III RN 200/00

Wyrok z dnia 18 kwietnia 2002 r.

III RN 200/00

W sprawie ze skargi na decyzję w przedmiocie zwolnienia funkcjonariu-

sza ze służby w Straży Granicznej sąd związany jest orzeczeniem wydanym w

odrębnym i właściwym do tego postępowaniu dyscyplinarnym.

Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Sędziowie SN:

Andrzej Kijowski, Herbert Szurgacz.

Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Ryszarda Wal-

czaka po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2002 r. sprawy ze skargi Krzysztofa B. na

decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 listopada 1999 r. w

przedmiocie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej, na skutek rewizji nadzwy-

czajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 29 marca 2000 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-

nistracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e

Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia 20 sierp-

nia 1999 r. zwolnił ze służby Krzysztofa B. Podstawę tej decyzji stanowiło stwierdze-

nie, że Krzysztofowi B. wymierzona została kara dyscyplinarna wydalenia ze służby,

co w konsekwencji - stosownie do art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 października

1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. Nr 78, poz. 462 ze zm.) - pociąga za sobą obli-

gatoryjne zwolnienie ze służby.

Po rozpoznaniu odwołania Krzysztofa B. powyższą decyzję - decyzją z dnia 5

listopada 1999 r. - utrzymał w mocy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Uznał on tak samo jak organ pierwszej instancji, że prawomocne zakończenie

sprawy dyscyplinarnej powoduje niedopuszczalność rozpoznawania zarzutów tej

sprawy dotyczących, oraz że wobec wymierzenia kary wydalenia ze służby, musiało -

2

zgodnie z powołanym przepisem ustawy o Straży Granicznej - nastąpić zwolnienie ze

służby.

Na skutek skargi Krzysztofa B., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z

dnia 29 marca 2000 r. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję

organu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny - jak to wynika z uzasadnienia jego wyroku

przyjął, że w rozpoznawanej sprawie, pomimo braku właściwości w sprawach dyscy-

plinarnych (art. 19 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), jest upraw-

niony do badania podstawy prawnej zwolnienia. W tym zakresie istotna jest ocena

dotycząca postępowania dyscyplinarnego, w którym - zgodnie z procedurą określoną

przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10

grudnia 1997 r. w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego

w stosunku do funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz.U. Nr 154, poz. 1015) - jedy-

nym organem orzekającym był Komendant Główny Straży Granicznej. To Komen-

dant Główny Straży Granicznej wydał w dniu 28 maja 1999 r. orzeczenie o ukaraniu

Krzysztofa B. karą dyscyplinarną wydalenia ze służby za naruszenie dyscypliny służ-

bowej przez to, że jako dowódca patrolu rozpoznania granicznego w dniu 10 kwietnia

1999 r., będąc wyznaczonym do służby zgłosił się do jej pełnienia w stanie nietrzeź-

wości co wypełnia znamiona czynu określonego w § 11 pkt 5 wymienionego wyżej

rozporządzenia. Od tego orzeczenia o ukaraniu Krzysztof B. - zgodnie z § 38 ust. 5

powołanego wyżej rozporządzenia (w brzmieniu wówczas obowiązującym) - nie mógł

się odwołać, a mógł jedynie zwrócić się z wnioskiem do organu, który go ukarał, o

ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpoznaniu w tym trybie wniosku Krzysztofa B.

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia 19 sierpnia 1999 r. utrzymał w

mocy poprzednio przez siebie wydane orzeczenie o ukaraniu. Przedstawiony wyżej

tryb postępowania dyscyplinarnego w zakresie postępowania odwoławczego wynikał

ze sprzecznej z Konstytucją regulacji prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny wska-

zał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 listopada 1999 r., SK 11/99 (OTK

1999 nr 7, poz. 158), orzekający, że § 38 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw We-

wnętrznych i Administracji z dnia 10 grudnia 1997 r. w sprawie udzielania wyróżnień

oraz postępowania dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy Straży Granicz-

nej (Dz.U. Nr 154, poz. 1015) jest niezgodny z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej

Polskiej i ustalający utratę mocy obowiązującej tego § 38 ust. 5 rozporządzenia na

dzień 16 listopada 2000 r.

3

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt stwierdzenia przez Trybu-

nał Konstytucyjny wspomnianej niezgodności § 38 ust. 5 rozporządzenia z Konstytu-

cją, prowadzi do uznania, iż rozporządzenie to nie spełniało wymogów prawidłowej

podstawy prawnej wymierzenia skarżącemu kary dyscyplinarnej. W tej sytuacji sąd

nie jest uprawniony do uchylenia rozporządzenia, może jednak odmawiać jego sto-

sowania. Odmowa stosowania aktów podustawowych niezgodnych z Konstytucją,

czy ustawą stanowi bowiem samoistną kompetencję Sądu Administracyjnego nieza-

leżną od kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Co do określenia przez Trybunał

Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej § 38 ust. 5 powołanego rozporzą-

dzenia, to - według wyroku NSA - ma to znaczenie z punktu widzenia organu admi-

nistracyjnego. Nie ogranicza natomiast Sądu Administracyjnego w zakresie incyden-

talnej kontroli prawa.

Od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z

dnia 29 marca 2000 r. Minister Sprawiedliwości wniósł rewizję nadzwyczajną. Zarzu-

cił rażące naruszenie art. 19 pkt 3 i art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczel-

nym sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz art. 78 zdanie 2

Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i na podstawie tych zarzutów wniósł o uchylenie

zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu

w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono, że do zakresu działania

Sądu w niniejszej sprawie należało zbadanie prawidłowości i zasadności zastosowa-

nia przepisów art. 45 ust. 1 pkt 3 i art. 49 ust. 2 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, tj.

tych przepisów, które stanowiły podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji o

zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, któremu wymierzono karę dyscyplinarną wy-

dalenia ze służby, a nie przepisów o orzeczeniu kary dyscyplinarnej.

Według Ministra Sprawiedliwości Sąd uznał swoją kompetencję do odmowy

stosowania aktów podustawowych niezgodnych z Konstytucją czy ustawą niezależ-

nie od kompetencji Trybunału Konstytucyjnego oraz wyszedł poza granice swej właś-

ciwości zakreślone przepisami art. 16-21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyj-

nym. Skoro przepis art. 19 pkt 3 tejże ustawy w sposób jednoznaczny wyłącza właś-

ciwość Sądu w sprawach dyscyplinarnych, a z kolei przepisy ustawy o Straży Gra-

nicznej nie zawierają unormowania, które dawałoby podstawę dla stwierdzenia właś-

ciwości innego sądu, niż sąd administracyjny, to przyjąć należy, że zamknięcie drogi

sądowej w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy Służby Gra-

4

nicznej nastąpiło nie wskutek regulacji zawartej w omawianym przepisie § 38 ust. 5

rozporządzenia, lecz w efekcie unormowań ustawowych zawartych w art. 19 ustawy

o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, mocą których wyłączona jest właściwość

NSA. Pominięcie przez Sąd przepisów ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyj-

nym w celu rozważenia prawidłowości przepisów rozporządzenia wykonawczego,

które było już przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego, doprowadziło także

do naruszenia zasad konstytucyjnych wynikających z art. 178 ust. 1 i art. 188 Kon-

stytucji. Skoro zaś Sąd ograniczył swoje rozważania wyłącznie do kwestii odpowie-

dzialności dyscyplinarnej funkcjonariusza Straży Granicznej, a zupełnie pominął kwe-

stię kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z art. 45 ust. 1 pkt 3 i

art. 49 ust. 2 pkt 3 ustawy o Straży Granicznej, przyjąć należy że nie rozpoznał istoty

sprawy. Ponadto Minister Sprawiedliwości podkreślił, że zakwestionowany przez Sąd

§ 38 ust. 5 rozporządzenia obowiązywał w dacie wydania decyzji o wydaleniu ze

służby. Usunięcie przez Trybunał Konstytucyjny wadliwości omawianego rozporzą-

dzenia nie oznacza samo przez się otwarcia drogi sądowej dla Naczelnego Sądu

Administracyjnego. Drogę sądową przed tym Sądem zamyka przepis art. 19 pkt 3

ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Krzysztof B. był stroną dwóch spraw. Nie można mieć wątpliwości, że miały

one różne, każda właściwe tylko sobie, podstawy faktyczne i prawne, a także formy

postępowania zakończone odrębnymi rozstrzygnięciami. W pierwszej z nich, tj. dys-

cyplinarnej, chodziło o ustalenie czy Krzysztof B., będący funkcjonariuszem Straży

Granicznej naruszył dyscyplinę służbową i o wymierzenie mu za to kary dyscyplinar-

nej (por. art. 135 i art. 136 ustawy o Straży Granicznej). Rozstrzygnięcie tej sprawy

przez wymierzenie kary wydalenia ze służby, z mocy expressis verbis sformułowa-

nego ustawowego postanowienia (por. art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o Straży Granicz-

nej) musiało w konsekwencji spowodować zwolnienie tak ukaranego ze służby, co

nastąpiło odpowiednim aktem administracyjnym odpowiedniego organu w dwuin-

stancyjnym postępowaniu, podlegającym także weryfikacji sądowo-administracyjnej.

Tylko w tej drugiej sprawie, choć tak bardzo zależnej od wyniku pierwszej z nich,

mogła być wniesiona skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sprawy dys-

cyplinarne nie podlegały bowiem wówczas właściwości Naczelnego Sądu Admini-

5

stracyjnego (art. 19 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), który to

stan prawny uległ zmianie dopiero w następstwie nowelizacji obu ustaw. Najpierw

ustawą z dnia 15 grudnia 1999 r. (Dz.U. z 2000 r. Nr 2, poz. 5) zmieniony został art.

19 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym przez dodanie zastrzeżenia

dopuszczającego ustawowe wyłomy zakazanej właściwości sądu administracyjnego

w sprawach dyscyplinarnych („chyba, że ustawa stanowi inaczej”). Następnie zaś w

ustawie o Straży Granicznej - ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. (Dz.U. Nr 45, poz.

498 - art. 1 pkt 110) - dodany został art. 136 b, którym wprowadzono po pierwsze,

zaskarżalność instancyjną orzeczenia dyscyplinarnego wydanego przez Komendanta

Głównego Straży Granicznej; podlega ono zaskarżeniu do ministra właściwego do

spraw wewnętrznych (art. 136 b ust. 4) oraz po drugie - prawo ukaranego funkcjona-

riusza do zaskarżenia orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne do Na-

czelnego Sądu Administracyjnego (art. 136 b ust. 5).

Odrębność sprawy dyscyplinarnej w stosunku do sprawy, która została pod-

dana jurysdykcji Naczelnego Sądu Administracyjnego na skutek skargi od decyzji

Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 5 listopada 1999 r. w przedmiocie zwolnienia

Krzysztofa B. ze służby i ówczesna niewłaściwość sądu administracyjnego w spra-

wach dyscyplinarnych, były z pewnością przeszkodą do tego, ażeby NSA mógł, przy

zastosowaniu art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, rozszerzyć za-

kres rozpoznawanej sprawy także o sprawę dyscyplinarną zakończoną ostatecznym

rozstrzygnięciem.

Na powyższym tle, przyjęty w zaskarżonym rewizją nadzwyczajną wyroku

NSA zakres oceny prawnej nasuwa poważne zastrzeżenia. Przede wszystkim ude-

rzający jest brak konsekwencji. O ile z jednej strony NSA powstrzymał się od jakie-

gokolwiek wglądu w merytoryczne aspekty sprawy dyscyplinarnej (w szczególności

co do zasadności ukarania), to z drugiej - na skutek zakwestionowania określonej

zasady proceduralnej ówcześnie obowiązującej procedury dyscyplinarnej - przyjął

taki stan rzeczy jak gdyby nie zaistniała podstawa z art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o

Straży Granicznej. Mianowicie Naczelny Sąd Administracyjny, dostrzegłszy - za wy-

rokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 listopada 1999 r., SK 11/99 - określoną

niesprawiedliwość obowiązującej wówczas procedury dyscyplinarnej (w zakresie §

38 ust. 5 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Admini-

stracji z dnia 10 grudnia 1997 r.), uznał, że wobec tego orzeczenie, które zostało wy-

dane w źle (niekonstytucyjnie) skonstruowanym trybie odwoławczym, nie może wy-

6

woływać konsekwencji prawnych określonych w ustawie o Straży Granicznej. Stano-

wisko powyższe jest nie do przyjęcia z przyczyn wskazanych w rewizji nadzwyczajnej

Ministra Sprawiedliwości. Należy podkreślić kilka najistotniejszych aspektów naru-

szenia przez NSA zakresu rozpoznawanej sprawy. Przede wszystkim, w znaczeniu

formalnym, NSA nie miał podstawy prawnej do przedstawionego „pominięcia” orze-

czenia dyscyplinarnego, które zostało wydane przez właściwy organ na określonych

podstawach prawa materialnego i z zastosowaniem obowiązującej procedury. W tych

warunkach nie mogło wchodzić w rachubę ustalenie nieobowiązywania przedmioto-

wego orzeczenia dyscyplinarnego według teorii bezwzględnej nieważności aktów

administracyjnych. Nie zachodziły bowiem żadne okoliczności, które mogłyby być -

nawet na gruncie tej kontrowersyjnej teorii - istotne. W tym kontekście trzeba też

podkreślić, że obowiązywanie kwestionowanego przez NSA paragrafu 38 ust. 5 roz-

porządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 grudnia 1997 r.

(w dacie wydania przedmiotowego orzeczenia dyscyplinarnego) zostało potwierdzo-

ne wymienionym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, który stosownie do

przyznanego mu w Konstytucji uprawnienia (por. art. 190 ust. 3 Konstytucji) określił

utratę mocy obowiązującej tego przepisu na dzień 16 listopada 2000 r. Z powyższe-

go orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wynikała troska o uniknięcie luki w przepi-

sach postępowania dyscyplinarnego uniemożliwiającej ustalanie ustawowo określo-

nych konsekwencji prawnych między innymi za naruszenie przez funkcjonariusza

dyscypliny służbowej (por. w szczególności art. 135 i 136 ustawy o Straży Granicz-

nej). Z tymi celami orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zaskarżony wyrok NSA

pozostaje w wyraźnej sprzeczności. Powołując się bowiem na wadliwość paragrafu

38 ust. 5 rozporządzenia z dnia 10 grudnia 1997 r. Naczelny Sąd Administracyjny

oceną swego wyroku, w istocie wyłączył zastosowanie wobec funkcjonariusza Straży

Granicznej konsekwencji prawnych, które ustawa wiąże z naruszeniem dyscypliny

służbowej. Jest to skutek zaskarżonego wyroku, którego nie można zaakceptować, a

wynika on - jak to wyżej przedstawiono - z wadliwych założeń co do zakresu rozpo-

znawanej sprawy, przyjętych z naruszeniem przepisów wskazanych w podstawie

rewizji nadzwyczajnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w stanie prawnym poprzedzającym

wymienione wyżej nowelizacje ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i

ustawy o Straży Granicznej - orzeczenia dyscyplinarne nie podlegały w ogóle właś-

ciwości sądowej. W tym zakresie, pozostającym poza podstawami rewizji nadzwy-

7

czajnej, wydaje się celowe odesłanie do stanowiska Sądu Najwyższego, w szczegól-

ności wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 18 stycznia 2001 r., III

ZP 28/00 (OSNAPiUS 2001 nr 7, poz. 210), że jeżeli na gruncie polskiego porządku

brak jest wyraźnego przepisu ustawy zwykłej, który przewidywałby dopuszczalność

drogi sądowej w sprawach dotyczących ochrony podstawowych wolności lub praw

gwarantowanych Konstytucją RP, w sprawach tych gwarancja prawa do sądu przy-

sługuje każdemu bezpośrednio na podstawie art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Kon-

stytucji RP w związku z art. 175 i art. 177 Konstytucji RP.

Z wyżej przedstawionych względów Sąd Najwyższy uznał, że rewizja nadzwy-

czajna miała usprawiedliwione podstawy i w konsekwencji zastosował art. 39313

§ 1

KPC.

========================================