga niestaranne sporządzenie rewizji nad-

zwyczajnej, która w petitum zawiera zarzuty oparte na nieistniejących przepisach art.

28 ust. 1, art. 34 i 35 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu

przestrzennym, które w istocie rzeczy są przepisami ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo

budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), co jednoznacznie wynika z uzasadnienia

wniesionej rewizji.

W rewizji nadzwyczajnej zakwestionowany został pogląd Naczelnego Sądu

Administracyjnego, że na wykonanie przyłączy domowych do obiektów budowlanych

w ogóle nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani poprzedzająca je decyzja o

warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tych przyłączy. Tymczasem

każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca w szczególności na wykonaniu,

odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia wa-

runków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodaro-

5

waniu przestrzennym). Natomiast nie wymagają takich warunków jedynie roboty bu-

dowlane polegające na remoncie lub montażu, a także przebudowa oraz zmiana

przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zago-

spodarowania terenu, a ponadto roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na

budowę (art. 39 ust. 2 tej ustawy). Jeżeli zważyć, że przyłącza budowlane są z reguły

urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektami budowlanymi (art. 3 pkt 9 Prawa

budowlanego), to mogą być one realizowane w ramach budowy tych obiektów jako

urządzenia techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektów zgodnie z ich

przeznaczeniem. Budowę przyłączy jako funkcjonalnej części budynku (art. 3 pkt 2

Prawa budowlanego) lub budowli, tj. obiektu budowlanego nie będącego budynkiem

lub obiektem małej architektury (art. 3 pkt 3 tego Prawa), można rozpocząć jedynie

na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę tych obiektów budowla-

nych (art. 28 Prawa budowlanego), z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 tego Prawa.

Realizacja robót budowlanych polegających na wykonaniu przyłączy do istniejących

obiektów budowlanych nie została wymieniona w art. 29 i 30 Prawa budowlanego. W

szczególności inwestycja wykonania takich przyłączy nie polega na instalowaniu

urządzenia na obiektach budowlanych (co nie wymaga pozwolenia na budowę - art.

29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego), w tym na instalowaniu urządzenia o wysokości

powyżej 3 m na obiektach budowlanych (co wymaga zgłoszenia budowlanego - art.

30 ust. 2 b tego Prawa, który to przepis oczywiście dotyczy wysokości instalowanego

urządzenia na budynku, a nie wysokości budynku), przede wszystkim dlatego, że

przyłącze jest wykonywane do budowli, a nie na obiektach budowlanych (na budyn-

kach). Oznacza to, że wykonywanie przyłączy jako funkcjonalnych części obiektów

budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia budowlanego obejmującego roboty bu-

dowlane polegające na wykonaniu tych obiektów wraz z przyłączami, będącymi

urządzeniami technicznymi zapewniającymi możliwość użytkowania budowanych

domów zgodnie z ich przeznaczeniem. Odbywa się to w ramach uzyskania pozwo-

lenia na budowę domów wraz z przyłączami domowymi do już istniejących sieci,

bądź na podstawie pozwolenia na budowę sieci waz z przyłączami domowymi do już

istniejących budynków. Te pozwolenia na budowę mogą być wydane po uprzednim

uzyskaniu wymaganych uzgodnień, pozwoleń lub opinii przez inwestora (art. 31 ust.

1 w związku z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego), który złożył wniosek w terminie

ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wyka-

zał prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 2 tego

6

Prawa). W konsekwencji trafny jest pogląd Ministra Sprawiedliwości, że roboty bu-

dowlane polegające na wykonaniu przyłączy do istniejących już obiektów budowla-

nych wymagały zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę projektu budow-

lanego, który powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabu-

dowy i zagospodarowania terenu (art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego). W szczegól-

ności projekt budowlany powinien zawierać kompletny projekt zagospodarowania

działki lub terenu obejmujący między innymi sposób odprowadzania ścieków (art. 34

ust. 3 pkt 1) oraz oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu

odbioru ścieków (art. 34 ust. 3 pkt 3). Skoro w aktach sprawy nie było odrębnej decy-

zji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przyłączy domowych, to

wydane pozwolenie na budowę kolektora ściekowego wraz z przyłączami było nie-

zgodne z art. 28 ust. 1, art. 34 i art. 35 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego w części

dotyczącej wykonania sanitarnych przyłączy domowych. Takie naruszenie prawa nie

uzasadniało zatem konkluzji, że na wybudowanie przyłącza wodociągowego lub ka-

nalizacyjnego do istniejących obiektów budowlanych w ogóle nie jest potrzebne po-

zwolenie na budowę i poprzedzająca je decyzja o warunkach zabudowy i zagospo-

darowania terenu dla tych przyłączy, jaką w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wy-

prowadził Naczelny Sąd Administracyjny z uchwały tegoż Sądu z dnia 15 maja 2000

r., OPS 20/99 (ONSA 2000 nr 4, poz. 133). Uchwała formułowała jedynie myśl, że

wykonywanie przyłączy w istniejącym już obiekcie budowlanym nie jest budowaniem

obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, pro-

wadzącego do wydania kategorycznej decyzji o rozbiórce samowolnej inwestycji.

Stanowisko zawarte w przywołanej uchwale NSA może oznaczać tylko tyle, że inwe-

stycje sanitarnych przyłączy domowych zrealizowane w czasie obowiązywania decy-

zji o pozwoleniu na budowę sieci sanitarnej wraz z przyłączami domowymi, która

okazała się częściowo niezgodna z prawem z uwagi na brak odrębnej decyzji o wa-

runkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tych przyłączy, nie mogą być

uznane za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Nie wy-

klucza to wszakże, a nawet wymaga od organów administracji podjęcia działań

przewidzianych w art. 50, art. 51 lub art. 55 Prawa budowlanego dla osiągnięcia ce-

lów zgodnych z tym Prawem. W konsekwencji stwierdzone naruszenia prawa, które

niejako mogą być sanowane w trybie art. 50, 51 lub 55 Prawa budowlanego, nie mo-

gły prowadzić do stwierdzenia nieważności wydanej w sprawie pierwotnej decyzji

administracyjnej w trybie art. 156 § 1 pkt 1 KPA, jako że naruszenie prawa w tej de-

7

cyzji nie spowodowało niemożliwych do zaakceptowania skutków prawnych z punktu

widzenia zasady praworządności. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny trafnie ar-

gumentował, że zainteresowani właściciele działki [...] - Anna, Bogusław i Czesław K.

nie kwestionowali ani prawidłowości budowy kolektora sanitarnego ani usytuowania

studzienki kanalizacyjnej na ich terenie, natomiast -powołując się na uprawnienia

właścicielskie do gruntu, na którym usytuowana jest sporna studzienka - podważali

prawa ich sąsiada R.B. do dalszego korzystania z tej studzienki, która stała niewy-

starczająca dla kilku gospodarstw domowych z działki będącej własnością K. oraz

gospodarstwa sąsiada. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowo

dostrzegł cywilnoprawne podłoże i takież możliwości rozstrzygnięcia tego sąsiedz-

kiego sporu przez sąd powszechny.

Powyższe okoliczności doprowadziły Sąd Najwyższy do stwierdzenia, że za-

skarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, co w

konsekwencji wymagało oddalenia rewizji nadzwyczajnej na podstawie art. 236 ust. 2

Konstytucji RP i art. 39312

KPC w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r.

(Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.).

========================================