III ZP 22/01

Uchwała z dnia 17 kwietnia 2002 r.

III ZP 22/01

Przewodniczący SSN Beata Gudowska, Sędziowie SN: Krystyna Bednarczyk

(sprawozdawca), Maria Tyszel.

Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Jana Szewczy-

ka, w sprawie z wniosku Grażyny P. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecz-

nych-Oddziałowi w W. o świadectwa rekompensacyjne, po rozpoznaniu na rozprawie

w dniu 17 kwietnia 2002 r. zagadnienia prawnego przekazanego postanowieniem

Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2001 r. [...]

„Czy termin 8 miesięcy wskazany w art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 6 marca 1997

r. o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz

utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent (Dz.U. Nr 23, poz. 294 z

2000 r. tekst jednolity) do zgłoszenia żądania o zamieszczenie w spisie osób upraw-

nionych do rekompensat jest terminem zawitym (prekluzyjnym) wyłączającym możli-

wość skutecznego dochodzenia rekompensaty na drodze sądowej ?”

p o d j ą ł uchwałę:

Żądanie zamieszczenia w spisie osób uprawnionych do rekompensat nie

może być skutecznie zgłoszone po upływie ośmiomiesięcznego terminu okre-

ślonego w art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 6 marca 1997 r. o zrekompensowaniu

okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych

wzrostów lub dodatków do emerytur i rent (jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 23,

poz. 294).

U z a s a d n i e n i e

Sąd Apelacyjny-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu przed-

stawił na podstawie art. 390 § 1 KPC do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie

prawne: czy termin 8 miesięcy wskazany w art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 6 marca 1997

2

r. o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz

utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent (jednolity tekst: Dz.U. z

2000 r. Nr 23, poz. 294) do zgłoszenia żądania o zamieszczenie w spisie osób

uprawnionych do rekompensat jest terminem zawitym (prekluzyjnym) wyłączającym

możliwość skutecznego dochodzenia rekompensaty w drodze sądowej.

Zagadnienie to zrodziło się na tle następującej sprawy. Wnioskodawczyni w

okresie od 1 listopada 1990 r. do 30 września 1993 r. pobierała emeryturę, przy czym

przy ustalaniu prawa do emerytury przyznano jej wzrost w wysokości 15% podstawy

wymiaru z tytułu pracy w szczególnym charakterze. Później na jej wniosek wypłaca-

no jej zamiast emerytury rentę rodzinną po mężu. W dniu 12 stycznia 2000 r. wystą-

piła z żądaniem zamieszczenia jej w spisie osób uprawnionych do rekompensaty.

Organ rentowy decyzją z dnia 10 lutego 2000 r. odmówił uwzględnienia żądania wo-

bec jego zgłoszenia po upływie terminu określonego w art. 18 ust. 4 powołanej

ustawy.

Odwołanie wnioskodawczyni od tej decyzji zostało oddalone wyrokiem Sądu

Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Świdnicy z dnia 6 lipca 2000

r. Sąd uznał, że przekroczenie z przyczyn zawinionych przez wnioskodawczynię ter-

minu 8 miesięcy od wejścia w życie ustawy spowodowało, że utraciła ona prawo do

nabycia świadectw rekompensacyjnych, które uległy w 1999 r. przekształceniu w re-

kompensatę pieniężną.

W apelacji od tego wyroku wnioskodawczyni zarzuciła, że pominięcie jej w

spisie osób uprawnionych do rekompensaty było wynikiem błędu organu rentowego.

Powołała się na komunikat Pełnomocnika Wojewody W. o tym, że reklamacje osób

pominiętych w spisie z winy organu rentowego sporządzającego spis, winny być

uwzględnione mimo upływu terminu z art. 18 ust. 4 ustawy, co jest zgodne ze stano-

wiskiem Ministra Skarbu przedstawionym w piśmie z dnia 27 czerwca 2000 r.

Rozpoznając apelację Sąd Apelacyjny uznał, że istnieją wątpliwości co do

tego, czy po upływie terminu określonego w art. 18 ust. 4 wyłączona jest możliwość

skutecznego dochodzenia rekompensaty na drodze sądowej. Przepis ten w pierwot-

nym brzmieniu zakreślał, liczony od dnia wejścia w życie ustawy termin 5 miesięcy

do zgłoszenia żądania o umieszczenie w spisie osób, które nie otrzymały stosowa-

nego zawiadomienia, wydłużony następnie do 8 miesięcy na podstawie zmiany

wprowadzonej ustawą z dnia 28 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o zrekompenso-

3

waniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych

wzrostów lub dodatków do emerytur i rent (Dz.U. Nr 107, poz. 691).

Wątpliwości powstały w związku z nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 23

lipca 1999 r. o zmianie ustawy o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania

płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i

rent (Dz.U. Nr 72, poz. 801). Na mocy znowelizowanych przepisów zastąpiono prawo

do świadectw rekompensacyjnych, będących skarbowymi papierami wartościowymi

na okaziciela, wypłatą rekompensat pieniężnych. Wprowadzono także przepis art.

22, zgodnie z którym roszczenie o wypłatę rekompensaty przedawnia się z upływem

5 lat od dnia, w którym uprawniony lub jego spadkobierca mógł odebrać rekompen-

satę. Przy nowelizacji nie określono charakteru terminu z art. 18 ust. 4, co pozwala

na uznanie go za termin instrukcyjny w postępowaniu reklamacyjnym, które nie koń-

czy się z upływem tego terminu. Omawiany termin miał istotne znaczenie dla ustale-

nia uprawnień do świadectw rekompensacyjnych ze względu na ograniczenie emisji

świadectw i postępowanie związane z ich dystrybucją. Po zmianie świadectw rekom-

pensacyjnych na świadczenia pieniężne przesłanki te nie istnieją. Zasada równego

traktowania uprawnionych wymaga ich ograniczenia jednym, takim samym terminem

wynikającym obecnie z art. 22 ustawy. Ministerstwo Skarbu Państwa i banki realizu-

jące wypłaty rekompensat przyjmują dopuszczalność uzupełnienia spisów uprawnio-

nych z urzędu w razie stwierdzenia oczywistych błędów organów spisowych, co wy-

nika z instrukcji postępowania reklamacyjnego BP PKO i pism Ministerstwa Skarbu z

dnia 18 lipca 2000 r. i 19 czerwca 2000 r. Przeciw traktowaniu terminu z art. 18 ust. 4

jako terminu zawitego przemawia literalne brzmienie przepisu, który nie zawiera

sformułowania, że w razie niezgłoszenia żądania w terminie roszczenie o rekompen-

satę wygasa. Ponadto ustawa przewiduje postępowanie reklamacyjne i kontrolę spi-

sów z możliwością dokonania zmian w spisach. Z drugiej strony niezachowanie ter-

minu do zgłoszenia wniosku o zamieszczenie w spisie osób uprawnionych do re-

kompensaty może stanowić o utracie możliwości dochodzenia uprawnień na drodze

odwoławczej przewidzianej w art. 19, który to przepis określa 30-dniowy termin do

złożenia odwołania w przypadku nieuwzględnienia żądania. Oznacza to, że wniesie-

nie odwołania jest dopuszczalne wtedy, gdy sporządzający spis merytorycznie oce-

niał uprawnienia skarżącego.

Prokurator wniósł o udzielenie na zadane pytanie odpowiedzi przeczącej, to

jest takiej, że termin określony w art. 18 ust. 4 powołanej w pytaniu ustawy nie jest

4

terminem zawitym, którego przekroczenie powoduje wygaśnięcie prawa do rekom-

pensaty.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Ustawa z dnia 6 marca 1997 r. o zrekompensowaniu okresowego niepodwyż-

szania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do

emerytur i rent określa dwuetapową procedurę realizowania uprawnień osób wymie-

nionych w art. 3 tej ustawy. W pierwszym etapie sporządza się z urzędu spisy osób

uprawnionych (art. 17) z możliwością zgłoszenia żądania sprostowania (art. 18 ust.

3) lub żądania umieszczenia w spisie (art. 18 ust. 4) i prawem odwołania się do sądu

(art. 19) oraz kontrolą spisów przez właściwe organy (art. 20). Drugim etapem jest

wypłata rekompensat przez wyłoniony w wyniku przetargu bank, który przesyła każ-

demu uprawnionemu informację o możliwości i trybie odbioru rekompensaty (art. 23

ust. 2) na podstawie harmonogramu wypłat rekompensat ustalonego według kryte-

rium wieku (art. 21 ust. 1). Tego ostatniego etapu dotyczy przepis art. 22, który sta-

nowi, że roszczenie o wypłatę rekompensaty przedawnia się z upływem pięciu lat,

przy czym bieg przedawnienia rozpoczyna się od pierwszego dnia, w którym upraw-

niony lub jego spadkobierca mógł odebrać rekompensatę. Przepis art. 22 reguluje

przedawnienie roszczeń o wypłatę rekompensat kierowanych przeciwko bankowi,

jeżeli nie dokona on wypłaty w terminie określonym w przekazanej uprawnionemu

informacji. Ten termin przedawnienia nie ma zastosowania w drodze analogii do

roszczeń o zamieszczenie w spisie osób uprawnionych. Osoby, które nie figurują w

spisie, nie mają bowiem roszczenia do banku o wypłatę rekompensaty. Analogia nie

jest dopuszczalna także z tej przyczyny, że w stosunku do takich osób nie ma moż-

liwości określenia daty początkowej biegu pięcioletniego terminu przedawnienia,

która może być ustalona dopiero po stwierdzeniu uprawnień do rekompensaty.

Zgodnie z procedurą określoną w art. 18 ust. 1 i 2 pracownikom pozostającym

w zatrudnieniu w dacie sporządzania spisów w jednostkach, w których nabyli prawo

do rekompensaty, spisy są udostępniane w zakładzie pracy. Pozostałym osobom, w

tym emerytom i rencistom, organ sporządzający spis doręcza zawiadomienia o

umieszczeniu w spisie. Przepis art. 18 ust. 3 daje możliwość żądania sprostowania

danych lub wysokości rekompensaty w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomie-

nia, lub zakończenia procedury udostępniania list w zakładzie pracy, przy czym ak-

5

tualnie zatrudnieni pracownicy mają prawo zażądania w tym terminie zamieszczenia

ich w spisie.

Przepis art. 18 ust. 4 dotyczy osób, którym nie doręczono zawiadomienia to

jest osób, które zdaniem organów sporządzających spisy, nie spełniały warunków

uzasadniających zamieszczenie ich w spisie, osób, co do których organy te nie miały

informacji o ich uprawnieniach oraz osób, które na skutek przeoczenia zostały w spi-

sie pominięte. Przepis ten stanowi, że w przypadku niedoręczenia zawiadomienia

uprawniony może w terminie 8 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wnieść do

organu sporządzającego spis żądanie zamieszczenia uprawnionego w spisie.

Wątpliwości Sądu Apelacyjnego wzbudziło pozostawienie tego przepisu w

brzmieniu dotychczasowym w sytuacji, gdy wypłata rekompensat pieniężnych nie

wymaga ścisłego określenia w krótkim terminie kwot rekompensat, jak wymagała

tego emisja świadectw rekompensacyjnych. Rozumowanie to jest o tyle niesłuszne,

że środki przeznaczane na rekompensaty w latach 2000-2004 określane są w każ-

dym roku w ustawie budżetowej (art. 10 i 11) zatem musi być znana z góry wysokość

kwot potrzebnych na ten cel, podobnie jak w przypadku emisji świadectw. Ponadto w

dacie nowelizacji ustawy – w dniu 23 lipca 1999 r. – termin do zgłoszenia żądania był

już dawno zamknięty. Wartość rekompensat należnych osobom zamieszczonym w

spisach jak i wartość rekompensat będących przedmiotem toczących się postępo-

wań znane była z informacji, które na podstawie art. 20 ust. 3 miały obowiązek do-

starczać organy sporządzające spisy. Nie było zamiarem ustawodawcy ponowne

otwarcia tego terminu i dlatego przepis art. 18 ust. 4 pozostał niezmieniony.

Druga wątpliwość dotyczy charakteru terminu określonego w tym przepisie.

Jako termin dochodzenia roszczeń jest to termin prawa materialnego. Zawarte w

przepisie sformułowanie, że uprawniony może w terminie 8 miesięcy od dnia wejścia

w życie ustawy zgłosić żądanie umieszczenia w spisie, oznacza, że po upływie 8

miesięcy nie można skutecznie zgłosić takiego żądania. Gdyby istniała możliwość

zgłoszenia żądania w każdym czasie, określenie terminu byłoby niepotrzebne. Ter-

minu zakreślonego przepisami do dochodzenia roszczeń nie traktuje się jako terminu

instrukcyjnego. Za terminy instrukcyjne uważane są tylko terminy przewidziane do

rozpoznawania roszczeń. Przykładem jest przewidziany w art. 18 ust. 5 termin 30 dni

do rozpoznania żądania sprostowania spisu lub zamieszczenia w spisie. Uchybienie

temu terminowi nie wpływa na skuteczność zawiadomienia o uwzględnieniu lub od-

mowie uwzględnienia żądania. Natomiast uchybienie terminowi przewidzianemu do

6

zgłoszenia żądania zamieszczenia w spisie powoduje, że żądanie takie nie może być

uwzględnione niezależnie od jego zasadności lub bezzasadności, podobnie jak w

przypadku upływu terminu przedawnienia roszczeń (jeżeli został zgłoszony taki za-

rzut) lub w przypadku wygaśnięcia prawa.

Termin określony w art. 18 ust. 4 nie jest terminem przedawnienia, gdyż w

przeciwieństwie do treści art. 22 nie zostało użyte takie określenie. Przepis nie za-

wiera także sformułowania, że skutkiem uchybienia terminowi jest wygaśniecie

prawa lub roszczenia. Prawo lub roszczenie wygasa w przypadku niezgłoszenia żą-

dania w przewidzianym terminie, liczonym od określonego zdarzenia, w związku z

którym prawo lub roszczenie powstało. Termin określony w art. 18 ust. 4 liczony jest

od dnia wejścia w życie ustawy. Ustawa o rekompensatach przyznaje nowe upraw-

nienie, które dotychczas nie istniało i zakreśla termin do realizacji tego prawa poczy-

nając od jej wejścia w życie. Po upływie tego terminu prawo nie może być realizowa-

ne.

Przepisy regulujące świadczenia ze środków publicznych, do których należą

przepisy ustawy o rekompensatach, mają charakter bezwzględnie obowiązujący. W

obrocie cywilnym zobowiązany może dobrowolnie spełnić świadczenie, do którego

prawo wygasło, jeżeli uzna to za słuszne, natomiast przy przyznawaniu świadczeń ze

środków publicznych uznaniowość może wystąpić tylko w ściśle określonych przepi-

sami przypadkach. Ustawa o rekompensatach w art. 20 ust. 2 dopuszcza dokonywa-

nie sprostowania błędów i omyłek z urzędu w spisach przekazanych ministrom i wo-

jewodom. Jeżeli ze zgłoszonego po upływie terminu żądania zamieszczenia w spisie

wynikałoby, że pominięcie osoby zgłaszającej żądanie nastąpiło na skutek oczywistej

omyłki, mogłoby zostać dokonane stosowne sprostowanie. Powołane w uzasadnie-

niu zagadnienia prawnego pisma Ministra Skarbu dotyczą sytuacji, w których żądanie

traktuje się jako wskazówkę do działania z urzędu, zmierzającego do naprawienia

oczywistych błędów. Natomiast spóźnione żądanie nie uruchamia trybu postępowa-

nia, w którym ustala się okoliczności, czy osoba pominięta spełnia warunki do za-

mieszczenia jej w spisie. W przypadku wniesienia w trybie art. 19 odwołania od de-

cyzji odmawiającej zamieszczenia w spisie z powodu uchybienia terminu, sąd ustala

te okoliczności tylko wówczas, gdy okaże się, że 8-miesięczny termin został zacho-

wany. Ten ostatni przepis wyłącza drogę sądową w trybie wytoczenia powództwa. W

drodze sądowej dopuszczalne jest jedynie rozpoznawanie odwołań od zawiadomień

lub decyzji odmawiających uwzględnienia żądania. Aby uruchomić postępowanie

7

sądowe zainteresowany musi zgłosić żądanie do odpowiedniego organu, a odwoła-

nie przysługuje na odmowę uwzględnienia żądania lub na bezczynność tego organu.

Kwestia charakteru terminu określonego w art. 18 ust. 4 była przedmiotem

orzeczenia Sądu Najwyższego. W niepublikowanym dotychczas wyroku z dnia 24

września 2001 r., II UKN 554/00, Sąd Najwyższy stwierdził, że termin do zgłoszenia

żądania o umieszczenie w spisie osób uprawnionych do rekompensaty jest terminem

zawitym prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu. Możliwość przywróce-

nia terminu do dokonania czynności, która nie jest czynnością procesową, musi wy-

nikać z wyraźnego przepisu, a przepis art. 18 ust. 4 takiego uregulowania nie zawie-

ra. W konsekwencji należy uznać, że termin określony w tym przepisie jest nieprze-

kraczalny i po jego upływie nie można skutecznie żądać zamieszczenia w spisie

osób uprawnionych do rekompensaty.

Rozważając te wszystkie okoliczności Sąd Najwyższy udzielił odpowiedzi

sformułowanej w sentencji uchwały.

========================================